過度城市化導(dǎo)致拉美國家諸多社會問題

本刊記者：鄭所長您好。首先您能否介紹一下，拉美國家城市化總體上呈現(xiàn)哪些特點？

鄭秉文：拉美國家城市化進程當(dāng)中，呈現(xiàn)出兩個主要特點：一是城市化與經(jīng)濟發(fā)展水平很不協(xié)調(diào)，由于城市人口過度增長，城市化水平明顯超過工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展水平。例如，如果用城市化率與工業(yè)化率的比例來測量的話，城市化率與工業(yè)化率（即工業(yè)總產(chǎn)值占GDP比重）的世界平均數(shù)不到1.5，而拉美則超過了2.5，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界平均水平；二是農(nóng)村人口基本沒有增長，而城市人口呈爆炸狀態(tài)。例如，1950年南美大陸總?cè)丝诓?.1億，農(nóng)村人口為6430萬；而如今南美大陸人口總量已達(dá)到5億，但農(nóng)村人口不但沒有增加，反而有所減少，僅為6300萬。這說明，在這60年的時間里，南美大陸的所有人口增量3.8億都涌入城市，導(dǎo)致出現(xiàn)城市“人口爆炸”。

拉美“過度城市化”的這兩個特點導(dǎo)致其城市化率過高，城市病現(xiàn)象十分嚴(yán)重。在80年代以前，拉美的城市化率低于北美、歐洲、大洋洲；但是，80年代以來，即使在拉美經(jīng)濟增長失去的10年里，城市人口依然膨脹加劇，1990年超過了歐洲，1991年又超過了大洋洲。2010年，拉美已成為世界上僅次于北美的城市化率最高的地區(qū)之一：拉美為79.6%，僅次于北美的80.7%，但分別高于歐洲的72.8%、大洋洲的70.2%、亞洲的39.8%和非洲的37.9%。

本刊記者：這種過度城市化導(dǎo)致了哪些問題？

鄭秉文：城市人口爆炸，城市建設(shè)的步伐趕不上人口城市化速度，公共服務(wù)從硬件基礎(chǔ)設(shè)施到軟件公共服務(wù)都不能滿足日益龐大的城市人口增長的需求，由此帶來的社會問題是多方面的。

一是住房問題。在拉美，住房建設(shè)“非正規(guī)化”趨勢比較明顯。拉丁美洲和加勒比地區(qū)人口總量在二戰(zhàn)之后增加了5倍還多，“正規(guī)住房”的建設(shè)速度卻難以跟上人口爆炸的速度。由于拉美國家過分強調(diào)住宅自有率，而忽視政府提供的公共住宅，所以，相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)移出來的農(nóng)村人口遷移到城市之后只能通過非正規(guī)渠道自己來解決住房問題，最終導(dǎo)致“非正規(guī)住宅”大量存在。一般來說，“非正規(guī)住宅”是指沒有上水和下水、缺乏基本生活設(shè)備等設(shè)施的住宅，在一些國家就直接表現(xiàn)為“貧民窟”，甚至在有些國家，非正規(guī)住宅直接就是指貧民窟。從某種程度說，由于拉美城市化過度泛濫，尤其是拉美各國住房政策出現(xiàn)導(dǎo)向性失誤，于是，便出現(xiàn)貧民窟現(xiàn)象比較普遍的后果。

