一、緒論

（一）本課題研究的起源及目的

近年來，“加強和創(chuàng)新社會管理”成為黨和政府的工作重點。黨的十八大報告圍繞構(gòu)建中國特色社會主義管理體系，提出要加快形成黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應急處置相結(jié)合的社會管理機制。

社區(qū)作為社會的細胞和縮影，構(gòu)建和諧社區(qū)成為構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)工程。隨著東莞市城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速發(fā)展，農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，特別是隨著東莞市“村改居”工程的不斷向前推進，社區(qū)已成為各種社會群體的聚集點、利益關(guān)系的交匯點和社會組織的落腳點，和諧社區(qū)建設(shè)的重要性日趨凸顯。在社區(qū)建設(shè)過程中，如何完善基層社區(qū)公共服務(wù)平臺，建立健全公共服務(wù)體系，把東莞“一站式服務(wù)”的社區(qū)建設(shè)模式提升到一個新的高度，不斷探索和完善東莞市社區(qū)管理體制創(chuàng)新，使之適應新形勢、新任務(wù)的需要，是東莞社區(qū)建設(shè)的重要任務(wù)。

本課題研究正是基于東莞社會發(fā)展及社會管理的迫切要求，針對當前在東莞社區(qū)建設(shè)之中存在的諸多問題，通過調(diào)查研究，查明問題根源，提出一套具體可行解決方案，為政府決策提供理論和政策決策依據(jù)；進而通過政策推動，進一步整合現(xiàn)有基層社區(qū)各類公共服務(wù)平臺資源、強化信息溝通與交流，特別結(jié)合當前互聯(lián)網(wǎng)+時代特征，通過構(gòu)建電子化、信息化和網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)平臺，整合現(xiàn)有基層公共服務(wù)的資源，不斷為人民群眾提供較高質(zhì)量的社區(qū)公共服務(wù)。

本課題組期望通過深入的調(diào)查，科學的論證，就東莞基層社區(qū)公共服務(wù)平臺建設(shè)問題，進行了新的探索和研究，形成新的研究成果，并使這一成果能夠?qū)|莞市基層社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)發(fā)揮咨政作用。

（二）本課題研究及實踐的狀態(tài)分析

關(guān)于基層公共服務(wù)平臺建設(shè)的研究及實踐，大體上經(jīng)歷了三個階段：

1.起步與推動階段。主要是2010年前，隨著地方政府轉(zhuǎn)型，開始重視社會管理與社會服務(wù)工作，理論界許多學者分別從基層公共服務(wù)建設(shè)的重要性、公共服務(wù)的內(nèi)容和公共服務(wù)體系建設(shè)等角度深入探討，公開發(fā)表一大批高水平、高質(zhì)量的研究成果，有效的推動基層公共服務(wù)與管理工作；一些地方政府特別是基層政府就農(nóng)村、社區(qū)公共服務(wù)工作開展卓有成效的探討，形成一些典型案例；如青島、沈陽、江蘇、上海等地，積極開展農(nóng)村社會公共服務(wù)實踐 活動，形成了所謂“青島模式”“沈陽模式”等。

2.體系完善與多中心發(fā)展階段。2011年3月，《國家“十二五”規(guī)劃綱要》出臺并明確指出要“改進社會組織管理，建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負責、依法監(jiān)督的社會組織管理體制”。在這一政策的推動下，學術(shù)界就基層公共服務(wù)的內(nèi)容體系問題進行了十分充分的論證和研究，各級政府圍繞公共服務(wù)內(nèi)容體系，逐一落實，開始在基層社區(qū)（農(nóng)村）建立諸多公共服務(wù)中心或者服務(wù)站，包括勞動就業(yè)服務(wù)中心、社會工作服務(wù)中心、文化教育服務(wù)站、社保服務(wù)站等。。但是，在這個過程中，社區(qū)公共服務(wù)各類中心、站所之間條塊分割，封閉運行，彼此之間資源不能共享等弊端開始暴露，同時，從服務(wù)的形式上開，這種服務(wù)是“坐等式服務(wù)”、“單兵作戰(zhàn)服務(wù)”和缺乏有效監(jiān)督的服務(wù)。因此，一些社區(qū)開始著手解決上述問題，探索在社會內(nèi)設(shè)立綜合服務(wù)大廳，統(tǒng)一窗口、統(tǒng)一標準，實施“一站式服務(wù)”等。

