從上世紀(jì)末至今的十幾年內(nèi)，中國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)以驚人的速度不斷壯大，將房地產(chǎn)商品既是一般商品又是特殊商品這一特性空前放大。為了適應(yīng)房地產(chǎn)市場(chǎng)的快速膨脹，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了一系列的政策來(lái)規(guī)范復(fù)雜多變的市場(chǎng)。隨著時(shí)間的推移，房地產(chǎn)市場(chǎng)的投資功能凸顯，而市場(chǎng)服務(wù)于“居者有其屋”的目標(biāo)卻日益遠(yuǎn)離，其中原因也包括了稅收政策調(diào)節(jié)功能的失效。本文對(duì)二手房市場(chǎng)主要是存量住宅這個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)的重要組成部分進(jìn)行剖析，探索有效的二手房稅收征管模式。

一、二手房交易的稅收政策變遷

    1999年以來(lái)，國(guó)家為適應(yīng)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展需求，針對(duì)二手房交易的稅收調(diào)控政策進(jìn)行了階段性的調(diào)整，主要變化有：

（一）、營(yíng)業(yè)稅政策變動(dòng)頻繁

十二年間營(yíng)業(yè)稅歷經(jīng)了多次反復(fù)的調(diào)整，或?yàn)榇龠M(jìn)或?yàn)橐种品康禺a(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展，均為短期政策。財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局為促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展，加快二級(jí)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)，分別于1999年7月29日和2008年12月22日出臺(tái)相應(yīng)政策。1999年8月1日起對(duì)個(gè)人購(gòu)買(mǎi)并居住超過(guò)一年的普通住宅，銷(xiāo)售時(shí)免征營(yíng)業(yè)稅；個(gè)人購(gòu)買(mǎi)并居住不滿(mǎn)一年的普通住宅，銷(xiāo)售時(shí)營(yíng)業(yè)稅按銷(xiāo)售價(jià)減去原價(jià)后的差額計(jì)征。2009年1月1日至12月31日免征營(yíng)業(yè)稅的普通住房年限提高到2年（含2年），差額征收營(yíng)業(yè)稅征收的范圍為超過(guò)2年（含2年）的非普通住房或者不足2年的普通住房。但在2006年、2011年國(guó)家出臺(tái)一致的抑制政策：個(gè)人將購(gòu)買(mǎi)不足5年的住房對(duì)外銷(xiāo)售的，全額征收營(yíng)業(yè)稅；個(gè)人將購(gòu)買(mǎi)超過(guò)5年（含5年）的普通住房對(duì)外銷(xiāo)售的，免征營(yíng)業(yè)稅；個(gè)人將購(gòu)買(mǎi)超過(guò)5年（含）5年的非普通住房對(duì)外銷(xiāo)售的，按其銷(xiāo)售收入減去購(gòu)買(mǎi)房屋的價(jià)款后的余額征收營(yíng)業(yè)稅。

（二）、個(gè)人所得稅征管力度加大

2006年8月1日起，對(duì)不足5年（含5年）的住宅，能提供原始憑據(jù)的按轉(zhuǎn)讓收入減財(cái)產(chǎn)原值和合理費(fèi)用后余額的20％征收；不能提供原始憑據(jù)的，按轉(zhuǎn)讓收入的1％～3％征收。在實(shí)際執(zhí)行中，普通住宅、非普通住宅分別按交易價(jià)格的1％、1.5%計(jì)繳。1999年對(duì)出售自有住房并在1年內(nèi)重新購(gòu)房的納稅人減免個(gè)人所得稅，該規(guī)定自2010年10月1日起停止執(zhí)行。

（三）、土地增值稅由征變免

2006年對(duì)個(gè)人銷(xiāo)售不超過(guò)一定年限的非普通住宅征收土地增值稅。但在2008年11月起，規(guī)定對(duì)個(gè)人銷(xiāo)售住房暫免征收土地增值稅，至今未復(fù)征。

（四）、契稅減免從嚴(yán)

2008年11月1日起，對(duì)個(gè)人首次購(gòu)買(mǎi)90平方米及以下普通住房的，契稅稅率暫統(tǒng)一下調(diào)到1％；但自2010年10月1日起對(duì)個(gè)人購(gòu)買(mǎi)普通住房，且該住房屬于家庭（成員范圍包括購(gòu)房人、配偶以及未成年子女，下同）唯一住房的，減按1.5%征收契稅。對(duì)個(gè)人購(gòu)買(mǎi)90平方米及以下普通住房，且該住房屬于家庭唯一住房的，減按1%稅率征收契稅。個(gè)人購(gòu)買(mǎi)的普通住房，凡不符合上述規(guī)定的，一律按3%稅率征收契稅。

