《政府信息公開條例》重點解讀

一《條例》制定的背景

2008年5月1日，以建設(shè)“陽光政府”、保障公民知情權(quán)為宗旨的、被稱為“陽光法案” 《中華人民共和國政府信息公開條例》正式實施。 《政府信息公開條例》最大的亮點，是將 信息公開變成了政府的法定義務(wù)。 這一根本轉(zhuǎn)折顯示了中國打造“陽光政府”的勇氣，是繼《行政訴訟法》《行政許可法》之后政府改革的“第三次重大革命”。

大家都知道封建社會實行的是信息不公開的愚民政策。道德經(jīng)有一句話 “民可使由之，不可使知之” “古之善為道者，非以明民，將以愚之。民之難治，以其智多。故以智治國，國之賊；不以智治國，國之福”意思是國家統(tǒng)治人民，指使驅(qū)趕他們?nèi)プ鍪戮托辛耍灰屗麄兠靼自谧鍪裁?/SPAN>?，F(xiàn)在不是這樣了，我國憲法明確規(guī)定：“國家一切權(quán)利屬于人民。人民依法通過各種渠道和形式管理國家各種事務(wù)，包括經(jīng)濟文化事務(wù)和社會事務(wù)。一切國家機關(guān)和工作人員必須傾聽人民的意見和建議，接受人民群眾的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。而人民群眾擁有知情權(quán)、參與權(quán)；擁有批評、建議、申訴等相應(yīng)的權(quán)利?！碧貏e是近年來隨著全球化和信息化的擴展和改革開放的深入，人民群眾的利益訴求更加直接，群眾更想知道政府在干什么，更愿意參加到政府事務(wù)中去。

為適應(yīng)信息化社會發(fā)展的需要，國務(wù)院于2001年成立了信息化公開領(lǐng)導(dǎo)小組?！≈修k、國辦于2002年8月5日 轉(zhuǎn)發(fā)的17號文件《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》指出，“各級政務(wù)部門要加快政務(wù)信息公開的步伐。”這是中央第一次提出政府信息公開。

2006年國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)2號文件《國家電子政務(wù)總體框架》提出：“政府門戶網(wǎng)站成為政府信息公開的重要渠道”。

《政府信息公開條例 》于2007年1月17日國務(wù)院第165次常務(wù)會議通過。溫家寶總理2007年4月5日簽署并頒布492號國務(wù)院令， 2008年5月1日施行。

條例經(jīng)過長達8年的建議、起草、修改、調(diào)研、征求意見等過程，對各地方、部門的信息公開工作已經(jīng)發(fā)揮指導(dǎo)作用，各級行政機關(guān)應(yīng)有相當(dāng)準(zhǔn)備。 

二、《條例》基本結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容的闡釋

《條例》共五章三十八條

第一章 總則  有八條

主要內(nèi)容：闡述政府信息公開立法的目的、領(lǐng)導(dǎo)體制、工作職責(zé)、工作原則，特別是對政府信息的概念給予了法律的定義：行政機關(guān)在履行職責(zé)的過程中制作或獲取的，以一定形式記錄保存的信息作為政府公開信息。 歸納起來，政府信息有三個要素：⑴與行政機關(guān)履行職責(zé)有關(guān)的信息；⑵政府部門制作或獲取的；⑶以一定形式保存的。

其中第三條是信息公開工作的領(lǐng)導(dǎo)體制：黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主抓、辦公廳（室）負責(zé)、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督檢查。

《條例》第4條要求，各政府機關(guān)都必須明確一個機構(gòu)作為本行政機關(guān)的信息公開工作機構(gòu)，具體承擔(dān)本行政機關(guān)的信息公開日常工作。這兩種情況：（1）賦予現(xiàn)有機構(gòu)新職能，讓現(xiàn)有機構(gòu)承擔(dān)信息公開的日常工作（2）建立新的機構(gòu)，專門負責(zé)信息公開工作。

市級以上政府辦公廳（室）都成立的有信息公開辦，縣一級一般就是采取第一種辦法，由相關(guān)機構(gòu)承擔(dān)這項職能，基本上都是放在了電子政務(wù)辦。

第五條是立法原則

行政機關(guān)公開政府信息，應(yīng)當(dāng)遵循公正、公平、便民的原則。除了這個原則在實際操作中還應(yīng)到遵循以下三條原則：1.政府信息要具有真實性、準(zhǔn)確性、及時性；2.政府信息的公布要有一致性，就是統(tǒng)一口徑；3.行政機關(guān)發(fā)布信息要經(jīng)過批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)不得公布。

第八條是政府信息公開的后果界定

四個不得危及：行政機關(guān)公開政府信息不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安定和社會穩(wěn)定