3.電子化、信息化平臺建設(shè)階段。隨著基層社區(qū)公共服務(wù)內(nèi)容體系的不斷豐富和完善，靠單一主體和“單兵作戰(zhàn)”的形式實施基層公共服務(wù)，帶來了服務(wù)機構(gòu)增多、服務(wù)隊伍龐大、服務(wù)質(zhì)量下降的諸多弊端，理論界和政府組織開始探討通過資源整合的途徑解決上述問題，特別是在互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展的時代，如何以大數(shù)據(jù)的思維和手段，通過電子化、信息化手段構(gòu)建物聯(lián)網(wǎng)屬性的社區(qū)公共服務(wù)平臺，不斷提高基層社區(qū)公共服務(wù)的質(zhì)量，已成為當前基層公共服務(wù)研究及實踐的熱點問題。在技術(shù)層面上較為成熟的服務(wù)系統(tǒng)主要有“SOA社區(qū)公共服務(wù)平臺體系”，在實踐層面，較為成熟的如陜西省西安市長安區(qū)建立的“長安社區(qū)公共服務(wù)平臺”、北京市2003年建成并進入運行的“北京社區(qū)公共服務(wù)平臺”。上述理論研究和實踐成果，為我們研究東莞基層社區(qū)公共服務(wù)平臺一體化建設(shè)提供了重要參考。

（三）基層公共服務(wù)平臺一體化內(nèi)涵界定

1.基層公共服務(wù)。根據(jù)著名學者陳振明的觀點，公共服務(wù)(Public service)，是21世紀公共管理改革的核心概念，包括加強城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)、發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、等公共事業(yè)，為社會公眾參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動等提供保障在內(nèi)的公共服務(wù)領(lǐng)域。由此可見，基層公共服務(wù)，一般是指政府及其他社會治理主體協(xié)同為社區(qū)、村供給的公共產(chǎn)品與服務(wù)。結(jié)合東莞實際情況，本項目所指的基層公共服務(wù)主要包括由鎮(zhèn)級以上政府和社會公益性組織為社區(qū)（含村）提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、教育服務(wù)、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施、勞動就業(yè)信息、公共文化服務(wù)、扶貧救濟、社會工作服務(wù)等內(nèi)容。

2.基層公共服務(wù)平臺。公共服務(wù)平臺，是一個運用領(lǐng)域十分廣泛的概念，凡是為特定主體群體提供公共服務(wù)的載體一般都可以成為某某公共服務(wù)平臺。結(jié)合本課題的研究對象，我們所說的基層公共服務(wù)平臺，主要是在基層社區(qū)或者村設(shè)置的具體承擔社區(qū)（村）醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、教育服務(wù)、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施、勞動就業(yè)信息、公共文化服務(wù)、扶貧救濟、社會工作服務(wù)等事項的公共載體或者系統(tǒng)。具體到東莞市各個社區(qū)實際，主要包括現(xiàn)有的社區(qū)政務(wù)中心、社區(qū)綜合服務(wù)中心、社區(qū)（綜合）服務(wù)中心，以及上級政府機關(guān)設(shè)立在社區(qū)（村）的各類服務(wù)工作站（中心）等組織機構(gòu)。

