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文 趙曄琴 “曹家村要拆了”，從我第一次踏入這個(gè)位于上海蘇州河邊的棚戶區(qū)時(shí)，這樣的傳言就已經(jīng)在小區(qū)里彌漫開了。居民們?yōu)榇伺d奮不已，而相比之下，居住其中的數(shù)千外來務(wù)工者卻惴惴不安。 “我們這種做生意的人又臟，東西又多，公房根本不肯租給我們，曹家村這樣的棚戶區(qū)很適合我們，這里要是拆了，我們只好再想辦法了?！? 有調(diào)查顯示，一半以上的農(nóng)民工設(shè)想未來在城市發(fā)展、定居，而從目前的情況來看，他們?cè)诔鞘械木幼顩r不容樂觀，特別是在城市改造過程中不斷受到驅(qū)趕和邊緣化，使得他們?cè)诔鞘兄芯訜o定所。 如何保證民工的城市“居住權(quán)”，這是我們不得不面對(duì)的一個(gè)社會(huì)問題。“動(dòng)遷讓我們居無定所” 位于上海北蘇州河路段的曹家村是解放前就形成的一個(gè)棚戶簡(jiǎn)屋區(qū)，也是目前上海舊城改造中少數(shù)幾個(gè)保留較為完整的棚戶區(qū)。這里環(huán)境臟亂，缺乏衛(wèi)生設(shè)施。根據(jù)居委會(huì)提供的資料，截止2005年末，曹家村共有住戶近5000戶，其中包括3000多名來自全國(guó)各地的打工者。面對(duì)即將到來的動(dòng)拆遷，他們顯得有些無奈。 安徽籍民工周某在上海打工已經(jīng)15年了，對(duì)他來說，搬家早已是家常便飯。 “我原來也在附近的幾個(gè)棚戶區(qū)里借房子，情況都和曹家村差不多。我們就是被趕來趕去的．一個(gè)地方拆遷了，就被趕到另一個(gè)地方。我印象中差不多搬了四個(gè)地方，每次都是因?yàn)閯?dòng)拆遷……到曹家村這里也就差不多最近兩三年的事情，現(xiàn)在這附近只剩下曹家村沒有拆了。每次都是走一步看一步，沒有辦法的事情”，說起拆遷，老周皺皺眉頭。 對(duì)此，居委會(huì)的一個(gè)干部這樣解釋說： “農(nóng)民工流動(dòng)性太大了，他們不可能長(zhǎng)期定居在一個(gè)地方的，所以我們沒有義務(wù)為他們提供服務(wù)。一旦這里動(dòng)遷，他們就會(huì)被趕走，除非是那些和本地人結(jié)婚的，或者在這里有房產(chǎn)權(quán)的外地人，國(guó)家才會(huì)根據(jù)政策相應(yīng)地給予照顧，否則，國(guó)家是不會(huì)管的?！? 從上海中心城區(qū)的情況來看，外來人員的居住形成了大分散、小集中的格局，以租賃居住為主，居住條件很差。據(jù)調(diào)查，約有73.5%的外來人員租賃房屋住居，其次為居住宿舍、工棚(18.7%)，二者合計(jì)約占92.2%。而這些外來人員相對(duì)集中的城郊結(jié)合部和位于中心城區(qū)的棚戶區(qū)正是目前上海舊城改造的重中之重。因?yàn)椤皼]有城市戶口”、 “沒有房產(chǎn)權(quán)”，農(nóng)民工往往被排除在動(dòng)拆遷的安置群體之外。誰來保證農(nóng)民工的居住問題？ 作為全國(guó)首個(gè)實(shí)行居住證制度的城市，2002年上海制定了（（居住證制度》，其開放對(duì)象是境內(nèi)外的“引進(jìn)人才”。這一制度實(shí)施以后，在社會(huì)和學(xué)界引起不少爭(zhēng)議。為了體現(xiàn)社會(huì)公正原則，保障“外來人員”權(quán)益，2004年10月，政府對(duì)這項(xiàng)實(shí)施了兩年多的制度進(jìn)行了重大調(diào)整，將居住證的適用人群從“引進(jìn)人才”擴(kuò)大到了“在上海本市居住的非本市戶籍的境內(nèi)人員”，而持有居住證的外來人員將享有更多的“市民待遇”。但是，這個(gè)規(guī)定將“非本市戶籍的境內(nèi)人員”限定為“在上海具有穩(wěn)定職業(yè)和穩(wěn)定住所”，是指簽有半年以上勞動(dòng)聘用合同或辦理了工商執(zhí)照，同時(shí)又在上海擁有產(chǎn)權(quán)房或簽有半年以上房屋租賃合同的外省市人員。這種來自職業(yè)和住房的硬性規(guī)定和雙重標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上將大部分來滬人員（尤其是非技術(shù)工種的、自雇傭群體、低收入的來滬人員）排斥在“居住證”申領(lǐng)資格之外。 與此同時(shí)，上海市還頒布了另一個(gè)有關(guān)房屋租賃的條例《上海市居住房屋租賃管理實(shí)施辦法》。