公私合作伙伴關(guān)系管理面臨的議題、挑戰(zhàn)與風(fēng)險(xiǎn)

巴希爾·瑪祖茲著[1]

【摘要】與對(duì)公私合作伙伴關(guān)系在政治、經(jīng)濟(jì)、法律方面的理解相比，我們對(duì)公私伙伴關(guān)系的實(shí)際管理知之甚少。本文通過(guò)經(jīng)驗(yàn)的方式來(lái)探討公私合作伙伴關(guān)系模式下所設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)、融資并經(jīng)營(yíng)的各種項(xiàng)目。這種方式有助于我們對(duì)公私部門的各種合作形式進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、觀察、記錄、描述和分類。我們發(fā)現(xiàn)，在這些合作項(xiàng)目中，公部門與私部門各有不同的目標(biāo)和追求，實(shí)踐中所面臨的問(wèn)題、挑戰(zhàn)與危機(jī)主要同公私合作項(xiàng)目的四種類型（情境型、基礎(chǔ)型、共生型和前瞻型）相關(guān)。

【關(guān)鍵詞】公私合作伙伴關(guān)系  項(xiàng)目管理 

對(duì)經(jīng)合組織（OECD）成員國(guó)來(lái)說(shuō)，20世紀(jì)70年代是公共管理現(xiàn)代化和行政改革的關(guān)鍵時(shí)期。這一時(shí)期出現(xiàn)了一種思潮，旨在重新界定國(guó)家與行政機(jī)關(guān)的干預(yù)模式及行使權(quán)限，并啟動(dòng)政府改革。由于持續(xù)的預(yù)算危機(jī)，以及強(qiáng)烈的社會(huì)經(jīng)濟(jì)需求，人們的關(guān)注點(diǎn)逐步從所有權(quán)形式（私有化及國(guó)有化）轉(zhuǎn)移到政府行為的效能與效率上來(lái)。

公私合作伙伴關(guān)系（PPP）的起源：對(duì)效率與效能的追尋

政府預(yù)算困難，以及對(duì)公共部門效率不斷擴(kuò)大的追求，激起了廣泛的輿論爭(zhēng)論，其焦點(diǎn)在于討論P(yáng)PP形式下公私部門合作的各種形式。由于新型組織形式的出現(xiàn)，以及政策的調(diào)整從多個(gè)層面對(duì)官僚制主導(dǎo)模式提出了挑戰(zhàn)，這場(chǎng)爭(zhēng)論仍然在持續(xù)擴(kuò)大。

事實(shí)上，直到20世紀(jì)90年代大部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目仍是由公共部門設(shè)計(jì)、執(zhí)行、資助和開(kāi)發(fā)的。這個(gè)模式是基于政治經(jīng)濟(jì)層面的選擇，因?yàn)樵诖蠖鄶?shù)OECD的成員國(guó)中，尤其是法國(guó)、魁北克、斯堪的納維亞的國(guó)家，企業(yè)項(xiàng)目的制度化經(jīng)歷了半個(gè)世紀(jì)。只有通過(guò)企業(yè)項(xiàng)目的實(shí)踐，才能發(fā)展出管理國(guó)家干預(yù)和政府行為的相關(guān)方法。伴隨著全球化、放松規(guī)制、以及持續(xù)不斷的財(cái)政危機(jī)，PPP的出現(xiàn)從意識(shí)形態(tài)和經(jīng)濟(jì)兩方面對(duì)公共部門管理技術(shù)、公共服務(wù)的供給策略以及組織結(jié)構(gòu)提出了質(zhì)疑。

有以下四個(gè)原因促進(jìn)了PPP的發(fā)展：公共財(cái)政持續(xù)不斷的惡化，民眾對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量逐漸增加的不滿，新自由主義思潮對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的強(qiáng)調(diào)，以及政府部門對(duì)國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)的效仿。盡管PPP廣受輿論關(guān)注，并讓我們感覺(jué)似乎是一種新現(xiàn)象。但實(shí)際上早在半個(gè)世紀(jì)以前，許多著名學(xué)者就已經(jīng)預(yù)見(jiàn)到公部門和私部門的逐步結(jié)合。20世紀(jì)60年代美國(guó)聯(lián)邦政府在改造城市基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)做出的有效選擇就已經(jīng)預(yù)示了PPP的興起。毫無(wú)疑問(wèn)，20世紀(jì)70年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)促使幾乎所有西方國(guó)家的政府都借助私營(yíng)企業(yè)來(lái)承擔(dān)輔助性公共服務(wù)的供給。此后，在80年代，PPP更多是被視為由保守主義者所推行的私有化政策，例如英國(guó)的撒切爾和美國(guó)的里根。這就是為什么多數(shù)研究PPP的文獻(xiàn)都認(rèn)為它或多或少都像新公共管理改革一樣富有爭(zhēng)議。