二、二手房交易的現(xiàn)狀

1998年隨著住房實(shí)物分配制度的取消和按揭政策的實(shí)施，房地產(chǎn)投資進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，房地產(chǎn)業(yè)成為中國(guó)的支柱產(chǎn)業(yè)之一。在各行各業(yè)都把資金投入到房地產(chǎn)市場(chǎng)的形勢(shì)下，投資過(guò)剩、房屋空置率過(guò)高、房?jī)r(jià)上升過(guò)快已是不爭(zhēng)的事實(shí)。二手房市場(chǎng)發(fā)展至今主要呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：

（一）、二手房總量巨大，交易受?chē)?guó)家政策影響較大

2003年以來(lái)，大量的熱錢(qián)涌入房地產(chǎn)市場(chǎng)，房屋價(jià)格持續(xù)上揚(yáng)，一次次進(jìn)入到量?jī)r(jià)齊升的時(shí)代，增量房在賣(mài)家轉(zhuǎn)手賺取差價(jià)的瞬間成為存量房，與那些結(jié)構(gòu)、質(zhì)量相對(duì)較差、總體價(jià)位較低的老房子一起涌入到二手房市場(chǎng)。因此，在大部分城市二手房總量巨大，占有房地產(chǎn)市場(chǎng)不小的的份額。在房地產(chǎn)市場(chǎng)飛速發(fā)展的同時(shí)，國(guó)家多次出臺(tái)政策規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)一級(jí)市場(chǎng)，但在房?jī)r(jià)居高不下的情況下，二級(jí)市場(chǎng)也卷入其中。2011年國(guó)家出臺(tái)提高交易稅收、緊縮銀行貸款、提高貸款利率、限購(gòu)二套房等多項(xiàng)措施嚴(yán)厲打壓房地產(chǎn)市場(chǎng)。在我國(guó)，有營(yíng)業(yè)稅的二手房占二手房房源的絕大部分，交易增加營(yíng)業(yè)稅、個(gè)稅等流轉(zhuǎn)稅后，買(mǎi)賣(mài)雙方持觀望態(tài)度，這部分房源供應(yīng)量減少，直接造成二手房市場(chǎng)供應(yīng)總量減少。同時(shí)銀行的緊縮政策導(dǎo)致買(mǎi)家需全額付款，二手房交易量普遍下降，縮小了二手房市場(chǎng)總量，抑制了二手房市場(chǎng)的快速膨脹。

（二）、買(mǎi)方市場(chǎng)成本和風(fēng)險(xiǎn)增加

在二手房交易中買(mǎi)家承擔(dān)全部稅負(fù)是多年不變的潛規(guī)則，國(guó)家一再調(diào)控市場(chǎng)，增加交易成本，實(shí)際增加了買(mǎi)方的買(mǎi)房成本。買(mǎi)家為了降低納稅負(fù)擔(dān)，“陰陽(yáng)和合同”即房屋成交按實(shí)際成交價(jià)，而繳納各種稅款按最低價(jià)走（一般為政府區(qū)域指導(dǎo)價(jià)）普遍推行開(kāi)來(lái)，給稅收征管帶來(lái)較大的真空地帶。因此，在國(guó)家沒(méi)有全方位的配套措施控制高房?jī)r(jià)，也沒(méi)有大幅度增加二手房房源的情況下，賣(mài)家把稅金完全轉(zhuǎn)嫁給了買(mǎi)方，炒房成本不高，價(jià)格不合適或預(yù)計(jì)房?jī)r(jià)上漲可保有待售或變賣(mài)為租，囤積居奇、待價(jià)而沽成常態(tài)。2011年后國(guó)家出臺(tái)了系列調(diào)控措施，全面跟進(jìn)保障房、廉租房建設(shè)，二手房交易相關(guān)政策和房地產(chǎn)市場(chǎng)再次處于變動(dòng)之中，買(mǎi)家購(gòu)入房屋的保值風(fēng)險(xiǎn)加大，同時(shí)存在補(bǔ)繳稅款及在無(wú)力還貸情況下，被銀行按低價(jià)收回的可能。

