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隨著立案登記制改革的推進，大量矛盾糾紛將涌入法院。既要依法保護當事人的訴權(quán)，又要緩解案件急劇增加給法院帶來的案多人少矛盾，是當前人民法院面對的突出問題。在四川省眉山市召開的全國法院多元化糾紛解決機制改革工作推進會上，最高人民法院周強院長指出，多元化糾紛解決機制既是人民法院司法改革的重要內(nèi)容，又是立案登記制改革的重要配套措施，兩項改革應(yīng)當相輔相成、協(xié)同推進。本刊特組織《打造多元化糾紛解決機制的“升級版”》一文，對這兩項改革機制的協(xié)同推進進行解讀。敬請關(guān)注。 ——法律文化周刊 2015年5月1日，最高人民法院《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》（以下簡稱《意見》）和《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）正式實施。立案登記制改革對人民法院各項工作將產(chǎn)生深刻影響，人民法院受理案件數(shù)量可能會出現(xiàn)大幅上升甚至成倍增長，從而進一步加劇案多人少矛盾。如何既依法及時保護當事人的訴權(quán)，又能緩解案件急劇增加造成的案多人少矛盾，是人民法院必須面對的突出問題。這考驗著改革者和實踐者的智慧和勇氣。 近日，周強院長在全國法院多元化糾紛解決機制改革工作推進會（以下簡稱眉山會議）上指出：“在立案登記制改革的大背景下，多元化糾紛解決機制建設(shè)只能加強，不能削弱?！薄兑庖姟芬裁鞔_規(guī)定：“人民法院進一步完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制，加強訴前調(diào)解與訴訟調(diào)解的有效銜接，為人民群眾提供更多糾紛解決方式?！?隨著立案登記制改革的推進，將有大量的矛盾糾紛涌入法院，因此，全面推進多元化糾紛解決機制改革迫在眉睫。它既是人民法院司法改革的重要內(nèi)容，又是立案登記制改革的重要配套措施，這兩項改革措施應(yīng)當相輔相成、協(xié)同推進。 實現(xiàn)多元化糾紛解決機制的“升級換代” 周強院長在眉山會議上提出，各級人民法院要按照“國家制定發(fā)展戰(zhàn)略、司法發(fā)揮保障作用、推動國家立法進程”新“三步走”戰(zhàn)略，加快推進中國多元化糾紛解決機制改革的進程，在全社會樹立“國家主導(dǎo)、司法推動、社會參與、多元并舉、法治保障”的現(xiàn)代糾紛解決理念，全面深化多元化糾紛解決機制改革，必須優(yōu)化法院內(nèi)外資源配置，對多元化糾紛解決機制進行“升級換代”，做到六個轉(zhuǎn)變。 一是將訴調(diào)對接平臺從單一平面的銜接功能向多元立體的服務(wù)功能轉(zhuǎn)變。從原先訴調(diào)對接平臺只負責(zé)非訴糾紛解決渠道與法院的對接和調(diào)解協(xié)議的司法確認等工作，轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)集訴訟服務(wù)、訴訟輔導(dǎo)、立案登記、訴調(diào)對接、涉訴信訪等多項職責(zé)于一體的綜合服務(wù)平臺，實現(xiàn)訴調(diào)對接工作的規(guī)?；⑾到y(tǒng)化和常態(tài)化。擴大利用特邀調(diào)解員協(xié)助法院化解糾紛的范圍和規(guī)模，設(shè)立專門的調(diào)解室并提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和工作保障，探索調(diào)解組織參與法院工作的新方式。 二是將訴調(diào)對接機制從單向輸出向雙向互動轉(zhuǎn)變。從一開始法院單方設(shè)立對接機制，邀請調(diào)解組織進駐法院幫助法院調(diào)解案件，到現(xiàn)在人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、商事調(diào)解、商會調(diào)解、專家調(diào)解和律師調(diào)解等組織主動申請加入法院特邀調(diào)解組織名冊，要求法院將適宜調(diào)解的案件委派給他們進行調(diào)解，從而形成法院和訴訟外調(diào)解組織之間雙向互動的良好局面。 