奧斯本（Osborne）和蓋布勒（Gaebler）在他們那本新公共管理經(jīng)典著作的導(dǎo)言部分介紹了公私合作伙伴關(guān)系（PPP）。[2]他們旨在通過(guò)私有化、合同外包、分權(quán)化、績(jī)效工資、目標(biāo)考核、顧客導(dǎo)向，對(duì)國(guó)家核心領(lǐng)域進(jìn)行流程再造。英國(guó)（1988）、加拿大（1990）、美國(guó)（1993）的行政改革思路都受到了他們的影響。至于法國(guó)，改革實(shí)踐和公私合營(yíng)就已經(jīng)體現(xiàn)了他們的學(xué)說(shuō)，在1989年改革者們就不斷借助PPP來(lái)推動(dòng)重大改革，重新思考和管理公共事務(wù)。在這個(gè)時(shí)期，PPP作為支持“市場(chǎng)能夠最優(yōu)化配置資源”的學(xué)說(shuō)，已經(jīng)形成一種思潮，并成為了各種國(guó)際金融與非金融機(jī)構(gòu)（例如經(jīng)合組織和世界銀行）的政策處方。

隨著PPP在世界各地的迅速推廣，很難忽視其在方法論上和概念上的重要性。無(wú)論是PPP的支持者還是反對(duì)者，都對(duì)一些領(lǐng)域給予了關(guān)注，包括傳統(tǒng)上由公共部門所負(fù)責(zé)的領(lǐng)域：水務(wù)管理、公共衛(wèi)生、國(guó)防安全、旅游開(kāi)發(fā)、援助貧困和發(fā)展中國(guó)家、研發(fā)、環(huán)境、能源、監(jiān)獄管理等等。有些公私合作實(shí)踐是比較謹(jǐn)慎的，甚至只是一種簡(jiǎn)單的嘗試，比如國(guó)防安全領(lǐng)域的情況。在其他合作中，這種合同關(guān)系則更加明晰，尤其是在涉及到公共基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目時(shí)，國(guó)家和各級(jí)政府的招標(biāo)單位以法律的形式實(shí)現(xiàn)了制度化。在研究者們所探討的案例中，凸顯出各個(gè)領(lǐng)域和項(xiàng)目在操作中遇到的困難及其復(fù)雜多樣性。

但是，我們既要清楚地意識(shí)到PPP的這種復(fù)雜性，又要防止被這種復(fù)雜性所蒙蔽。理論家和實(shí)踐者們需要建立概念框架，并通過(guò)類型學(xué)研究來(lái)掌握PPP的多樣性，尤其是在組織配置和戰(zhàn)略布局方面對(duì)公私合作進(jìn)行更有效的管理。迄今為止，很少有經(jīng)驗(yàn)研究對(duì)PPP的制度安排和組織配置層面來(lái)探討如何管理其主體、結(jié)構(gòu)、戰(zhàn)略以及程序。例如在法國(guó)，當(dāng)討論都在關(guān)注PPP的所有權(quán)形式、合同擔(dān)保的一致性以及代理人的責(zé)任之時(shí)，立法者們卻力圖將合同訂約中的法律以及行政行為變得更加復(fù)雜化。由于大眾需求在不斷變化，市場(chǎng)運(yùn)行的不確定性也不斷增加，把管理PPP簡(jiǎn)化為執(zhí)行預(yù)先規(guī)定好的行政和法律條文是有風(fēng)險(xiǎn)的。此外，從經(jīng)驗(yàn)的角度來(lái)看，推行PPP帶來(lái)了各種難以解決的復(fù)雜問(wèn)題，因?yàn)樗桥c各個(gè)國(guó)家的治理傳統(tǒng)密切相關(guān)的：例如法國(guó)主要涉及到行政與司法的問(wèn)題，英國(guó)涉及到財(cái)政，加拿大、澳大利亞、美國(guó)和新西蘭涉及到制度問(wèn)題。[3]因此，PPP的形式應(yīng)該采用更加合理的管理框架，對(duì)各種合作形式的特殊性進(jìn)行考量。

