2013年11月，黨的十八屆三中全會提出“推進城市建設(shè)管理創(chuàng)新。建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機構(gòu)?！倍蜕鐣Y本合作模式(Public-Private Partnership，PPP）屬于特許經(jīng)營的范疇，隨后，國務(wù)院、國家發(fā)展和改革委員會、財政部等相繼發(fā)布了關(guān)于PPP模式的眾多政策文件，安徽、浙江、四川、河南、江蘇等省份相繼出臺了地方性的PPP模式政策文件，在全國范圍內(nèi)持續(xù)掀起PPP熱。而政府選擇社會資本的方式，也是屬于討論中的熱點。

一、認為不是首選的理由之一：公開招標僅為PPP項目中選擇社會資本的五種方式之一

現(xiàn)階段，我國專門規(guī)范特許經(jīng)營或PPP的法律尚未產(chǎn)生，而專門規(guī)范PPP項目的文件，主要是國務(wù)院、國家發(fā)展和改革委員會、財政部等發(fā)布的政策性文件，在部委規(guī)章中，主要規(guī)范特許經(jīng)營的，是自2004年5月1日起施行《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（建設(shè)部令第126號），而國家發(fā)展和改革委員會最新起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，尚在征求意見稿階段。[1]在這些眾多文件中，均將公開招標作為選擇PPP社會投資人的方式之一。

1.《國家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）第五部分【加強政府和社會資本合作項目的規(guī)范管理】第三項規(guī)定：“伙伴選擇。實施方案審查通過后，配合行業(yè)管理部門、項目實施機構(gòu)，按照《招標投標法》、《政府采購法》等法律法規(guī)，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗、專業(yè)能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴。”

2.財政部《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法〉的通知》（財庫〔2014〕215號）第四條規(guī)定：“PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)PPP項目的采購需求特點，依法選擇適當?shù)牟少彿绞健！?。?/span>

3.《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）第十一條規(guī)定：“……（七）采購方式選擇。項目采購應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式?！?。”

4.《污水處理費征收使用管理辦法》（財稅〔2014〕151號）第二十九條規(guī)定：“各地區(qū)可以通過合理確定投資收益水平，吸引社會資本參與投資、建設(shè)和運營城鎮(zhèn)排水與污水處理項目，提高污水處理服務(wù)質(zhì)量和運營效率。各地區(qū)應(yīng)當按照《政府采購法》及有關(guān)規(guī)定，通過公開招標、競爭性談判等競爭性方式選擇符合要求的城鎮(zhèn)排水與污水處理服務(wù)單位，并采取特許經(jīng)營、委托運營等多種服務(wù)方式?！?/span>

二、認為不是首選的理由之二：更具靈活性的競爭性磋商方式已由財政部專門發(fā)文推動

2014年12月31日，為了深化政府采購制度改革，適應(yīng)推進政府購買服務(wù)、推廣政府和社會資本合作（PPP）模式等工作需要，財政部根據(jù)《政府采購法》和有關(guān)法律法規(guī)，發(fā)布了《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財庫〔2014〕214號）。在同日財政部發(fā)布的《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號）中，也將競爭性磋商列為PPP項目采購方式之一。

競爭性磋商方式除了由財政部最新發(fā)文力推外，相比公開招標具有如下更多的靈活性。

一是可以采用競爭性磋商方式開展采購的范圍更寬泛。根據(jù)《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》第三條的規(guī)定：“符合下列情形的項目，可以采用競爭性磋商方式開展采購：

（一）政府購買服務(wù)項目；（二）技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求的；（三）因藝術(shù)品采購、專利、專有技術(shù)或者服務(wù)的時間、數(shù)量事先不能確定等原因不能事先計算出價格總額的；（四）市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項目；（五）按照招標投標法及其實施條例必須進行招標的工程建設(shè)項目以外的工程建設(shè)項目。”

二是競爭性磋商程序中法定時限相對于公開招標來說較短。如《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》第十條規(guī)定：“從磋商文件發(fā)出之日起至供應(yīng)商提交首次響應(yīng)文件截止之日止不得少于10日。磋商文件售價應(yīng)當按照彌補磋商文件制作成本費用的原則確定，不得以營利為目的，不得以項目預(yù)算金額作為確定磋商文件售價依據(jù)。磋商文件的發(fā)售期限自開始之日起不得少于5個工作日。