三是將訴調(diào)銜接對象從重點突破向全面啟動轉(zhuǎn)變。以往的訴調(diào)銜接對象只是針對糾紛多發(fā)的重點領(lǐng)域，例如，婚姻家庭、鄰里關(guān)系、交通事故、醫(yī)療事故和消費者權(quán)益保護等，現(xiàn)在，訴調(diào)銜接對象已經(jīng)逐步拓展到建筑行業(yè)、物業(yè)管理、環(huán)境保護、知識產(chǎn)權(quán)、國際貿(mào)易、期貨證券、民商事交易和電子商務(wù)等各個領(lǐng)域。 四是將訴調(diào)對接操作規(guī)范從零散差異向系統(tǒng)整合轉(zhuǎn)變。以往的訴調(diào)對接操作規(guī)范是各個領(lǐng)域各自的操作規(guī)范，各自為政、各自發(fā)展，法院和不同領(lǐng)域調(diào)解機制的銜接規(guī)范也各不相同，差異較大，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一配置，通過這些年的改革，最高人民法院和各級人民法院開始逐步健全特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員名冊管理制度，明確工作職責(zé)，規(guī)范特邀調(diào)解工作規(guī)則。 五是將解紛人才的培養(yǎng)從經(jīng)驗型向職業(yè)型轉(zhuǎn)變。以往的解紛人員大多數(shù)是人民調(diào)解員以及基層司法人員，主要依靠的是工作中積累的經(jīng)驗，目前，解紛人員正在向職業(yè)化、專業(yè)化方向發(fā)展。一些專業(yè)性調(diào)解資格培訓(xùn)機構(gòu)也應(yīng)運而生。很多法院、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織、仲裁組織等與域外機構(gòu)合作開展調(diào)解專業(yè)人才的培訓(xùn)工作，糾紛解決逐漸成為一種職業(yè)。 六是將法院內(nèi)部調(diào)解機制從粗放型向精細化轉(zhuǎn)變。以往，法院內(nèi)部的調(diào)解機制是粗放型、松散型的，沒有形成一套系統(tǒng)、科學(xué)的調(diào)解制度體系，如今，法院內(nèi)部的調(diào)解機制也將作出重大轉(zhuǎn)變。首先，從調(diào)解人員分類上，更加注重專門化，法院專職調(diào)解員正在逐步壯大；其次，從調(diào)解技能上，更加注重專業(yè)化、職業(yè)化的培訓(xùn)；最后，從調(diào)解程序方面，強調(diào)了調(diào)解與審判的適當分離，合理調(diào)配司法資源，讓擅長調(diào)解的法官和輔助人員專職調(diào)解，讓審判法官從訴前調(diào)解、審前準備工作中解脫出來。 構(gòu)建糾紛解決的“分層遞進”模式 在立案登記制改革意見的實施過程中，我們必須建立“糾紛解決的分層遞進”流程模式。那么，何為“分層遞進”機制？我們以農(nóng)民經(jīng)常使用的谷物揚場機為例。一個國家提供的糾紛解決機制就像揚場機一樣（除了進入糾紛解決機制之前的矛盾預(yù)防環(huán)節(jié)外），當所有糾紛進入一個糾紛解決機制之后，便如同進入了揚場機的生產(chǎn)線。不同重量、直徑的產(chǎn)品會從不同的出口走出生產(chǎn)線，完成產(chǎn)品。我們可以把民間糾紛比作小石子，它的質(zhì)量最大，空氣阻力最小，就會飛得更遠，人民調(diào)解恰好可以快速便捷地處理這些民間糾紛。而其他糾紛解決方式就好比癟谷物和草屑，它們質(zhì)量最小，在空氣阻力作用下，反向加速度最大，飛得最近，那么就有行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、商事調(diào)解等方式可以解決這些糾紛。最后，只有過濾下谷物需要走完全部流水線，才能生產(chǎn)出符合要求的產(chǎn)品。糾紛解決機制就像一部揚場機，它過濾出許多糾紛交由訴訟外糾紛解決機制去化解，只剩下少量的、對同類案件有指導(dǎo)意義、必須由法院確立法律規(guī)則需要裁判的重大復(fù)雜疑難案件，這便是“分層遞進”模式的通常含義。具體說來，包括五個方面： 一是糾紛類型分層。如同揚場機中有小石子、草屑、癟谷物、谷物等諸多東西一樣，糾紛也有小、大、難、易各種類型的糾紛。