從理念走向?qū)嵺`：基于項(xiàng)目管理的分析框架

對(duì)于公部門和私部門的管理者們來(lái)說(shuō)，PPP的復(fù)雜性體現(xiàn)在管理與組織的各種不同層面：決策、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、控制、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、融資管理、成本和風(fēng)險(xiǎn)，還有潛在的挑戰(zhàn)、政府體制配置、程序一體化。從管理的角度來(lái)看，所有上述因素，當(dāng)然還有其他方面，都是人們?cè)诳紤]訂立公私合作合同應(yīng)當(dāng)考慮到的。面對(duì)著這種復(fù)雜性，只有從總體上把握項(xiàng)目的連貫性，而不是僅僅關(guān)注各個(gè)細(xì)節(jié)，才能幫助管理者們成功地完成項(xiàng)目。因此，在我們看來(lái)，作為PPP選擇的合理依據(jù)，認(rèn)清問(wèn)題是管理者必經(jīng)的第一階段，從而能夠應(yīng)對(duì)各個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的挑戰(zhàn)。也就是說(shuō)，盡管與PPP的法律、意識(shí)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)等層面相比，其管理層面沒(méi)有受到應(yīng)有的重視，但它卻體現(xiàn)了PPP在實(shí)踐與理論中的復(fù)雜性，我們不應(yīng)放棄對(duì)其進(jìn)行概念化的嘗試。這種方式有助于我們對(duì)公私部門的各種合作形式進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、觀察、記錄、描述和分類。在這些合作項(xiàng)目中，公部門與私部門各有不同的目標(biāo)和追求，但公部門能夠從中獲益，私部門也能持續(xù)地為公部門服務(wù)。這樣，我們就能為公共部門的實(shí)踐者和私營(yíng)企業(yè)的管理者提供合作實(shí)踐概念框架以及管理工具，幫助他們?cè)O(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)、融資、經(jīng)營(yíng)，并最終完成“PPP”式的項(xiàng)目。正如政府治理體系是在總結(jié)既往經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐漸演進(jìn)的，從PPP既有案例的成敗得失中建立起一套分析框架將有助于我們有效地理解和運(yùn)作PPP項(xiàng)目。

至于PPP的管理，我們指的是“政府旨在以更高效、更經(jīng)濟(jì)的方式向公民提供公共服務(wù)，對(duì)私營(yíng)企業(yè)等相關(guān)合作者的戰(zhàn)略、態(tài)度以及行為進(jìn)行的管理”。通過(guò)分析OECD國(guó)家既有的PPP經(jīng)驗(yàn)案例，一種基于項(xiàng)目管理的類型學(xué)分析能讓我們認(rèn)清問(wèn)題，管理所面臨的挑戰(zhàn)及相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。（見(jiàn)附表1）

表1：PPP項(xiàng)目的四種類別[4]

這種分類是基于對(duì)管理秩序的思考：除了意識(shí)形態(tài)和政黨偏好，是什么促使公共部門與私人部門進(jìn)行合作？盡管這個(gè)問(wèn)題看似有些簡(jiǎn)單，但卻能促使我們進(jìn)行多層次的思考，答案可以是評(píng)估的需求、注入資本的需要、對(duì)“市場(chǎng)”供給機(jī)制的無(wú)知、戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)力等等。通過(guò)對(duì)已在世界各國(guó)推行的PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)資料進(jìn)行深入分析，我們可以根據(jù)以下兩個(gè)變量對(duì)它們進(jìn)行歸類：一是目標(biāo)的契合程度（Proximité de la cible）；二是促成項(xiàng)目的能力（Capacité à générer des projets）。