該條例第八條明確規(guī)定，租賃居住房屋，承租的人均建筑面積不得低于10平方米，或人均使用面積不低于7平方米。此外，有關(guān)方面將更加嚴(yán)格地執(zhí)行房主登記備案、依法納稅等規(guī)則。有學(xué)者指出，這樣一種對(duì)住房租賃規(guī)定的更新，無疑會(huì)給低收入外來人員的生活帶來直接的、現(xiàn)實(shí)的問題。因?yàn)樵谵r(nóng)民工中，能正式租住人均建筑面積10平方米、人均使用面積7平方米以上的個(gè)人或家庭比例極小。如果各級(jí)職能部門果然嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)條例，那么大部分遷移人員與房東的租賃關(guān)系就可能被外力中止。在政府并不提供公共福利住房的情況下，低收入的遷移者或者只能與房東建立違法租賃關(guān)系，或者就只能被驅(qū)趕出城市。 2010年6月4日， 《上海市發(fā)展公共租賃住房的實(shí)施意見（征求意見稿）》開始正式向社會(huì)公示。公共租賃住房政策將住房保障覆蓋面從城鎮(zhèn)戶籍人口擴(kuò)大至有基本穩(wěn)定工作的城市常住人口，包括階段性居住困難的本市青年職工、引進(jìn)人才和來滬務(wù)工人員。從表面來看，不限戶籍、不限收入，民工似乎也可以直接申請(qǐng)進(jìn)入公共租賃住房‘，但《征求意見稿》明確規(guī)定，申請(qǐng)公共租賃住房應(yīng)同時(shí)具備多項(xiàng)條件，其中包括具有上海城鎮(zhèn)常住戶口，或持有《上海市居住證》和連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)金達(dá)到規(guī)定年限；已與上海就業(yè)單位簽訂一定年限的勞動(dòng)或工作合同等等，顯然，諸如此類的明文細(xì)則依然將低端外來務(wù)工人員排除在公共租賃住房之外。可見，“住有所居”對(duì)大量民工來說，依然只是一個(gè)美好的憧憬。_“民工公寓”為何遭冷遇？ 民工“公寓式”集中居住，十多年前起源于珠江三角洲的“外工村”。建立“外工村”的初衷，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)吸納了大量民工，當(dāng)?shù)貨]有這么多民房可以出租，少量出租屋擠住大量民工，生活環(huán)境相當(dāng)差。因此，企業(yè)管理者和政府協(xié)調(diào)，決定建立“外工村”。 2004年，被媒體宣稱是國(guó)內(nèi)最大的“民工公寓區(qū)”的永盛公寓小區(qū)在上海嘉定區(qū)馬陸鎮(zhèn)正式落成。據(jù)了解，當(dāng)時(shí)在工廠林立的馬陸鎮(zhèn)，10萬人口中有6萬是外來務(wù)工者，為此，鎮(zhèn)政府招商3億元建設(shè)三處民工公寓。其中，最大的永盛公寓占地70畝，建成后可容納3萬名外來務(wù)工者居住。2004年底，建成的10幢公寓樓已由附近公司、工廠整體包租給近萬名工人居住，房費(fèi)平均每人每月70元。公寓由政府、物業(yè)、包租企業(yè)和外來務(wù)工者共同組建的“管理委員會(huì)”進(jìn)行服務(wù)和管理，小區(qū)內(nèi)警務(wù)站、商鋪、食堂、醫(yī)務(wù)站、健身場(chǎng)所等設(shè)施一應(yīng)俱全。 長(zhǎng)期以來，外來務(wù)工者的居住條件普遍較差，管理困難。因此，民工公寓的舉措一經(jīng)實(shí)施就得到了社會(huì)各界的好評(píng)，被標(biāo)榜為“為民工營(yíng)造一個(gè)整潔、溫馨、安全的家”，讓民工能夠在城市真正“安居”樂業(yè)。從睡橋洞、住簡(jiǎn)易棚戶的散居方式，到“民工小區(qū)”、．“民工公寓”的集中居住，這無疑是城市對(duì)民工進(jìn)城權(quán)利的逐步認(rèn)同以及城市管理方式的變遷。受到如此好評(píng)的“民工公寓”在不少城市相繼落成。但時(shí)隔數(shù)年，這樣的“民工公寓”究竟能在多大程度上解決民工居住問題呢？據(jù)了解，永盛公寓大多是附近公司、工廠整體包租給外來務(wù)工人員作為工廠宿舍之用。也就是說，沒有工廠這層關(guān)系，民工自己很難入住這樣的公寓。 2005年，被稱為民心工程、德政工程的長(zhǎng)沙“農(nóng)民工公寓” （江南公寓），在竣工了7個(gè)月后公寓中卻仍然空空蕩蕩，沒有一名農(nóng)民工前來人住。