只有通過一個糾紛解決體系，才能將各類糾紛按照其各自類別進行分層，過濾出真正需要動用國家司法資源做出裁判的糾紛。 二是解紛機制分層。解紛機制除了訴訟這個“龍頭老大”之外，近些年其他解紛機制也發(fā)展迅猛。從日漸興旺的人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解，到日漸覺醒的行政調(diào)解、商事調(diào)解，日漸規(guī)范的勞動人事爭議調(diào)解仲裁、商事仲裁，再到初露鋒芒的民商事糾紛中立評估、無意義方案認可、無爭議事實記載，等等，這些解紛機制為當事人提供更加多元的選擇。 三是解紛人員分層。我們雖然有著悠久的被譽為“東方經(jīng)驗”的人民調(diào)解，但隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展、商業(yè)貿(mào)易的繁榮、互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，商事調(diào)解、商事仲裁、專業(yè)調(diào)解、網(wǎng)絡(luò)調(diào)解等新型解紛機制紛紛登場。因此，我們需要根據(jù)不同地域、不同案件類型來培養(yǎng)各具特色、各有所長、各盡其能的解紛隊伍。 四是解決糾紛流程分層。實施立案登記制改革以后，對于當事人訴至法院的糾紛，可以分為四個層次。第一層，登記立案前，對適合調(diào)解的案件，在征得當事人同意的基礎(chǔ)上引導(dǎo)當事人選擇訴前調(diào)解，這時可以暫緩立案。由法院委派特邀調(diào)解組織或者特邀調(diào)解員先行調(diào)解，達成調(diào)解協(xié)議的可以申請司法確認。在這個階段，法院應(yīng)當做好輔導(dǎo)、釋明工作，向當事人說明訴前調(diào)解的優(yōu)勢，為當事人提供可供選擇的特邀調(diào)解組織或特邀調(diào)解員名冊，絕不能借委派調(diào)解之名拒絕立案。當事人拒絕調(diào)解或不同意調(diào)解的，立即轉(zhuǎn)入登記立案階段；第二層，登記立案后，法院通過訴訟引導(dǎo)對案件進行分流，對適宜調(diào)解的案件，在征得當事人同意的基礎(chǔ)上，通過委托特邀調(diào)解組織或者特邀調(diào)解員進行調(diào)解，或者交由法院訴調(diào)對接中心的專職調(diào)解員進行調(diào)解。這個階段調(diào)解達成協(xié)議的，可以直接由擔(dān)任專職調(diào)解員的調(diào)解法官審查后出具調(diào)解書，無須再走司法確認程序；第三層，對不適宜調(diào)解而進入訴訟程序的案件，可以通過繁簡分流、速裁、督促程序等方式快速化解；第四層，經(jīng)上述三個層次仍未解決的糾紛，再進入審判程序。 五是配套機制分層。多元化糾紛解決機制建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，它需要與訴訟服務(wù)中心建設(shè)結(jié)合起來，需要與社會各類糾紛解決機制銜接起來，也需要創(chuàng)新高效便捷的網(wǎng)絡(luò)調(diào)解及其他新型對接方式。同時，經(jīng)費保障機制的配套對多元化糾紛解決機制建設(shè)至關(guān)重要，需要從立法或政策層面整體規(guī)劃，建立以財政支持為主、社會投入為輔、職業(yè)調(diào)解市場化運營為補充的經(jīng)費保障機制，逐步建立適應(yīng)不同解紛組織、不同解紛方式特點的多層次、多樣化的經(jīng)費保障體系。 與立案登記制改革銜接的實務(wù)問題 《意見》規(guī)定：“對符合法律規(guī)定的起訴、自訴和申請，一律接收訴狀，當場登記立案。對當場不能判定是否符合法律規(guī)定的，應(yīng)當在法律規(guī)定的期限內(nèi)決定是否立案?！薄兑?guī)定》第二條規(guī)定：“對起訴、自訴，人民法院應(yīng)當一律接收訴狀，出具書面憑證并注明收到日期。對符合法律規(guī)定的起訴、自訴，人民法院應(yīng)當當場予以登記立案。對不符合法律規(guī)定的起訴、自訴，人民法院應(yīng)當予以釋明?！蓖瑫r，第十二條規(guī)定：“登記立案后，人民法院立案庭應(yīng)當及時將案件移送審判庭審理?！