第二章是政府信息公開的范圍，共六條 

（一）信息公開的前提和要求

政府信息公開的范圍采用排除法，除第14條第三款規(guī)定的國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私信息不得公開并要遵循第八條的原則規(guī)定（就是剛才說的四個不得危及）外，其他信息都應(yīng)當(dāng)公開。 

第9、10、11、12條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)主動公開的信息類別，采用一般性要求和列舉方式相結(jié)合進行了規(guī)定。其中，第9條是一般性要求，凡符合第9條所列基本要求之一的應(yīng)當(dāng)主動公開 ，第10、11、12條明確了不同層級政府主動公開的重點信息

劃分為三類：

1、縣級以上各級人民政府及其部門應(yīng)重點公開的信息                                               

2、設(shè)區(qū)的市級人民政府、縣級人民政府增加的重點公開信息

3、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的重點公開信息

（二）公開的形式

１、主動公開

 ２、依申請公開

1.政府信息的主動公開制度 

主動公開制度是對政府信息公開工作的強制性要求 

Ａ、行政機關(guān)對符合下列基本要求之一的政府信息應(yīng)當(dāng)主動公開：（一）涉及公民、法人或者其他組織切身利益；（二）需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；（三）反映本行政機關(guān)機構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；（四）其他依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動公開的。 

除了以上四條：

Ｂ、縣級以上各級人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)重點公開下列政府信息：

（一）行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件；

（二）國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及相關(guān)政策；

（三）國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計信息；

（四）財政預(yù)算、決算報告；

（五）行政事業(yè)性收費的項目、依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)；

（六）政府集中采購項目的目錄、標(biāo)準(zhǔn)及實施情況；

（七）行政許可的事項、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及申請行政許可需要提交的全部材料目錄及辦理情況；

（八）重大建設(shè)項目的批準(zhǔn)和實施情況；

（九）扶貧、教育、醫(yī)療、社會保障、促進就業(yè)等方面的政策、措施及其實施情況；

（十）突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警信息及應(yīng)對情況；

（十一）環(huán)境保護、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、食品藥品、產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督檢查情況。

Ｃ、設(shè)區(qū)的市級人民政府、縣級人民政府及其部門重點公開的政府信息：

（一）城鄉(xiāng)建設(shè)和管理的重大事項；

（二）社會公益事業(yè)建設(shè)情況；

（三）征收或者征用土地、房屋拆遷及其補償、補助費用的發(fā)放、使用情況；（這一項是最容易引發(fā)問題的，因為它直接關(guān)系群眾切身利益咱縣一年申請公開的有一兩起，都是因為征地或拆遷補償問題。）

（四）搶險救災(zāi)、優(yōu)撫、救濟、社會捐助等款物的管理、使用和分配情況。 

Ｄ、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)依照本條例第九條的規(guī)定，在其職責(zé)范圍內(nèi)確定主動公開的政府信息的具體內(nèi)容，并重點公開下列政府信息： 

（一）貫徹落實國家關(guān)于農(nóng)村工作政策的情況；

（二）財政收支、各類專項資金的管理和使用情況；

（三）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃、宅基地使用的審核情況；

（四）征收或者征用土地、房屋拆遷及其補償、補助費用的發(fā)放、使用情況；

（五）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的債權(quán)債務(wù)、籌資籌勞情況；

（六）搶險救災(zāi)、優(yōu)撫、救濟、社會捐助等款物的發(fā)放情況；

（七）鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)及其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟實體承包、租賃、拍賣等情況；

（八）執(zhí)行計劃生育政策的情況。

2.依申請公開制度

除以上主動公開的政府信息外，公民、法人或其他社會組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院各部門、堤防各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息。

第三章是公開的方式和程序，共十四條 

第15條、16條是對公開載體的規(guī)定。從以下三個方面對政府信息公開載體作了規(guī)定：一是行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)將主動公開的政府信息通過政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開；其中政府網(wǎng)站是政府信息公開的第一平臺。二是各級人民政府應(yīng)當(dāng)在檔案館、圖書館設(shè)置政府信息查詢場所，配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備。三是行政機關(guān)可以根據(jù)需要設(shè)立公共查閱室、資料索取點、信息公告欄、電子信息屏等場所、設(shè)施公開政府信息。

第17條是公開的責(zé)任分配，原則是行政機關(guān)制作的信息，誰制作誰公開；行政機關(guān)獲取的信息，誰保存誰公開；法律、法規(guī)有特別規(guī)定的從其規(guī)定。也就是常說的“誰制作誰公開，誰保存誰公開”。

第18條是主動公開時限要求。

1、屬于主動公開范圍的政府信息，應(yīng)當(dāng)自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內(nèi)予以公開。