第一個(gè)變量，即目標(biāo)的契合程度意味著公共組織需要考慮其顧客(包括公民、使用者、受益者、消費(fèi)者等)的需求。對(duì)于公共組織來(lái)說(shuō)，其首要職責(zé)就在于直接提供公共服務(wù)，而目標(biāo)客戶的需求是伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的演變而變化的。這樣，公共部門與供給機(jī)構(gòu)就必須作出各種調(diào)整來(lái)回應(yīng)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的合理需求。如果我們希望保證公共服務(wù)的質(zhì)量，并及時(shí)回應(yīng)民眾與企業(yè)的需求，公共部門就必須堅(jiān)持不懈地努力適應(yīng)環(huán)境。正如私營(yíng)企業(yè)必須注重戰(zhàn)略與技術(shù)準(zhǔn)備才能保持競(jìng)爭(zhēng)力與競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，公共部門也應(yīng)當(dāng)關(guān)注社會(huì)問(wèn)題，并了解民眾和企業(yè)的需求。在這種情況下，契合程度就是強(qiáng)的。反之，公共服務(wù)供給如果不符合顧客的需求，事實(shí)上就意味著公共組織與其目標(biāo)客戶的疏遠(yuǎn)。這不僅會(huì)造成公共資源的浪費(fèi)，也會(huì)使公共組織喪失信譽(yù)，在官僚主義的慣性和社會(huì)變遷的綜合作用之下，公共部門很可能與現(xiàn)實(shí)疏離，不能恰當(dāng)?shù)貪M足目標(biāo)顧客的需求。在這種情況下，契合性就是弱的。

第二個(gè)變量，是從公共管理者的角度出發(fā)的，即促成項(xiàng)目的能力。在衡量公共服務(wù)的績(jī)效之時(shí)，需要考慮到它滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)需求，并將其轉(zhuǎn)化為可行項(xiàng)目的能力。這意味著，公共組織不僅應(yīng)當(dāng)具備充分的資源，更應(yīng)當(dāng)具備滿足其顧客需求的政治意愿。換言之，公共部門要完成其使命，就應(yīng)當(dāng)具備必須的能力和資源來(lái)設(shè)計(jì)、實(shí)施、融資、經(jīng)營(yíng)一個(gè)項(xiàng)目，從而恰當(dāng)?shù)貪M足社會(huì)與經(jīng)濟(jì)需求。然而，即便具備充足的資源和全面的技能還是不夠的，它們必須輔之以設(shè)計(jì)、融資、實(shí)施公共項(xiàng)目、私人項(xiàng)目、公私合作項(xiàng)目的真實(shí)意愿。一方面是可支配的資源和全面的技能，另一方面是政治意愿，它們共同將公共組織置于一個(gè)促成項(xiàng)目能力較弱到較強(qiáng)的連續(xù)分布上。

綜合考慮這兩個(gè)變量，可以將PPP分為四種類型：情境型項(xiàng)目（circonstance）、基礎(chǔ)型項(xiàng)目（élémentaire）、共生型項(xiàng)目（symbiotique）、前瞻型項(xiàng)目（prospectifs）。 這種類型劃分的假設(shè)之一，就是PPP項(xiàng)目管理者的能力在于更好地認(rèn)清具體問(wèn)題并識(shí)別各種類型項(xiàng)目所特有的管理風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)我們的研究，附表中各種類型的PPP所面臨的挑戰(zhàn)是與決策、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、控制與監(jiān)督、政府體制的協(xié)同與引導(dǎo)、沖突解決、財(cái)務(wù)管理、成本與風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的。[5]

就情境型項(xiàng)目而言，公共部門是出于對(duì)專業(yè)技能和財(cái)政、技術(shù)資源的需求才尋求與私部門合作。公部門仍是項(xiàng)目的主導(dǎo)者，鑒于私部門對(duì)市場(chǎng)以及顧客需求的變化有更為詳細(xì)的了解，公部門傾向于從私部門那里獲得專門知識(shí)與技術(shù)。例如，BonjourQuébec.com把魁北克旅游署和加拿大貝爾集團(tuán)（Canada Bell）聯(lián)系起來(lái)，開(kāi)發(fā)并運(yùn)作了一個(gè)信息系統(tǒng)，來(lái)提供旅游服務(wù)的預(yù)訂，就是這種合作形式。