二是就業(yè)問題。同住房情況一樣，拉美就業(yè)情況的非正規(guī)性也比較明顯，靈活就業(yè)人員數(shù)量十分龐大，且就業(yè)的多樣性和多元性日趨明顯。和正規(guī)就業(yè)部門不同，非正規(guī)就業(yè)部門的就業(yè)需求、工作崗位、收入水平都不明晰，沒有良好預(yù)期，甚至在80—90年代非農(nóng)化進程中，相當(dāng)一部分農(nóng)民處于亦工亦農(nóng)的邊緣地帶，很像目前中國的農(nóng)民工。例如，在厄瓜多爾，當(dāng)時很多農(nóng)民家庭也是亦工亦農(nóng)，妻子在家種地，丈夫在城里做工，或農(nóng)忙時務(wù)農(nóng)，農(nóng)閑時進城做工，所以，常常連就業(yè)、失業(yè)情況都無從統(tǒng)計，失業(yè)和就業(yè)的界線不是非常清晰。當(dāng)然，這個情況自90年代以來好多了，但由于城市創(chuàng)造就業(yè)的機會和能力十分有限，不能為蜂擁而至的城市人口提供足夠的就業(yè)機會，所以，轉(zhuǎn)移出來的勞動力不得不流向非正規(guī)部門，換句話說，拉美的非正規(guī)部門十分龐大，吸納了較多的勞動力，這既是過度城市化導(dǎo)致的問題之一，同時，也為穩(wěn)定和擴大就業(yè)做出了貢獻(xiàn)，所以，拉美的就業(yè)率在世界各地區(qū)中不是最低的，甚至還處于中上等水平。

三是社會保障制度的覆蓋面比較低，制度供給跟不上城市化進程。這一方面是由于城市“人口爆炸”導(dǎo)致的，另一方面也是由于就業(yè)的非正規(guī)性這個勞動力市場特點所決定的。比如，拉美地區(qū)社保制度承繼了其宗主國的“碎片化”社保制度的傳統(tǒng)，城市社保制度在巨大的人口壓力面前難以滿足現(xiàn)實需求，于是，城鎮(zhèn)社保制度面臨空前的財務(wù)壓力，有些國家不堪重負(fù)，不得不進行社保制度的私有化改革，這在一定程度上成為拉美社保私有化改革的催化劑，這樣，拉美地區(qū)就成為社保私有化模式的發(fā)源地和誕生地，同時，也成為社保制度私有化改革的急先鋒。但另一方面，城鎮(zhèn)就業(yè)的非正規(guī)性又為擴大社保制度覆蓋面帶來了困難，相當(dāng)一部分應(yīng)保盡保的靈活就業(yè)群體由于種種原因難以參加進來，尤其在私有化改革之后，由于消費文化、傳統(tǒng)觀念、生活習(xí)慣和其他諸多原因，社保覆蓋面比私有化改革以前還要低，大約平均在40%左右，這說明，社保制度供給與過度城市化之間出現(xiàn)巨大鴻溝，社保制度難以趕上或滿足過度城市化的發(fā)展要求，絕大部分勞動年齡人口不得不裸露在社保制度之外。

四是貧困化現(xiàn)象十分嚴(yán)重，貧困率居高不下。由于經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，居住條件差，同時沒有正規(guī)、固定的收入來源，從農(nóng)村遷移到城市的人口往往處于貧困線邊緣，是拉美社會中最脆弱、最窮苦的一部分群體。這個群體在拉美城市中數(shù)量龐大，導(dǎo)致拉美地區(qū)的貧困率長期以來居高不下。在上世紀(jì)80、90年代，拉美的貧困發(fā)生率一直在40%以上，最高時竟達(dá)48.3%，就是說，拉美地區(qū)大約有一半人口生活在貧困線以下。只是在進入本世紀(jì)以來，尤其是2003年和2004年以來，拉美地區(qū)經(jīng)濟增長強勁，貧困發(fā)生率開始明顯和持續(xù)下降，2010年下降到32%，成為30年來幾乎是貧困率最低的年份，即使這樣，拉美仍是世界上貧困化程度和貧困發(fā)生率最高的地區(qū)之一，目前仍有三分之一的人口生活在貧困線以下。除上述若干原因以外，還有一個重要原因?qū)е吕赖貐^(qū)貧困化率居高不下，那就是拉美地區(qū)社保制度的覆蓋面十分狹小。一般來說，“被裸露”在社保制度以外的群體都是非正規(guī)就業(yè)人員，而他們的收入本來就很低，工作崗位不固定，工作條件較差，社會地位低下，處于社會邊緣地帶；他們是最需要社保制度的，但他們卻沒有能力和條件加入進來，不得不生活在貧困線的邊緣上，成為社會排斥的主要對象，經(jīng)濟地位十分脆弱，一有風(fēng)吹草動，就必然落入貧困線以下，成為貧困群體。