提交首次響應(yīng)文件截止之日前，采購人、采購代理機構(gòu)或者磋商小組可以對已發(fā)出的磋商文件進行必要的澄清或者修改，澄清或者修改的內(nèi)容作為磋商文件的組成部分。澄清或者修改的內(nèi)容可能影響響應(yīng)文件編制的，采購人、采購代理機構(gòu)應(yīng)當在提交首次響應(yīng)文件截止時間至少5日前，以書面形式通知所有獲取磋商文件的供應(yīng)商；不足5日的，采購人、采購代理機構(gòu)應(yīng)當順延提交首次響應(yīng)文件截止時間。”

而如果采取公開招標，根據(jù)《招標投標法》第二十四條的規(guī)定：“招標人應(yīng)當確定投標人編制投標文件所需要的合理時間；但是，依法必須進行招標的項目，自招標文件開始發(fā)出之日起至投標人提交投標文件截止之日止，最短不得少于20日。”以及根據(jù)《招標投標法實施條例》第二十一條的規(guī)定：“招標人可以對已發(fā)出的資格預(yù)審文件或者招標文件進行必要的澄清或者修改。澄清或者修改的內(nèi)容可能影響資格預(yù)審申請文件或者投標文件編制的，招標人應(yīng)當在提交資格預(yù)審申請文件截止時間至少3日前，或者投標截止時間至少15日前，以書面形式通知所有獲取資格預(yù)審文件或者招標文件的潛在投標人；不足3日或者15日的，招標人應(yīng)當順延提交資格預(yù)審申請文件或者投標文件的截止時間?！?/span>因此，競爭性磋商程序中的法定時限，相對于公開招標來說較短。

三是供應(yīng)商的來源方式相對于公開招標來說更豐富。根據(jù)《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》第六條第一款的規(guī)定：“采購人、采購代理機構(gòu)應(yīng)當通過發(fā)布公告、從省級以上財政部門建立的供應(yīng)商庫中隨機抽取或者采購人和評審專家分別書面推薦的方式邀請不少于3家符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商參與競爭性磋商采購活動?！倍_招標，只能通過公告的方式，讓供應(yīng)商參與競爭。

三、認為不是首選的理由之三：PPP項目的復(fù)雜性不太適合采用公開招標

根據(jù)《招標投標法》第三條的規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)進行下列工程建設(shè)項目包括項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進行招標：（一）大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目；（二）全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目；（三）使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。前款所列項目的具體范圍和規(guī)模標準，由國務(wù)院發(fā)展計劃部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制訂，報國務(wù)院批準。法律或者國務(wù)院對必須進行招標的其他項目的范圍有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！倍鳳PP項目，因其復(fù)雜性，根據(jù)其具體運作方式的不同，可能并不完全可以采用公開招標方式。

根據(jù)財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》的規(guī)定，PPP項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設(shè)—運營—移交、建設(shè)—擁有—運營、轉(zhuǎn)讓—運營—移交和改建—運營—移交等。具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。各項運作方式的含義均有很大區(qū)別，并不一定完全適用公開招標方式選擇：

1.委托運營（Operations&Maintenance，O&M），是指政府將存量公共資產(chǎn)的運營維護職責委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負責用戶服務(wù)的政府和社會資本合作項目運作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會資本或項目公司支付委托運營費。合同期限一般不超過8年。

2.管理合同（Management Contract，MC），是指政府將存量公共資產(chǎn)的運營、維護及用戶服務(wù)職責授權(quán)給社會資本或項目公司的項目運作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會資本或項目公司支付管理費。

管理合同通常作為轉(zhuǎn)讓—運營—移交的過渡方式，合同期限一般不超過3年。

3.建設(shè)—運營—移交（Build-Operate-Transfer，BOT），是指由社會資本或項目公司承擔新建項目設(shè)計、融資、建造、運營、維護和用戶服務(wù)職責，合同期滿

后項目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20～30年。

4.建設(shè)—擁有—運營（Build-Own-Operate，BOO），由BOT方式演變而來，二者的區(qū)別主要是BOO方式下社會資本或項目公司擁有項目所有權(quán)，但必須在合同

中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿移交。

5.轉(zhuǎn)讓—運營—移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、維護和用戶服務(wù)，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20～30年。

6.改建—運營—移交（Rehabilitate-OperateTransfer，ROT），是指政府在TOT模式的基礎(chǔ)上，增加改擴建內(nèi)容的項目運作方式。合同期限一般為20～30年。（未完）

（來源：招標與投標雜志 作者：李金升)