（三）、供求關(guān)系平衡點(diǎn)不明朗，或引發(fā)兩極分化

從買(mǎi)方市場(chǎng)看，普遍存在擁有自己住房的傳統(tǒng)思想，急需改善居住環(huán)境；從賣(mài)方市場(chǎng)看，土地資源稀缺，存量住宅數(shù)量有限，且大部分是購(gòu)買(mǎi)不滿(mǎn)5年的；從購(gòu)買(mǎi)需求看，城市人口增長(zhǎng)和居民收入增加，推進(jìn)剛性需求和投資投機(jī)性需求增加；從商品屬性看，住宅屬于必需品、非易耗品，具有不可替代性。因此，我國(guó)二手房住宅市場(chǎng)在很長(zhǎng)一段時(shí)間里將是典型的賣(mài)方市場(chǎng)，供求關(guān)系不平衡。2011年的二手房交易總量開(kāi)始下跌的主因是銀行限貸、國(guó)家限購(gòu)、國(guó)際金融大鱷應(yīng)對(duì)金融風(fēng)暴將熱錢(qián)抽回本土等因素，而非流轉(zhuǎn)稅調(diào)控。一旦政府對(duì)房?jī)r(jià)干預(yù)結(jié)束，保障房建設(shè)及廉租房政策落實(shí)不到位，市場(chǎng)可能出現(xiàn)再次瘋長(zhǎng)，但是經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)不可預(yù)計(jì)的衰退，房市有崩盤(pán)可能。因此，供求關(guān)系平衡點(diǎn)不明朗，或引發(fā)兩極分化，現(xiàn)有的稅收調(diào)控始終處于次調(diào)控作用狀態(tài)，并不能實(shí)質(zhì)性得影響中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)走向。

三、二手房交易稅收征管中存在的問(wèn)題

在復(fù)雜多變的房地產(chǎn)市場(chǎng)中，稅收征管工作出現(xiàn)了前所未有的挑戰(zhàn)，有關(guān)二手房交易的營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅、土地增值稅、契稅政策一再修改給征管工作帶來(lái)了一定難度。

（一）、成交價(jià)格成計(jì)稅軟肋

我市根據(jù)市場(chǎng)變動(dòng)出臺(tái)了政府區(qū)域基準(zhǔn)價(jià)來(lái)防控虛假交易導(dǎo)致的稅款流失。由于目前房市多變，二手房的交易價(jià)格也處于不斷的波動(dòng)中，年度中的峰谷差巨大，同一指導(dǎo)區(qū)域范圍內(nèi)的實(shí)際價(jià)格也不同，這也導(dǎo)致稅務(wù)部門(mén)對(duì)交易價(jià)格難以掌握和細(xì)分。在這種形式下，房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)原本可以作為提供有效計(jì)稅依據(jù)的第三方，但在近一年的實(shí)際操作中發(fā)現(xiàn)由于房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)良莠不齊，缺乏相應(yīng)的監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管，有的房地產(chǎn)評(píng)估師為了自身利益擯棄職業(yè)道德，對(duì)房屋估價(jià)基本檫著政府區(qū)域基準(zhǔn)價(jià)走。對(duì)于房?jī)r(jià)漲勢(shì)兇猛的新興城區(qū)，逃稅數(shù)額巨大，但對(duì)房?jī)r(jià)一直低位徘徊的地段或偏遠(yuǎn)地區(qū)，基準(zhǔn)價(jià)有略高于市場(chǎng)實(shí)際成交價(jià)格的現(xiàn)象，群眾反應(yīng)較大。
   （二）、二手房稅收調(diào)控措施錯(cuò)位

二手房的稅收始終在“重流轉(zhuǎn)”方面做文章，2011年1月28日起對(duì)個(gè)人將購(gòu)買(mǎi)不足5年的住房對(duì)外銷(xiāo)售全額征收營(yíng)業(yè)稅，是對(duì)賣(mài)方市場(chǎng)的施壓，實(shí)際則是稅收通過(guò)流轉(zhuǎn)加重了買(mǎi)方的稅負(fù)壓力。2011年初對(duì)部分城市試點(diǎn)“重保有”的稅種--房產(chǎn)稅，但到目前為止效果并不明顯。其他針對(duì)房屋保有的稅種如土地增值稅已由征變免，一直未復(fù)征；物業(yè)稅呼聲很高，但關(guān)系到多部門(mén)、涉及面廣，真正實(shí)施有難度。錯(cuò)位的二手房稅收調(diào)控機(jī)制，其實(shí)是對(duì)空置房和住房投機(jī)的變相鼓勵(lì)。