3.基層公共服務(wù)平臺一體化。一體化是指多個原來相互獨立的實體通過某種方式逐步結(jié)合成為一個單一實體的過程，在這一過程中制度化和法律化就成為實現(xiàn)一體化的基本前提和保障，從而使獨立的若干部分（或者實體）加在一起或者結(jié)合在一起成為一個整體。公共服務(wù)一體化，就是指基層公民所享受到上述所列的基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)能夠突破各種制度壁壘，逐步實現(xiàn)對接共享，并最終達到同一標準的過程和狀態(tài)，而基層公共服務(wù)平臺一體化，實質(zhì)上就是充分借助互聯(lián)網(wǎng)+的功能，將基層社區(qū)（村）居民應該享受到各類公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，包括公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化體育、公共交通、生活保障、住房保障、就業(yè)保障、醫(yī)療保障、生態(tài)與環(huán)境和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等與社區(qū)（村）居民有關(guān)的公共服務(wù)內(nèi)容，按照統(tǒng)一標準統(tǒng)一整合在一個平臺上，各政府部門及其他社會治理主體可調(diào)整或重組新的工作流程，實施統(tǒng)一窗口服務(wù)，社區(qū)（村）居民一次進入，就可以順利辦理各種服務(wù)事項或者獲得相應的服務(wù)訴求。

（四）本課題研究的方法

1.問卷調(diào)查、走訪與實地考察，即深入相關(guān)部門、鎮(zhèn)街和村（居）委會調(diào)研，先后考察東城、南城、萬江、石龍、麻涌、黃江、清溪、鳳崗、虎門的十多個社區(qū)，對東莞基層社區(qū)公共服務(wù)平臺建設(shè)情況調(diào)查。同時，通過問卷調(diào)查，了解公共服務(wù)的對象即東莞居民，對東莞基本公共服務(wù)的意見和看法。項目組設(shè)計兩套問卷，各自發(fā)放500份，分別收回486份、491份，有效問卷分別為484份、490份；調(diào)查對象的年齡在18~60歲之間，男性公民占63%，戶籍人口占81%；在全部有效問卷之中，擔任社區(qū)領(lǐng)導職務(wù)或者近五年擔任過社區(qū)領(lǐng)導干部職務(wù)的調(diào)查對象占57%；調(diào)查對象結(jié)構(gòu)合理，調(diào)查結(jié)果真實性較強，為項目研究奠定扎實的基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，進行個案分析，重點解剖黃江鎮(zhèn)、虎門鎮(zhèn)、清溪鎮(zhèn)、東城區(qū)所屬的基層社區(qū)（綜合）服務(wù)中心、社區(qū)政務(wù)中心的實際運行情況。

2.比較分析，即通過外出考察，特別是對北京、西安市長安區(qū)社區(qū)公共服務(wù)平臺建設(shè)情況進行實地考察和調(diào)研，結(jié)合東莞基層社區(qū)情況，進行比較分析。

3.文獻分析，即通過對對國家和省關(guān)于基層公共服務(wù)平臺建設(shè)的法規(guī)、政策的解讀，特別各地的基層公共服務(wù)平臺建設(shè)與東莞現(xiàn)狀的結(jié)合點分析，尋求有利于東莞基層公共服務(wù)平臺建設(shè)的最佳途徑與對策。

4.專家咨詢，即重點咨詢計算機網(wǎng)絡(luò)設(shè)計專家、網(wǎng)絡(luò)工程師以及從事社區(qū)管理的領(lǐng)導干部等，就設(shè)計的思路和方案，進行論證和質(zhì)疑，尋求較為科學合理地基層社區(qū)公共服務(wù)一體化運行方案及政策性保障措施。

