作者：上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授 陳憲

　　新聞背景：交通運(yùn)輸部7月21日公布了　《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂稿，并向社會(huì)進(jìn)行為期一個(gè)月的公開征求意見。該修訂稿引發(fā)社會(huì)廣泛熱議，其中關(guān)于“收費(fèi)”與“收稅”這道選擇題該怎么做，成為討論的焦點(diǎn)之一。

　　《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》　修訂稿主要修改在兩處：第一，在公路建設(shè)收費(fèi)方面，修訂稿提出“政府收費(fèi)公路中的高速公路，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府實(shí)行統(tǒng)一舉債、統(tǒng)一收費(fèi)、統(tǒng)一還款”，即實(shí)行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”，沒有規(guī)定具體的收費(fèi)期限，而以該路網(wǎng)實(shí)際償債期為準(zhǔn)，確定收費(fèi)期限。第二，在養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)方面，修訂稿提出“政府統(tǒng)一管理的高速公路在政府債務(wù)償清后，可按滿足基本養(yǎng)護(hù)、管理支出需求和保障通行效率的原則，重新核定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)”。這是主管部門首次明確，高速公路的養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)不適用燃油附加稅制度，而是保留現(xiàn)行的收費(fèi)體系。

　　如果公路建設(shè)資金籌措是“統(tǒng)收統(tǒng)支”，那么，“統(tǒng)貸統(tǒng)還”有一定的合理性，世界銀行也曾建議中國(guó)這么做。在美國(guó)，每個(gè)州的公路建設(shè)資金也是“統(tǒng)收統(tǒng)支”，事實(shí)上存在車輛多的道路交叉補(bǔ)貼車輛少的情形。這是基于公路屬于普遍服務(wù)，是政府承擔(dān)公用事業(yè)義務(wù)的一種表現(xiàn)。但是，這里仍然有若干問(wèn)題需要特別注意，例如，準(zhǔn)確核定實(shí)際償債期的前提是，嚴(yán)格監(jiān)管建設(shè)成本、償債成本和建設(shè)收費(fèi)期的養(yǎng)護(hù)管理成本；又如，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整，到達(dá)某個(gè)時(shí)點(diǎn)，應(yīng)體現(xiàn)逐步遞減的趨勢(shì)；再如，特許經(jīng)營(yíng)的高速公路經(jīng)營(yíng)期屆滿后，政府務(wù)必按期收回，特別是特許上市公司經(jīng)營(yíng)的，要在切實(shí)保護(hù)投資人利益的前提下，做好退市工作。

　　修訂稿確立了“收費(fèi)”與“收稅”長(zhǎng)期并行的兩個(gè)公路體系。無(wú)論收稅還是收費(fèi)，都體現(xiàn)了用路者付費(fèi)、多用路者多付費(fèi)的原則。但是，在我看來(lái)，兩個(gè)公路體系將產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)影響的內(nèi)容，是以收費(fèi)方式而不是以收稅方式籌集養(yǎng)護(hù)管理經(jīng)費(fèi)。兩個(gè)公路體系基于以下指導(dǎo)思想，即“高速公路注重效率，依靠收費(fèi)；普通公路照顧公平，依靠稅收”。這一指導(dǎo)思想和現(xiàn)行的《公路法》相悖。《公路法》第三十六條規(guī)定：“國(guó)家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金，具體實(shí)施辦法和步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定。依法征稅籌集的公路養(yǎng)護(hù)資金，必須專項(xiàng)用于公路的養(yǎng)護(hù)和改建?！边@里的公路應(yīng)理解為包括普通公路和高速公路?？梢姡豆贩ā窙]有授權(quán)主管部門通過(guò)收費(fèi)籌集養(yǎng)護(hù)管理資金。

　　基于長(zhǎng)期實(shí)際經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，我們提出了“費(fèi)改稅”的稅制改革原則，并在改革實(shí)踐中取得了積極成效。收稅還是收費(fèi)，說(shuō)到底是一種選擇。但是，相比較而言，由于稅收法定，收稅比收費(fèi)更能體現(xiàn)民眾的意志，更加公開透明，也更有效率。因此，能夠通過(guò)收稅解決的問(wèn)題，不能也不宜通過(guò)收費(fèi)來(lái)解決。按照中國(guó)目前的稅制，至少有四個(gè)稅種與籌集公路養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)用有關(guān)，即車輛購(gòu)置稅、消費(fèi)稅（指其中的成品油消費(fèi)稅）、車船稅和燃油附加稅。車輛購(gòu)置稅，成品油消費(fèi)稅和車船稅應(yīng)部分用于公路養(yǎng)護(hù)管理，燃油附加稅則全部用于公路養(yǎng)護(hù)管理。自2009年1月1日起，我國(guó)開始實(shí)施成品油稅費(fèi)改革，取消征收公路養(yǎng)路費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)等，改為征收燃油附加稅。目前，我國(guó)普通公路的養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)已經(jīng)以燃油附加稅的形式含在成品油的油價(jià)中，不再另行收繳。在開征燃油附加稅時(shí)，國(guó)務(wù)院令其只適用于普通公路，但將來(lái)適用于高速公路是題中應(yīng)有之義。在燃油附加稅之外，再收取高速公路的養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)，違背開征燃油附加稅的初衷。

　　此外，目前開征的與開車用路有關(guān)的稅收，都與保護(hù)生態(tài)環(huán)境、節(jié)約使用資源有關(guān)。例如，車船稅對(duì)乘用車稅額按排氣量計(jì)征，并依照排氣量大小，分別作了稅額降低、不變和提高的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，體現(xiàn)了節(jié)能減排和對(duì)汽車消費(fèi)的政策導(dǎo)向。又如，成品油消費(fèi)稅旨在提高對(duì)“兩高一資”（高耗能、高污染、資源性）產(chǎn)品的使用成本，是為了進(jìn)一步提高“綠色出行”的比重。上述的燃油附加稅的主要目的是籌集養(yǎng)護(hù)管理資金，同時(shí)也將產(chǎn)生對(duì)減少用路的調(diào)節(jié)，起到環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約的積極作用。

　　不難看出，長(zhǎng)期保留高速公路收費(fèi)體系，充分暴露了我國(guó)現(xiàn)行體制中部門分割、部門利益藩籬的問(wèn)題。通過(guò)收稅籌集公路養(yǎng)護(hù)管理經(jīng)費(fèi)是稅務(wù)部門的事，公路養(yǎng)護(hù)管理預(yù)算的核準(zhǔn)是財(cái)政部門的事，公路主管部門只是預(yù)算執(zhí)行單位。而通過(guò)收費(fèi)籌集公路養(yǎng)護(hù)管理經(jīng)費(fèi)是公路主管部門的事，其標(biāo)準(zhǔn)制定和預(yù)算執(zhí)行都是自己的事。顯然，由利益相對(duì)超脫的財(cái)稅部門來(lái)做這件事更合適?？偟膩?lái)說(shuō)，對(duì)于收稅與收費(fèi)這道選擇題，需要根據(jù)“兩利相權(quán)取其重，兩害相權(quán)取其輕”的原則，看哪個(gè)選項(xiàng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和老百姓生活整體更加有利，才能做出更為合理的選擇。