五是兩極分化十分明顯，分配不公非常嚴(yán)重，是世界上基尼系數(shù)最高的地區(qū)之一。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因很多，比如，拉美前宗主國西班牙和葡萄牙的財產(chǎn)制度為拉美地區(qū)留下了重要“遺產(chǎn)”，那就是土地分配的初始狀態(tài)非常不公平，導(dǎo)致財產(chǎn)制度具有天然的不公平性；于是，較高的土地基尼系數(shù)導(dǎo)致其他許許多多財產(chǎn)制度世代沿襲下來，體現(xiàn)在收入分配上便是兩級分化十分明顯。例如，世界平均土地基尼系數(shù)為60%，但拉美地區(qū)卻高達(dá)80%，而東亞只有38.4%，西歐63%，北歐47%。在土地分配不公的前20個國家中，拉美就占16個。

今年正好是拉美獨立200周年。200年來，尤其近百年來，在拉美城市化進程之中，各國政府先后采取了多種措施，基尼系數(shù)逐漸下降。例如，20世紀(jì)20年代拉美地區(qū)平均基尼系數(shù)為59.6%，60年代下降到53.2%，70年代進一步下降到49.1%，80年代上升為49.7%，90年代又下降到49.3%。盡管如此，拉美地區(qū)仍是世界上基尼系數(shù)最高的地區(qū)之一，超過50%的有十幾個國家，例如，2008年巴西的基尼系數(shù)高達(dá)59.4%，玻利維亞57.2%，洪都拉斯55.3%，多米尼加55.0%，厄瓜多爾54.4%，危地馬拉53.7%，巴拉圭52.7%，巴拿馬52.4%，尼加拉瓜52.3%，智利52.0%，墨西哥51.5%，秘魯50.5%，等等。

六是社會治安不好，成為一個社會頑疾。由于一些拉美國家“非正規(guī)住宅”的比率超過了40%，貧民窟內(nèi)人口密度大，環(huán)境骯臟，衛(wèi)生條件惡劣，暴力事件時有發(fā)生，有些城市的貧民窟已經(jīng)演變?yōu)橐粋€廣大的、難以根除的、連成片的“社區(qū)”。例如，墨西哥一個地區(qū)的貧民窟連成片，居住人數(shù)多達(dá)200萬人，成為暴力斗毆、吸毒販毒等藏污納垢的發(fā)源地，社會治安很差，暴力事件層出不窮。前幾年曾出現(xiàn)過這樣的事件，在巴西，旅行團剛剛下飛機，在大客車上就被劫持，整車的外國游客的現(xiàn)金和首飾等值錢的東西被洗劫一空。社會治安很差，這在相當(dāng)程度上是貧民窟或非正規(guī)住宅問題導(dǎo)致的，而大量非正規(guī)住宅和貧民窟的存在，在某種程度上又是“過度城市化”和住房政策出現(xiàn)嚴(yán)重失誤等因素導(dǎo)致的。

以上這六個方面是拉美特有的“過度城市化”導(dǎo)致的主要社會問題。這些社會問題互為前提，長期以來成為拉美地區(qū)的社會頑疾，甚至成為研究拉美長盛不衰的一個課題。

外來務(wù)工群體“被城市化”致使中國城市化率虛高

本刊記者：我們知道，您曾寫過文章，發(fā)表過言論，提到了我國的城市化是“淺度城市化”，與拉美的“過度城市化”正好相反。這方面您能做進一步的解釋嗎？

鄭秉文：在學(xué)術(shù)界，拉美的城市化被認(rèn)為是“過度城市化”，這是公認(rèn)的。那么，如何評價中國的城市化進程？對此，存在一些不同看法。有觀點認(rèn)為，我們現(xiàn)在的城市化進程有些超前，是“趕超型”城市化，甚至出現(xiàn)“城市大躍進”現(xiàn)象。這個觀點主要是從城市建筑的角度出發(fā)的，認(rèn)為當(dāng)前的城市化主要是樓房化和水泥化，大量土地被占用，只有漂亮的外表，沒有城市的內(nèi)涵。比如說，一些小城鎮(zhèn)人口不多，但是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過于超前和豪華，所謂的“標(biāo)志性建筑”有些過度和濫用，不盡實用，一味追求表面上的氣派和形式上的漂亮，造成極大浪費。這種看法是有道理的。