基礎(chǔ)型項(xiàng)目，是指公共組織為了以最少的成本，也就是說(shuō)最富有效能的方式實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)與私部門進(jìn)行合作。在所分析的案例中，對(duì)這種類型的PPP項(xiàng)目感興趣的是那些與目標(biāo)客戶十分接近的公共項(xiàng)目利益相關(guān)者，他們希望以盡可能少的資金成本來(lái)提供質(zhì)量最好的公共服務(wù)。它一般涉及到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（醫(yī)院、道路、學(xué)校）、建筑管理、公園綠化、循環(huán)方式、生活垃圾的收集、福利保健與住房供給等項(xiàng)目，公共部門會(huì)在這些項(xiàng)目上同私人企業(yè)簽訂合同。對(duì)于公共部門來(lái)說(shuō)，這種合作所面臨的挑戰(zhàn)使得他們必須具備靈活的組織形式與控制成本的能力，同時(shí)還要注重提供服務(wù)的公共規(guī)則、共同利益與社會(huì)群體。倘若公共項(xiàng)目的管理者能認(rèn)清專門技能與需求，這種合作方式將是最好的管理工具。然而，由于基礎(chǔ)型PPP項(xiàng)目的失敗廣受媒體關(guān)注，同時(shí)它往往與民眾的日常生活直接相關(guān)，基礎(chǔ)型PPP項(xiàng)目的管理者們應(yīng)當(dāng)非常注重這種合作所面臨的質(zhì)疑。任何最微小的資金困難、任何對(duì)技術(shù)規(guī)范的違反，任何程序上的漏洞都有可能不利于合同的執(zhí)行，進(jìn)而影響PPP項(xiàng)目的結(jié)果。PPP項(xiàng)目的成功需要公共項(xiàng)目管理者維持一種有利于長(zhǎng)久協(xié)商的氛圍，協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，尤其是在大型項(xiàng)目中，要能夠協(xié)調(diào)利益沖突，維護(hù)公共專業(yè)技能。

黏合型項(xiàng)目（或共生型項(xiàng)目），是指公部門和私部門在價(jià)值、使命、目標(biāo)上的一致而產(chǎn)生的合作。通常情況下，在這種類型的PPP項(xiàng)目中，公共組織、基金會(huì)、社區(qū)組織與慈善機(jī)構(gòu)傾向于合作尋求共同的利益，服務(wù)特定的目標(biāo)顧客，或共同應(yīng)對(duì)變化形勢(shì)與緊急需求。具體而言，這種PPP項(xiàng)目是主要涉及到如何滿足公共利益（區(qū)域性和全國(guó)性的）、社會(huì)群體的要求，這本應(yīng)屬于公共機(jī)構(gòu)的職能范圍，但由于其缺乏足夠的資源、專業(yè)技能或不清楚特定形式下的需求，公共管理者并不適合承擔(dān)這些任務(wù)。官僚主義的慣性、對(duì)緊急事件和需求的不熟悉妨礙了公共管理者們來(lái)設(shè)計(jì)、執(zhí)行和開(kāi)發(fā)滿足社會(huì)需求的項(xiàng)目。公共組織與屬于私人領(lǐng)域的組織進(jìn)行系統(tǒng)合作，在特定領(lǐng)域針對(duì)目標(biāo)顧客的項(xiàng)目運(yùn)作，促成了這種PPP合作模式的興起。例如，加拿大移民局與魁北克文化社團(tuán)、社區(qū)組織共同合作來(lái)接受移民，并幫助他們?nèi)谌肷鐣?huì)，需求新的職業(yè)發(fā)展就是共生型PPP項(xiàng)目的案例。這種共生型PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)在于其靈活性，它賦予私部門管理者在組織和服務(wù)供給的安排上一定的自主空間。這種合作類型體現(xiàn)了合作者之間的相互依賴：合作的維持需要公共部門提供資金支持，而政府行為的成效又依賴于社團(tuán)組織的能力，它要求后者能夠開(kāi)發(fā)出合理項(xiàng)目來(lái)具體實(shí)現(xiàn)公共政策與規(guī)劃。這種共生型合作并非沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)公共組織管理者來(lái)說(shuō)最主要的挑戰(zhàn)就是如何平衡各方利益，然而，這有可能導(dǎo)致責(zé)任不明確的風(fēng)險(xiǎn)。因此，需要在明確界定責(zé)任的基礎(chǔ)上，形成一個(gè)靈活的協(xié)調(diào)機(jī)制，隨著項(xiàng)目的進(jìn)展作出調(diào)整。但是，在實(shí)際中盡管具有明文規(guī)定的調(diào)節(jié)機(jī)制，但往往由于各個(gè)合作者的組織文化與運(yùn)作模式的差異而使其難以實(shí)施。