2、法律、法規(guī)對政府信息公開的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

第19條是對公開目錄和指南的要求。

編制政府信息公開目錄要求全面梳理、列及政府信息，有利于提高政府信息管理的水平，也方便群眾按圖收集，找到自己需要的信息。 

要求：第一要系統(tǒng)化、第二要標(biāo)準(zhǔn)化、第三要電子化

政府信息公開申請應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

　（一）申請人的姓名或者名稱、聯(lián)系方式；

?。ǘ┥暾埞_的政府信息的內(nèi)容描述；

?。ㄈ┥暾埞_的政府信息的形式要求。

對申請公開的政府信息，行政機關(guān)根據(jù)下列情況分別作出答復(fù)：

（一）屬于公開范圍的，應(yīng)當(dāng)告知申請人獲取該政府信息的方式和途徑；

（二）屬于不予公開范圍的，應(yīng)當(dāng)告知申請人并說明理由；

（三）依法不屬于本行政機關(guān)公開或者該政府信息不存在的，應(yīng)當(dāng)告知申請人，對能夠確定該政府信息的公開機關(guān)的，應(yīng)當(dāng)告知申請人該行政機關(guān)的名稱、聯(lián)系方式；

（四）申請內(nèi)容不明確的，應(yīng)當(dāng)告知申請人作出更改、補充。 

行政機關(guān)收到政府信息公開申請，能夠當(dāng)場答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場予以答復(fù)。（答復(fù)時限）

行政機關(guān)不能當(dāng)場答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起15個工作日內(nèi)予以答復(fù)；如需延長答復(fù)期限的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府信息公開工作機構(gòu)負責(zé)人同意，并告知申請人，延長答復(fù)的期限最長不得超過15個工作日。

第四章是監(jiān)督和保障，共七條，第五章是附則，共三條。

三《條例》實施過程中暴露的問題和存在的不足

1.各級政府和領(lǐng)導(dǎo)重視程度不一。從總體上看，我國只是基本建立起了政府信息公開的框架，多數(shù)部門信息公開仍停留在淺表層面。由于主要領(lǐng)導(dǎo)認識程度的差異，各地、各部門的信息公開的狀況也不平衡。 由于我國的信息長期處于為政府所壟斷的現(xiàn)狀， 注定了信息公開不可能在短時期內(nèi)就取得大的突破。

2.一些地方和部門存在阻礙信息暢通的誤區(qū)。主要有三個，誤區(qū)一， 隨意擴大政府文件保密范圍。 很多政府部門在制定和印發(fā)文件的時候，出于謹(jǐn)慎，常常會有意擴大保密的范圍，把一些不應(yīng)當(dāng)確定為秘密的事項確定為秘密事項。誤區(qū)二，重形式輕內(nèi)容。隨著政務(wù)信息公開越來越成為發(fā)展的大趨勢，一些政府部門在政務(wù)信息公開中，被動地進行政務(wù)信息公開。對信息公開的內(nèi)容，帶有一定的選擇性，很多公眾迫切需要掌握、與自身利益密切相關(guān)的信息獲取難。另外，一些網(wǎng)站所公布的文件和信息甚至是幾個月都沒有更新，（這一點咱現(xiàn)在做的比較好，基本上當(dāng)月就把符合公開范圍的上傳了）誤區(qū)三，重公開而輕參與。政府信息公開在很多人看來就是信息的簡單發(fā)布。

3.公開信息的分類缺乏操作性。政務(wù)信息一般可分為三類：可公開的信息、依申請可公開的信息和應(yīng)當(dāng)保密的信息。但是《政府信息公開條例》操作性不強，尤其是信息公開和信息安全的界限還沒有弄清楚， 實施難度較大。 條例雖具體規(guī)定了十幾類信息是必須公開的，但仍給政府機關(guān)留有較大自由裁量的空間；要求信息公開的同時，又規(guī)定信息公開前要進行保密審查，送有關(guān)部門批準(zhǔn)。信息公開是政府體制改革的基本要求，但涉及國家安全、社會安全的范圍很廣，哪些信息是可以公開的、哪些信息是不利于國家安全的，在理論上無法簡單界定，特別是在社會轉(zhuǎn)型期，各種矛盾凸顯的形勢下，二者之間的界限更難區(qū)分。

公開和保密的關(guān)系尚未得到充分厘清是政府信息公開面臨的最大約束。在制度上，保密范圍的界定過于原則和籠統(tǒng)；在定密的操作過程中，主觀的裁量權(quán)和空間過大；對定密行為的司法審查也遇到了“尷尬”。這三種因素導(dǎo)致“秘密”的范圍可能會比較大，而且存在較大的彈性。修改后《保密法》里的定秘標(biāo)準(zhǔn)還是比較原則和抽象，比如國家秘密中有一項為：國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的秘密事項。這就很難界定，除非出臺或制訂更具體的標(biāo)準(zhǔn)。

我就說這么多吧，謝謝！