我認(rèn)為，評價城市化的標(biāo)準(zhǔn)是多重的。從純粹建筑的角度看或從“建筑的城市化”來看，似有過度和超前之嫌，但如果從人口的城市化來看，則恰恰不是“過度城市化”，而是“淺度城市化”，就是說，人的城市化才是城市化的本來涵義。這就涉及對城市化本質(zhì)的理解問題。在我看來，從這個角度出發(fā)，中國的城市化恰恰是“淺度城市化”，與拉美的情況正好相反。

本刊記者：為什么呢？您能否再具體解釋一下“淺度城市化”？對中國城市化進程來說，它具有什么樣的社會含義？

鄭秉文：相比拉美國家，中國有一個特殊國情，就是獨特的戶籍制度帶來的獨特問題。在對外交流時對這個獨特的制度的解釋是很麻煩的，到最后，就只能直接使用“hukou”這個概念。現(xiàn)在，國外學(xué)者已基本習(xí)慣了。我們在計算城市化率的時候，是用城市暫住人口加上戶籍人口作為分子，除以總?cè)丝?，其中暫住人口是指戶口不在本地、在城市居住時間一般超過半年的外來流動人口，很大一部分為來自農(nóng)村的打工者。這樣就出現(xiàn)了一個問題，由于沒有城市戶口，很多外來務(wù)工者并沒有享受到與戶籍人口相等的社會保障及其他公共服務(wù)。但在計算城鎮(zhèn)化率的時候，他們卻“被城市化”了，被列入了分子。于是，在日前剛剛公布的第六次人口普查公告中，我國城市化率高達(dá)49.6%。但是，這個城市化率顯然是虛高的結(jié)果，不是中國真正的城市化率。

我們之所以說這是一個虛高和表面的城市化率，是因為，“被城市化”的農(nóng)民工由于戶籍等原因的限制，沒有享受到與城鎮(zhèn)戶籍人口相同的“市民待遇”，例如，子女教育、社會保障、醫(yī)療待遇、甚至老年人公共交通等，城市設(shè)施服務(wù)等很多公共服務(wù)他們是沒有份的，于是，他們在城市就不可能扎下根，他們不是主人，只是客人，他們不是城市的市民，只是城市的“清道夫”。他們與70—80年代一些拉美國家（例如厄瓜多爾）非農(nóng)化初期的亦工亦農(nóng)進城者一樣，他們是亦城亦鄉(xiāng)，是候鳥和“兩棲人”，于是就導(dǎo)致出現(xiàn)了每年春節(jié)后持續(xù)一個多月的“用工荒”。

多年來，在春節(jié)時期，大部分農(nóng)民工都返鄉(xiāng)過年，城鎮(zhèn)里工廠沒人做工，服務(wù)網(wǎng)點沒人服務(wù)，城市幾乎處于半癱瘓狀態(tài)，這時我們看到的才是真實的城市化率，是我國城市化率被高估的有力證據(jù)，是淺度城市化的最好詮釋。要想把“淺度城市化”變成“同步城市化”，把“虛高”的城市化“做實”，就必須重新理解城市化的真正內(nèi)涵，即把農(nóng)民工變成市民，把客人變成主人，把候鳥真正留在城市，讓他們“安家筑巢”，這就需要擴大社會保障的覆蓋面，擴大公共服務(wù)受益人口的范圍，給他們以市民待遇，為他們提供平等、均一的公共服務(wù)和社會保障，讓他們真正成為市民。

換句話說，雖然我們的城市化率已逼近50%，但城市戶籍人口卻僅為33%，也就是說，實打?qū)嵉某鞘谢手挥?3%，而17%沒有城鎮(zhèn)戶籍的人，即2.33億流動人口，只在“統(tǒng)計年鑒”上被城市化了，或在“人口普查”時被“充當(dāng)”了一把市民而已。