最后，前瞻型PPP項(xiàng)目（也稱為戰(zhàn)略型）致力于實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性的利益，國(guó)家、政府和高度專門化的企業(yè)都涉足關(guān)鍵的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，比如金融、衛(wèi)生、國(guó)防、國(guó)土安全、空間研究、教育與高等研究、科學(xué)研究等。與共生型項(xiàng)目不同，前瞻型項(xiàng)目往往致力于調(diào)和以下兩個(gè)截然相反的目標(biāo)，一方面，私營(yíng)企業(yè)的目標(biāo)是尋求高利潤(rùn)，同時(shí)也承擔(dān)著風(fēng)險(xiǎn)，另一方面，政府部門則傾向于為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展提供競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。項(xiàng)目的復(fù)雜性、各種風(fēng)險(xiǎn)、物質(zhì)與非物質(zhì)的投入以運(yùn)作戰(zhàn)略型項(xiàng)目（如生物科技、醫(yī)藥研發(fā)、電訊通信、軍事、國(guó)防、空間研究等），這些原因使得政府部門尋求同私人部門進(jìn)行合作。問(wèn)題在于，誰(shuí)能夠在這種有爭(zhēng)議的項(xiàng)目中獲得最大利益？是否應(yīng)該在研究中花費(fèi)大量納稅人的錢，卻僅僅讓幾個(gè)私營(yíng)企業(yè)首先獲利？針對(duì)一些有爭(zhēng)議的問(wèn)題，如人類克隆、人類基因、生化武器，如何向民眾證明這種公私合作項(xiàng)目、公共資金贊助是合理合法的？誰(shuí)在控制這些項(xiàng)目？是否應(yīng)該將政府行為僅僅限制在制定規(guī)則？前瞻型項(xiàng)目涉及到的這些問(wèn)題都會(huì)影響到管理，此外，它往往涉及到國(guó)家機(jī)密與國(guó)家安全。

PPP的問(wèn)題、風(fēng)險(xiǎn)與管理挑戰(zhàn)

選擇采用何種PPP模式涉及到對(duì)四個(gè)主要議題的理解：1、政治的議題。什么才是公共部門活動(dòng)的核心？什么領(lǐng)域從政治和意識(shí)形態(tài)來(lái)看是不適宜與私部門進(jìn)行合作的？2、現(xiàn)實(shí)的議題。什么是公共部門必須的能力？這些能力在公共領(lǐng)域能夠?qū)崿F(xiàn)么？3、前瞻性的議題。公共部門能夠調(diào)和現(xiàn)在的管理同未來(lái)的管理么？未來(lái)的不確定性是能夠通過(guò)與私部門的合作進(jìn)行管理么？4、評(píng)估方面的問(wèn)題。單獨(dú)由公共部門或者私人部門能夠保證提供有效率的公共服務(wù)么？這四個(gè)議題，加上決定是否采用PPP管理模式，很大程度上影響到了管理的本質(zhì)、風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。

從私部門的角度來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)常常與公共部門的運(yùn)作特點(diǎn)相聯(lián)系：行政管理的速度以及力度，公部門對(duì)項(xiàng)目比較嚴(yán)格的要求會(huì)縮減其靈活性，合作者常常被要求為不切實(shí)際的目標(biāo)確定完工期限，最終在最大化的追求中蒙受損失。公共部門和私人部門的評(píng)價(jià)體系在一定程度上是相反的，公共部門追求的是合法性，而私部門追求的是利潤(rùn)最大化。從公部門的角度來(lái)看，特定的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn)和行政風(fēng)險(xiǎn)。宏觀管理的風(fēng)險(xiǎn)主要同WTO實(shí)施的新規(guī)制有關(guān)，它認(rèn)為PPP有可能成為排除外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)者的工具。此外，就業(yè)情況也會(huì)對(duì)國(guó)家主導(dǎo)的項(xiàng)目產(chǎn)生影響。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)主要在于如何管理公民對(duì)PPP的觀念和看法。由于擔(dān)心國(guó)家通過(guò)PPP來(lái)進(jìn)行干預(yù)，部分公民會(huì)產(chǎn)生保護(hù)意識(shí)。同樣，對(duì)于私人企業(yè)涉足此前完全排外的公共領(lǐng)域也會(huì)導(dǎo)致倫理方面的不信任。行政風(fēng)險(xiǎn)主要涉及到資金和資源方面的問(wèn)題。開(kāi)啟PPP項(xiàng)目的成本往往較高，會(huì)造成政府財(cái)政方面的壓力，PPP也可能導(dǎo)致公部門能力的下降，產(chǎn)生對(duì)私部門的依賴，使權(quán)力受到侵蝕。