二、東莞基層公共服務(wù)平臺一體化建設(shè)的必要性分析

（一）東莞基層公共服務(wù)平臺發(fā)展現(xiàn)狀

1.社區(qū)政務(wù)中心的工作現(xiàn)狀

東莞市現(xiàn)有440個村、156個社區(qū)組織。在基層社區(qū)公共服務(wù)平臺建設(shè)方面，多數(shù)村（社區(qū)）建有形式不同的政務(wù)服務(wù)機構(gòu)，包括各類站、所。自2011年東莞社區(qū)綜合服務(wù)中心示范點建設(shè)以來，先后有55個社區(qū)設(shè)立綜合服務(wù)中心，而這種社區(qū)綜合服務(wù)中心，實質(zhì)上主要承擔的是上級政府部門或機關(guān)下沉的工作，類似于鎮(zhèn)政府（街道辦）的派出機構(gòu)，它們以中心或者站所的形式負責兜底落實政府部門在村（社區(qū)）的管理服務(wù)任務(wù)和行政事項。據(jù)統(tǒng)計，社區(qū)政務(wù)中心（社區(qū)綜合服務(wù)中心）負責兜底完成的上級政府部門和機關(guān)下沉的工作有121項。（如表1所示）

表1：上級政府部門下沉社區(qū)工作項目

（此表所列項目，主要參照黃江鎮(zhèn)某社區(qū)政務(wù)中心服務(wù)項目）

依據(jù)上述列項，可以看出上級政府部門下沉社區(qū)工作項目最高的高達30項，同時有留個上級機關(guān)在基層社區(qū)建立工作站或者工作隊，如表2所示。

社區(qū)承擔的121項上級黨政機關(guān)下沉的工作，主要集中在政務(wù)服務(wù)中心及相關(guān)的社區(qū)管理干部身上。政務(wù)服務(wù)中心，根據(jù)相近原則或者上級政府機關(guān)的要求，分別設(shè)立獨立柜臺或者窗口，分兵把守、獨立工作。初步統(tǒng)計至少設(shè)立的柜臺或者窗口有：（1）戶政、民政辦公室（窗口）；（2）城建、國土、企業(yè)辦公室（窗口）；（3）計劃生育、婦聯(lián)、計劃生育協(xié)會辦公室（窗口）；（4）新莞人服務(wù)管理站（窗口）；（5）食品藥品安全辦公室、安全辦公室（窗口）；（6）綜合信訪維穩(wěn)工作站、勞動服務(wù)站、工會（窗口）；（7）環(huán)衛(wèi)、村民養(yǎng)老保險辦公室（窗口）；（8）組織、宣傳、文教、共青團辦公室；（9）人民調(diào)解、綜合執(zhí)法辦公室，等等。一些不能獨立設(shè)置辦公室或者工作連續(xù)性較弱政務(wù)工作，村（社區(qū)）組織就安排專人負責。

在具體窗口辦事服務(wù)過程中，工作人員沒有獨立的處置權(quán)，必須按照規(guī)定程序上報或者請示，因此各個窗口服務(wù)的主要責任人，就由社區(qū)各級領(lǐng)導干部承擔，如表2所示，社區(qū)綜合服務(wù)中心各個窗口的工作人員，必須按照規(guī)定的對口分工與管理權(quán)限逐級向村（社區(qū)）管理干部匯報。

表3：社區(qū)工作人員及分工職務(wù)分工具體工作安排書記

（說明：上述社區(qū)分工情況主要參照虎門鎮(zhèn)某社區(qū)）

2.社區(qū)（綜合）服務(wù)中心的工作現(xiàn)狀

根據(jù)東莞市人民政府辦公室文件[東府辦(2012)65號]精神，從2012年開始，在東莞市一些鎮(zhèn)街的部分社區(qū)進行社區(qū)綜合服務(wù)中心示范點建設(shè)工作。截止2013年，已經(jīng)建成大約55個綜合服務(wù)中心示范點，已經(jīng)建成的社區(qū)均按照要求在社區(qū)綜合辦公大樓上掛了“**社區(qū)綜合服務(wù)中心”的牌子。一些非試點單位的村（社區(qū)），根據(jù)社區(qū)自身發(fā)展的需要，自建了一些幼兒園、老年活動室、圖書室、健身房、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)等。