所以，我們要把這2.33億人的城市化“做實”，真正讓他們變成市民，就要對真正的城市化提速，不能遙遙無期地拖下去了。

其實，就算是把這2.33億人也算進去，我們的城市化水平也落后于現(xiàn)實的經(jīng)濟發(fā)展水平。比如，2009年我國城市化率與工業(yè)化率的比值僅為1.01，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于1.48的世界平均數(shù)，更低于“過度城市化”的拉美的2.60。1.01這個比值大約僅相當(dāng)于上世紀(jì)30—40年代的英國和法國的比值。如果把這2.33億人剔除，僅以能夠享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)和社會保障等公共產(chǎn)品的城鎮(zhèn)戶籍人口來作為分子的話，這個比值更低了，大約僅為0.72，這就與我們現(xiàn)在的經(jīng)濟發(fā)展水平更不匹配了。

本刊記者：既然我國的城市化水平落后于經(jīng)濟發(fā)展水平，那么如何提高我們的城市化水平？

鄭秉文：第一步，應(yīng)把這2.33億人的城市化“做實”，真正讓他們變成市民，其具體做法就是給農(nóng)民工以市民待遇，能夠向他們開放的所有公共服務(wù)，都盡量向他們開放。例如，制定一個時間表，根據(jù)居住城市年頭的長短，給這2.33億人排個隊，做一個預(yù)期，循環(huán)漸進?？膳c戶籍制度脫鉤，先不要考慮戶籍制度的制約因素，這樣，既立馬解決了他們的市民待遇問題，把虛高的城市化做實了，可以逐步解決每年春節(jié)后出現(xiàn)的用工荒問題，同時，也可逐漸縮小由戶籍割裂的這兩個群體之間的差別和界線，為今后條件成熟時取消戶籍制度做些準(zhǔn)備，積累一些經(jīng)驗。第二步，是為每年從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的占總?cè)丝诖蠹s一個百分點的農(nóng)村勞動力一次性解決其城鎮(zhèn)戶籍和提供城鎮(zhèn)公共服務(wù)這個雙重問題，這部分人每年大約有1000多萬。

本刊記者：所以您是從以人為本的角度來提出“淺度城市化”這個概念的，是嗎？

鄭秉文：一方面是為了以人為本，另一方面也是吸取了拉美“過度城市化”的教訓(xùn)。否則，未來的中國城市就有可能患上拉美式的城市病?！斑^度城市化”肯定是不對的，但“淺度城市化”也是錯誤的，只有“同步城市化”才是正確的，就是說，一定要保持城市化水平與工業(yè)化水平的同步。我可以肯定地說，“過度城市化”有可能步拉美一些國家的后塵，出現(xiàn)類似拉美國家的一些社會問題，但是，“淺度城市化”也會導(dǎo)致出現(xiàn)中國特色的社會問題，比如“用工荒”，而類似用工荒這樣的社會問題所產(chǎn)生的影響也是十分巨大的，比如，對勞動力市場價格的影響，對企業(yè)成本的影響，對企業(yè)競爭力的影響，甚至對就業(yè)率的影響等等。另外，“淺度城市化”實際就是“半城市化”或“淺城市化”，如果再加上樓房化和水泥化，那么，問題就更嚴(yán)重了，甚至比拉美更復(fù)雜。總之，中國的城市化進程應(yīng)該加快，一切問題都應(yīng)在城市化進程中予以解決，而不是相反，只有在城市化進程中才能逐步解決城市化帶來的問題。比如，城市化進程中的住宅和房地產(chǎn)開發(fā)就存在較大問題。

中國城市化進程須避開“中等收入陷阱”

本刊記者：在這次研討會上，“中等收入陷阱”這個詞被頻頻提及，甚至全國人大前副委員長成思危先生都多次提到“中等收入陷阱”問題，拉美發(fā)展報告的黃皮書中，主報告也是您領(lǐng)銜撰寫的，說智利將成為第一個走出“中等收入陷阱”的南美大陸國家。最近也看到您發(fā)表了一系列關(guān)于中等收入陷阱的文章，這里您能簡單解釋一下這個概念嗎？