（三）、家庭唯一住房界定存在漏洞

政策規(guī)定對(duì)購(gòu)買(mǎi)普通住宅且為家庭唯一住房的個(gè)人可以享受相應(yīng)的稅收減免優(yōu)惠。由于在政府出臺(tái)“限購(gòu)令”之前，部分投機(jī)客在全國(guó)各地都買(mǎi)了房，而市檔案館只能查詢(xún)本市范圍一定年限內(nèi)的房屋登記情況，僅憑市檔案館出具的唯一住房證明和納稅人提供的家庭唯一住房誠(chéng)信保證書(shū)并不能完全證明納稅人的家庭唯一住房性質(zhì)。即使有證據(jù)表明納稅人提供的信息不實(shí)，補(bǔ)繳稅款的程序及罰款力度也沒(méi)明確規(guī)定，另一方面納稅人的流動(dòng)性也給追繳稅款帶來(lái)了難度?！　?span lang="EN-US">

（四）、政策多變帶來(lái)征管風(fēng)險(xiǎn)

  由于政策的一再改變，稅收征管的模式也在不斷改變。早期的房屋沒(méi)有契證，甚至沒(méi)有土地證、房產(chǎn)證，納稅人如果能夠提供證明的，計(jì)稅依據(jù)按房產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估價(jià)繳稅。在實(shí)際操作中證明的有效性，評(píng)估價(jià)格的真實(shí)性，都存在無(wú)據(jù)可考的尷尬，給逃稅開(kāi)了口子。對(duì)于近幾年的二手房存在契證、房產(chǎn)證、土地證的樣本五花八門(mén)，2010年我市就使用了三種不同的契證，房產(chǎn)證、土地證也存在類(lèi)似情況，對(duì)證件真?zhèn)涡噪y以判斷，也給征管工作帶來(lái)一定風(fēng)險(xiǎn)。

四、關(guān)于二手房征管的幾點(diǎn)思考和建議

探討征管良策不僅僅局限于二手房交易征管本身，而應(yīng)從整個(gè)稅收體制、內(nèi)部信息共享、外部監(jiān)督監(jiān)管等多方面進(jìn)行調(diào)控。既要立足稅務(wù)部門(mén)自身的征管工作，也要把征管工作放到整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)鏈上考慮。

（一）、建立完整的稅收制度

在我國(guó)的現(xiàn)有國(guó)情下，有必要強(qiáng)化房地產(chǎn)市場(chǎng)稅收調(diào)節(jié)機(jī)制的完整性，即從房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)建立、流轉(zhuǎn)、保有環(huán)節(jié)都設(shè)立必要的稅收，形成穩(wěn)定的正三角合力。任何一個(gè)環(huán)節(jié)的缺失及不到位，都會(huì)使稅收調(diào)控機(jī)制低效或失靈。目前我國(guó)二手房市場(chǎng)稅收調(diào)控重點(diǎn)應(yīng)由流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)逐步向保有環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)變。流轉(zhuǎn)稅具有易轉(zhuǎn)嫁的特性，保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅、物業(yè)稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅則具有不易轉(zhuǎn)嫁的特點(diǎn)。建議在條件成熟時(shí)盡快推出合理的保有稅機(jī)制，加大住房保有成本，減少投資投機(jī)收益，同時(shí)對(duì)家庭唯一住房等適當(dāng)減免，對(duì)三套房及以上或豪華住宅適當(dāng)加大征收力度，平衡居民整體收入情況，加強(qiáng)稅收征管工作。

（二）、完善信息管理平臺(tái)

在二手房交易高度市場(chǎng)化、涉及部門(mén)眾多的現(xiàn)有形勢(shì)下，可以依托住建部近期推進(jìn)的40個(gè)熱點(diǎn)城市的房屋權(quán)屬登記和數(shù)據(jù)庫(kù)異地聯(lián)網(wǎng)工程，由政府牽頭，將地稅、國(guó)土、房產(chǎn)、建設(shè)、檔案等部門(mén)系統(tǒng)進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)，各省市縣三級(jí)聯(lián)網(wǎng)，數(shù)據(jù)庫(kù)全國(guó)異地聯(lián)網(wǎng)的信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)基本信息共享。地稅部門(mén)應(yīng)對(duì)各部門(mén)提供的信息及時(shí)整理、比對(duì)，并將結(jié)果及時(shí)反饋到相關(guān)部門(mén)，主要對(duì)房產(chǎn)交易價(jià)格、交易基本信息進(jìn)行核實(shí)，采取一房一戶(hù)一檔形式。同時(shí)完善內(nèi)部交易軟件，對(duì)房屋的建成年代、結(jié)構(gòu)、樓層、座落、地段等參數(shù)進(jìn)行科學(xué)篩選和管理，應(yīng)對(duì)市場(chǎng)行情的波動(dòng)，對(duì)二手房交易實(shí)行精確管理。
    （三）、健全監(jiān)督監(jiān)控機(jī)制