除了涉及到合作者的特定風(fēng)險(xiǎn)，我們還需要考慮到PPP項(xiàng)目面臨的管理挑戰(zhàn)?？傮w上，PPP面臨的管理挑戰(zhàn)涉及到戰(zhàn)略聯(lián)盟的問(wèn)題。這種聯(lián)盟經(jīng)常涉及到公私部門兩種管理邏輯以及如何設(shè)計(jì)協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)對(duì)面臨的挑戰(zhàn)。決策機(jī)制在此尤其關(guān)鍵，特別是什么時(shí)機(jī)，以及多少人的問(wèn)題。這涉及到公部門和私部門對(duì)PPP不同時(shí)間觀念的認(rèn)識(shí)。對(duì)公部門而言，時(shí)間壓力更小、視野更長(zhǎng)遠(yuǎn)，結(jié)果造成了處理過(guò)程的緩慢，致使私部門在5年以上的項(xiàng)目中面臨困難。管理挑戰(zhàn)的難度取決于所選擇的PPP的本質(zhì)，特別是該項(xiàng)目的不確定性程度。有些PPP項(xiàng)目處理的是復(fù)雜不確定性的項(xiàng)目，如在研發(fā)中合作行動(dòng)常常是不規(guī)律并存在很多人為的因素。這種合作關(guān)系，要比合同更加需要建立在人際關(guān)系的基礎(chǔ)上。表2總結(jié)了四種PPP類型所面臨的主要問(wèn)題、特定風(fēng)險(xiǎn)以及管理挑戰(zhàn)。

表2：PPP項(xiàng)目的議題、風(fēng)險(xiǎn)與管理挑戰(zhàn)

結(jié)語(yǔ)

我們對(duì)PPP的探討主要基于管理和組織層面。這一切都涉及到對(duì)問(wèn)題、挑戰(zhàn)與風(fēng)險(xiǎn)的管理。法律法規(guī)對(duì)于PPP的管理當(dāng)然是最基礎(chǔ)的，在我們看來(lái)行政管理就意味著遵守法規(guī)與程序，達(dá)成公共使命設(shè)定的目標(biāo)。然而，這些對(duì)管理來(lái)說(shuō)是不夠的，它還需要以整合合理的方法和資源來(lái)實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的目的。因此，我們通過(guò)項(xiàng)目管理來(lái)探討PPP同時(shí)涉及到理論和實(shí)踐的思考。一方面，它是由公共管理者的需求所決定的，公共政策、條例與法令迫使他們運(yùn)用新的管理工具來(lái)解決傳統(tǒng)公共服務(wù)供給模式所不能解決的問(wèn)題。另一方面，對(duì)PPP的逐步采納——在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及提供公共服務(wù)時(shí)，在設(shè)計(jì)、融資、執(zhí)行、經(jīng)營(yíng)等不同階段采納PPP——事實(shí)上促使政府在提供公共服務(wù)時(shí)關(guān)注新的程序、策略、結(jié)構(gòu)以維持并提高公共服務(wù)質(zhì)量。

此外，PPP作為重塑公共部門的一種方式也涉及到政治和意識(shí)形態(tài)方面的問(wèn)題。PPP項(xiàng)目在行政、法律、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、管理等方面的混亂導(dǎo)致了觀點(diǎn)兩極化和態(tài)度的分化。這就需要政府更加審慎，學(xué)會(huì)妥協(xié)，能夠訓(xùn)誡教育民眾，消除民眾對(duì)于私部門承擔(dān)公共職能的不信任感。PPP從1990年代以來(lái)在英國(guó)、美國(guó)、新西蘭以及加拿大的各級(jí)政府得到了廣泛的實(shí)踐，從那時(shí)起，PPP已經(jīng)成為了政府管理的有效方法。PPP能夠采取多種多樣的形式，從簡(jiǎn)單地將公共部門任務(wù)轉(zhuǎn)給私部門，到國(guó)家層面為了創(chuàng)造財(cái)富和提高生產(chǎn)力而進(jìn)行實(shí)質(zhì)性合作。公共服務(wù)的管理者在運(yùn)作PPP項(xiàng)目之時(shí)，不應(yīng)當(dāng)以法律或行政方面的考慮為基礎(chǔ)，而是要注重面臨的管理問(wèn)題，為合作項(xiàng)目提供適合的環(huán)境。