鄭秉文：“中等收入陷阱”是2006年世界銀行在《東亞經(jīng)濟發(fā)展報告》中提出的概念，是指一個經(jīng)濟體從中等收入向高收入邁進的過程中，人均國民收入長期停留在中等水平。在這個時期，經(jīng)濟增長方式不能順利轉(zhuǎn)變，原有的增長機制和發(fā)展模式無法有效應(yīng)對由此形成的系統(tǒng)性風(fēng)險，經(jīng)濟快速發(fā)展積累的矛盾集中爆發(fā)，經(jīng)濟增長容易出現(xiàn)大幅波動或陷入停滯。

世界銀行把人均國民收入分為四個等級，人均GDP約1000美元以下屬于低收入水平，1000美元到4200美元屬于中下等收入水平，4200美元到12500美元是中上等收入階段，12600美元以上被稱為高收入國家，由此可見，中等收入水平跨度很大，人均GDP在1000美元到12500美元之間。這個標(biāo)準(zhǔn)世界銀行每年都調(diào)整一次。一個國家的人均收入要想從中等水平跨入高等水平，是一個復(fù)雜且艱辛的過程。如果處理不好，就容易產(chǎn)生“中等收入陷阱”的現(xiàn)象。拉美地區(qū)一些國家被世界銀行看作是陷入“中等收入陷阱”的典型案例國家。例如巴西和阿根廷，在時期的宗主國分別是葡萄牙和西班牙。在上世紀(jì)60年代初期，這兩個國家的人均國民收入水平同各自昔日宗主國相差無幾。然而經(jīng)歷了幾十年的發(fā)展，葡萄牙、西班牙相繼步入高收入國家的行列，人均收入為2—3萬美元，而此時巴西的人均國民收入為9000多美元，阿根廷則為8000多美元。

中國在2001年成功擺脫了“貧困陷阱”，走出了人均1000美元的低收入階段，實現(xiàn)了第一次飛躍，達(dá)到中下等收入水平；到2010年，中國人均GDP超過4200美元，實現(xiàn)了第二次飛躍，成功進入中上等收入國家行列。然而，要發(fā)展成為高等收入國家，實現(xiàn)第三次飛躍，我們還有很長一段路要走。正常情況下，按照目前的增長速度推算，在人口等其他條件既定的情況下，大約在“十四五”期間我國能夠進入高收入國家行列，實現(xiàn)第三次飛躍。就是說，從現(xiàn)在起，大約在未來的15年之內(nèi)，中國就可順利進入高收入國家行列。

毫無疑問，對中國來說，能夠順利實現(xiàn)第三次歷史性跨越，那是東亞奇跡的再現(xiàn)：日本和亞洲“四小龍”跨越中等收入階段（中下等和中上等收入）的時間是，日本（1966—1985年）和新加坡分別（1971—1990年）用了19年，韓國（1977—1995年）和中國香港（1971—1989年）僅用了18年，大約只相當(dāng)于拉美國家和其他東亞國家走出“中下等收入”所使用的時間！

當(dāng)然，在第三次跨越中，中國需要處理好很多關(guān)系，解決好很多矛盾，避免很多陷阱。在這方面，掉入“中等收入陷阱”的一些拉美國家為我們提供了很好的借鑒。迄今為止，拉美國家處在中等收入階段平均已有37年，時間最長的阿根廷已有49年，是世界上在中等收入階段滯留時間最長的國家。此外，據(jù)IMF等幾個不同的國際機構(gòu)的預(yù)測，智利明年有可能成為第一個走出“中等收入陷阱”的南美大陸國家，成為拉美地區(qū)甚至發(fā)展中國家的一個樣板。那么，拉美國家的最主要的教訓(xùn)是什么？除上面我提到的拉美城市化進程中需要解決的矛盾以外，我們的黃皮書和我的一些研究結(jié)果還提供了一些答案，那就是，它們在轉(zhuǎn)變增長方式過程中喪失了很多歷史機遇，前后喪失了近半個世紀(jì)的寶貴時間。

我隨后還撰寫和發(fā)表了一系列文章，其中，有的受到了中央領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，比如，在防止掉進“中等收入陷阱”的過程中，中國應(yīng)該主要注意七、八個陷阱。大家如果感興趣，可以看看我的這些文章。