而在不遠(yuǎn)處的立交橋工地下，卻依然住著數(shù)百名農(nóng)民工。農(nóng)民工沒有入住公寓的原因很多，其中一個(gè)問題就是大多數(shù)農(nóng)民工拿不出符合條件的勞動(dòng)合同。同樣，在天津，當(dāng)初贏得一片叫好的“一元錢公寓”，在正式入住近兩年后，這個(gè)本應(yīng)容納4000名左右民工入住的現(xiàn)代化公寓，實(shí)際入住者卻不到2000人，導(dǎo)致公寓經(jīng)營(yíng)難以為繼，有些樓干脆關(guān)閉?！懊窆すⅰ痹饫溆?，政府被指責(zé)忽視民工聲音、低估農(nóng)民工需求，這些無疑是失敗的關(guān)懷樣本，也值得我們深思。 農(nóng)民工“居住權(quán)”：立法是關(guān)鍵 近幾年，歐洲各國(guó)紛紛將“居住權(quán)”寫進(jìn)了國(guó)家法律，并制定“居住權(quán)法”。2003年，荷蘭通過“無家可歸者法案”，以法律形式確認(rèn)了“居住權(quán)”。2007年1月，法國(guó)政府成立了“無家可歸人群和問題住房部”，并將加快“居住權(quán)法”的制定，以回應(yīng)無家可歸人群和住房困難人群的住房訴求。有關(guān)媒體稱，繼荷蘭之后，法國(guó)將成為第二個(gè)將“居住權(quán)”寫進(jìn)國(guó)家法律的歐洲國(guó)家。 “居住權(quán)”也將成為繼“教育權(quán)”和“健康權(quán)”之后法國(guó)第三項(xiàng)以法律規(guī)定的權(quán)利。 最近幾年，有關(guān)進(jìn)城民工的城市居住問題也越來越多地進(jìn)入政府的決策視野。中央政府正逐步嘗試保障外來務(wù)工人員“居住權(quán)”的改革。2003年6月，國(guó)家取消了收容遣送制度，這標(biāo)志著外來務(wù)工人員可以正式獲得城市居住資格。2005年，建設(shè)部將研究制定解決進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民住房問題的有效機(jī)制納入了當(dāng)年的重點(diǎn)改革工作。作為城市政府逐步向外來遷移者開放居住權(quán)的一個(gè)例子，2004年浙江省湖州市率先進(jìn)行了“農(nóng)民工住房公積金”的試驗(yàn)，在政策上，農(nóng)民工建立公積金帳戶實(shí)行低門檻，即單位和個(gè)人每月各繳存66元，正常繳存6個(gè)月后就能申請(qǐng)住房貨款。此項(xiàng)制度的推出受到了廣大農(nóng)民工的歡迎。此外，包括北京、上海在內(nèi)的一些城市以嘗試建設(shè)“民工廉租公寓”等多種方式來改善農(nóng)民工在城市居無定所的狀態(tài)。 “居住權(quán)”是保障上億進(jìn)城農(nóng)民工在城市生活的基本權(quán)利。農(nóng)民進(jìn)城打工，按照《勞動(dòng)法》規(guī)定，他們應(yīng)享有勞動(dòng)者權(quán)益和社會(huì)保障。農(nóng)民工為城市建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)，但多數(shù)農(nóng)民工在城里居住條件很差，人身安全得不到保障，而且在大規(guī)模的舊城改造中被驅(qū)趕，因此，政府應(yīng)設(shè)定相關(guān)的法規(guī)，保障進(jìn)城農(nóng)民工的基本居住權(quán)利，要實(shí)施優(yōu)惠政策，減免稅收，提供貼息，鼓勵(lì)開發(fā)商建造民工住宅、民工公寓，或?qū)ξＥf房進(jìn)行改造和維修，為農(nóng)民工提供較低房租的住房，保障他們有一個(gè)安全、衛(wèi)生的居住環(huán)境。 如今，關(guān)懷進(jìn)城農(nóng)民工、呼吁農(nóng)民工的市民待遇，已經(jīng)成為一種政策和輿論時(shí)尚，但也常常停留在表面上，出臺(tái)了名目繁多卻不切實(shí)際又限制重重的改革措施，這些政策往往在一時(shí)轟動(dòng)后難以為繼。只有將這些政策落到實(shí)處，將民工自身的需要納入其中，讓農(nóng)民工參與相關(guān)的政策制定，農(nóng)民工在城市“安居”樂業(yè)的夢(mèng)想才能真正實(shí)現(xiàn)！ （作者單位：華東師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院） |
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