社區(qū)綜合服務(wù)中心的運行，一般是采取引進專業(yè)社會組織進駐社區(qū)綜合服務(wù)中心，負責運營服務(wù)中心各類功能性工作。引入專業(yè)社會工作者，建立社工、義工聯(lián)動發(fā)展的機制，為社區(qū)困難群體服務(wù)。以東城某社區(qū)綜合服務(wù)中心為例，該中心以基地的形式為社區(qū)居民服務(wù)，基地內(nèi)設(shè)兒童樂園、青少年活動室、圖書館、電子閱覽室、老人日間照料室、殘疾人康復室、悄悄話室、計生服務(wù)室、手工作坊、愛心超市、便民服務(wù)室、體育活動中心等17個功能室及1個社區(qū)緊急庇護所。服務(wù)對象主要包括兒童及青少年服務(wù)、老年人服務(wù)、婦女社會服務(wù)、殘疾人康復服務(wù)、社會救助、就業(yè)服務(wù)、心理健康輔導、家庭服務(wù)、城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展，涵蓋9個服務(wù)領(lǐng)域。

對社區(qū)綜合服務(wù)中心的實際運行情況，我們先后走訪四個社區(qū)的居民和主要領(lǐng)導干部，并查看了綜合服務(wù)中心的活動記錄檔案。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各類活動室日常使用情況并不理想，居民主動來綜合服務(wù)中心參與活動的人數(shù)十分少。某社區(qū)圖書室的月圖書閱讀和借閱量平均每天不到一人次，除中心專門組織活動的時間外，中心工作人員多于參與活動的社區(qū)居民。同時一些專業(yè)機構(gòu)屬于單一的社工機構(gòu)，社工人員專業(yè)服務(wù)能力不足，實際工作中僅限于組織一些集體活動，出現(xiàn)了“強制性服務(wù)過多，自主訴求的服務(wù)難以滿足”的現(xiàn)象，村民真正需要的服務(wù)提供不足，而不需要機構(gòu)提供的服務(wù)卻存在供給過剩，造成社區(qū)公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失衡。對此情況，我們走訪了一些社區(qū)居委會主任，一位居委會主任告訴我們，綜合服務(wù)中心是政策性要求，主要經(jīng)費是上級政府支付的，社區(qū)主要投入的是場地及少量的資金補貼，在這種情況下，他認為“有比沒有好”，將來政府不支付經(jīng)費了，到那時在根據(jù)社區(qū)實際情況，沒有經(jīng)費就辦不下去了。

（二）東莞基層公共服務(wù)平臺建設(shè)存在問題

1.“單兵”不“聯(lián)動”，“信息孤島”現(xiàn)象嚴重

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在許多社區(qū)或者村委會里，基本上承擔者類似表1所展示的各種政府機關(guān)下沉的兜底性政務(wù)工作，并以上下對口的形式對應設(shè)置服務(wù)工作站或者窗口。這些服務(wù)工作站或者窗口獨立承擔上級機關(guān)下沉的工作職能，這樣容易出現(xiàn)兩大問題：一方面主體分散，管理體制運行機制沒有理順，服務(wù)窗口規(guī)范性不統(tǒng)一。如對于受理困難群眾的低保申請，有的設(shè)在人力資源社會保障綜合服務(wù)大廳，有的設(shè)在社會事務(wù)窗口。另一方面各主體之間獨立服務(wù)，彼此之間的信息源不能共享。如社區(qū)居民辦理各種簽證或者證明時需要首先對居民身份進行驗證，但是同一時間內(nèi)一位社區(qū)居民在不同窗口辦理不同證明時，都必須要進行一次身份驗證，出現(xiàn)了重復的工作現(xiàn)象。

隨著東莞市政府信息化建設(shè)的廣泛開展，各級政府部門和服務(wù)機構(gòu)根據(jù)不同業(yè)務(wù)需求開發(fā)了大量的信息系統(tǒng)并延伸到社區(qū)的服務(wù)大廳或者窗口，但是這系統(tǒng)彼此獨立采集信息資源，單兵作戰(zhàn)，各自為政，不聯(lián)不通，缺乏彼此之間的資源整合和協(xié)同，形成了許多“信息孤島”。特別是在信息采集過程中，對于同一居民來說，必然出現(xiàn)多次采集、重復登記的現(xiàn)象，極大地浪費了人力物力資源等，并給社區(qū)居民帶來了麻煩，人為地增加了辦事成本。