睆牧傅怯浿频摹兑庖姟泛汀兑?guī)定》中“當場登記立案”，似乎看不到登記立案前為“立案前委派調(diào)解”預(yù)留出空間；從登記立案后及時移送審判庭似乎也看不到為“立案后委托調(diào)解”預(yù)留出時間。如何在立案登記制改革意見實施過程中，既尊重和保障當事人訴權(quán)，又能合理配置解紛資源，引入多元化糾紛解決機制分流案件？兩者的最佳契合點在哪里？兩項改革措施的交匯時間段在哪里？這關(guān)系到立案登記制改革能否順利推進，也關(guān)系到多元化糾紛解決改革能否發(fā)揮作用。 一是登記立案前與訴前調(diào)解的銜接。對當事人訴至法院的糾紛，按照《規(guī)定》第二條規(guī)定，先由立案登記人員接收訴狀，出具書面憑證并注明收到日期。具體銜接步驟如下：1.進行訴訟輔導(dǎo)并甄別案件。由訴訟服務(wù)中心（或者訴調(diào)對接中心）的人員對當事人進行詢問和輔導(dǎo)，甄別案件是否適宜調(diào)解，并征詢當事人是否有調(diào)解意愿。如果雙方當事人均有調(diào)解意愿，應(yīng)當填寫調(diào)解意愿確認書或者由法院工作人員制作筆錄，這時可以暫緩立案。在這個階段，法院應(yīng)當做好輔導(dǎo)、釋明工作，向當事人說明訴前調(diào)解的優(yōu)勢，引導(dǎo)當事人選擇訴前調(diào)解，為當事人提供法院特邀調(diào)解組織或特邀調(diào)解員名冊，并釋明調(diào)解協(xié)議司法確認快速化解糾紛的優(yōu)勢。2.委派調(diào)解并分流案件。雙方當事人均同意調(diào)解的，由法院訴調(diào)對接中心委派特邀調(diào)解組織或者特邀調(diào)解員先行調(diào)解，達成調(diào)解協(xié)議的，除當事人自動履行之外，當事人還可以申請法院依法進行司法確認。委派調(diào)解的期限從法院決定委派調(diào)解之日起計算，一般不超過15日。經(jīng)雙方當事人同意，可以適當延長調(diào)解期限。在此，尊重當事人自愿選擇調(diào)解或接受法院委派調(diào)解的選擇權(quán)至關(guān)重要的，絕不能以委派調(diào)解之名拒絕立案或拖延立案。3.轉(zhuǎn)入登記立案程序。當事人拒絕調(diào)解或不同意調(diào)解的，立即轉(zhuǎn)入登記立案階段。經(jīng)委派調(diào)解達不成調(diào)解協(xié)議的，直接轉(zhuǎn)入登記立案后移送審判庭審理。4.明確“訴前調(diào)解”概念。“訴前調(diào)解”是指糾紛訴至法院還未登記立案之前，法院引導(dǎo)或推薦當事人選擇特邀調(diào)解組織或特邀調(diào)解員進行委派調(diào)解，也包括當事人自行選擇調(diào)解組織進行的調(diào)解。 二是登記立案后與立案調(diào)解的銜接。按照《規(guī)定》第十二條：“登記立案后，人民法院立案庭應(yīng)當及時將案件移送審判庭審理。”在這種情況下，如何開展委托調(diào)解？如何發(fā)揮法院在登記立案后引導(dǎo)調(diào)解的功能？“及時移送”的具體期限是多少？解答這些疑惑，需要明確以下問題： 委托調(diào)解的條件?！拔姓{(diào)解”是指登記立案后，人民法院認為案件適宜調(diào)解，且雙方當事人均有調(diào)解意愿的，可以委托法院特邀調(diào)解組織、特邀調(diào)解員或者其他具有調(diào)解職能的組織進行調(diào)解，也可以由法院專職調(diào)解員進行調(diào)解。開展委托調(diào)解最為關(guān)鍵的前提條件是糾紛適宜調(diào)解，并征得雙方當事人同意。 委托調(diào)解的時間和期限。按照《規(guī)定》的要求，登記立案后，人民法院立案庭應(yīng)當及時將案件移送審判庭審理。按照該規(guī)定，委托調(diào)解的工作應(yīng)當在立案部門“移送審判庭”之前完成，也就我們所通常說的“立案調(diào)解”。2004年《最高人民法院關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》（法釋〔2004〕12號）第六條規(guī)定：“在答辯期滿前人民法院對案件進行調(diào)解，適用普通程序的案件在當事人同意調(diào)解之日起15日內(nèi)，適用簡易程序的案件在當事人同意調(diào)解之日起7天內(nèi)為達成調(diào)解協(xié)議的，經(jīng)各方當事人同意，可以繼續(xù)調(diào)解。延長的調(diào)解期限不計入審限”。同時，該司法解釋也規(guī)定了人民法院可以委托調(diào)解組織進行調(diào)解。根據(jù)該司法解釋以及司法實踐中的做法，我們認為委托調(diào)解可以在登記立案后答辯期滿之前進行。適用普通程序的案件為15日內(nèi)，適用簡易程序的案件為7天內(nèi)。如果經(jīng)各方當事人同意，可以繼續(xù)調(diào)解，延長的調(diào)解期限不計入審限。但需要辦理有關(guān)中止審理的手續(xù)。實踐中，有的法院登記后直接將案件轉(zhuǎn)交審判庭，有的是答辯期滿后才移交審判庭。鑒于目前特邀調(diào)解工作和法院專職調(diào)解工作均在立案庭管理，建議這個階段放在立案部門統(tǒng)一管理較為順暢。 委托調(diào)解的結(jié)果。經(jīng)委托調(diào)解達成協(xié)議的，可以直接由擔(dān)任專職調(diào)解員的調(diào)解法官對調(diào)解協(xié)議進行審查，符合法律規(guī)定的，出具調(diào)解書，而無須再走司法確認程序。在答辯期內(nèi)達不成調(diào)解協(xié)議的，當事人又不愿意繼續(xù)調(diào)解的，案件要在兩天之內(nèi)立即移送審判庭，不得拖延。 三是庭前準備階段、庭審過程中與邀請調(diào)解的銜接。上述兩個階段均是在立案階段完成，那么，案件移送審判庭之后，是否還有多元化解的空間和時間？《意見》明確規(guī)定了將建立完善庭前準備程序作為健全立案登記制改革的配套機制，“完善繁簡分流、先行調(diào)解工作機制。探索建立庭前準備程序，召集庭前會議，明確訴辯意見，歸納爭議焦點，固定相關(guān)證據(jù)，促進糾紛通過調(diào)解、和解、速裁和判決等方式高效解決”。這意味著案件在轉(zhuǎn)入審判庭后的庭前準備階段，法院可以召集庭前會議，有調(diào)解可能的，在征得當事人同意的基礎(chǔ)上仍然可邀請有關(guān)調(diào)解組織協(xié)助法院調(diào)解。這為庭前準備階段充分利用多元化解的方式留出了空間。在案件審理過程中，如果遇到一些專業(yè)技術(shù)問題，法官認為通過邀請有關(guān)專家進行調(diào)解更有利于案件的處理，在征得當事人同意的基礎(chǔ)上，可以邀請有關(guān)專業(yè)性較強的行業(yè)調(diào)解組織或?qū)＜艺{(diào)解員協(xié)助法院調(diào)解。實踐中，有些法院受理知識產(chǎn)權(quán)糾紛、證券期貨糾紛等案件時，通常會邀請有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)解中心、證券糾紛調(diào)解中心等專業(yè)調(diào)解組織介入，幫助法院快速化解糾紛。近日，我們看到最高法院民三庭和一些知識產(chǎn)權(quán)法院在審理專業(yè)性較強的知識產(chǎn)權(quán)案件中引入“技術(shù)調(diào)查官”出庭協(xié)助法官查明技術(shù)事實，并就案件涉及的技術(shù)問題撰寫技術(shù)審查意見供法官認定技術(shù)事實參考。這與多元化糾紛機制中的“民商事糾紛中立評估”機制有同樣的效果。另外，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于人民調(diào)解民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》（法釋〔2004〕12號）第四條的規(guī)定，當事人在審理過程中可以申請庭外和解。根據(jù)當事人庭外和解的申請，法院可以委派特邀調(diào)解組織或特邀調(diào)解員進行調(diào)解，也可以由法院專職調(diào)解員進行。雙方當事人申請庭外和解的期間，不計入審限。 通過上述三個階段的銜接，可以充分發(fā)揮多元化糾紛解決機制的作用，尊重當事人的選擇權(quán)，甄別、引導(dǎo)、分流案件，最大限度地快速化解糾紛，有效地緩解法院案多人少的矛盾，滿足當事人的多元司法需求。 ?。ㄗ髡邌挝唬鹤罡呷嗣穹ㄔ核靖霓k） |
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