2.“坐等”不“主動”，居民滿意度較低

“坐等服務(wù)”是當前社區(qū)服務(wù)大廳最常見的現(xiàn)象。在一些相對集中的綜合服務(wù)中心的大廳里，經(jīng)常會發(fā)現(xiàn)辦事人員少于服務(wù)大廳人員，有些服務(wù)窗口一天沒有接待一位服務(wù)對象。抽樣調(diào)查一個便民服務(wù)窗口的日常工作記錄，結(jié)果顯示年人均接待量為1.2；同時，幾乎所有的綜合服務(wù)中心都是采用類似于政府機關(guān)上班制度，周六和周日不上班，一些上班族社區(qū)居民和新莞人有需要到社區(qū)綜合服務(wù)中心大廳辦理服務(wù)業(yè)務(wù)，只能在上班時間請假辦理。對這種“坐等式服務(wù)”，社區(qū)居民滿意度很低。針對這個問題的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，居民對所居住社區(qū)的綜合服務(wù)情況的滿意度普遍較低，如表4所示。在涉及居民生活服務(wù)的五項指標中，滿意度最高的是“社區(qū)文化服務(wù)”，但也只有51.2%。其他四項的滿地度均不到50%。

表4：對你所居住的社區(qū)綜合服務(wù)情況滿意度調(diào)查（%）

如果考慮到“基本滿意”的不滿意因素，可以看出，社區(qū)居民對“社區(qū)生活服務(wù)”和“社區(qū)平安服務(wù)”的滿意度評價最低。造成滿意度較低的主要原因，就是服務(wù)的主動性和廣泛性不夠。同時，在走訪中，我們征求社區(qū)居民意見，是否同意改變這種“大廳坐等服務(wù)”為“網(wǎng)絡(luò)登記性服務(wù)或預約性服務(wù)”，社區(qū)居民眾口稱贊；特別是在社區(qū)居民生活服務(wù)方面，89.5%的調(diào)查對象認為，應當統(tǒng)一整合各種資源，建立統(tǒng)一的服務(wù)系統(tǒng)和完善的服務(wù)體系，向社區(qū)居民提供各種社區(qū)公共服務(wù)項目。

3.社區(qū)公共服務(wù)功能不全，人力資本投入過大

調(diào)查顯示，在政府工作重心下移的大趨勢下，各級政府機關(guān)紛紛將涉及村民（居民）的一些工作直接轉(zhuǎn)移給社區(qū)（村），社區(qū)（村）設(shè)立辦事機構(gòu)或者工作站，但是這種工作機構(gòu)的管理體制和機制沒有很好理順上級政府與社區(qū)（村）級組織之間的關(guān)系，鎮(zhèn)（街）政府機關(guān)把社區(qū)（村）級組織作為鎮(zhèn)（街道辦）的下級機構(gòu)和辦事機關(guān)，在這種社區(qū)公共服務(wù)體制機制不健全、服務(wù)功能全的情況下，社區(qū)（村）級組織的工作量成倍增加，耗費大量的日常工作時間，如表5所示。這些工作耗時耗力，需要社區(qū)居委會成員投入大量的人資資本。

表5：社區(qū)居委會工作量簡要匯總

4.社區(qū)公共服務(wù)平臺彼此隔絕，利益分享機制薄弱

無論是社區(qū)綜合服務(wù)中心的試點建設(shè)社區(qū)還是傳統(tǒng)的村、社區(qū)，始終存在與政府關(guān)系密切或者直接接受上級政府組織領(lǐng)導的政務(wù)性辦事服務(wù)機構(gòu)和純社會性民間的或第三方的社區(qū)服務(wù)組織，兩大系統(tǒng)間相互隔絕，互不協(xié)作，難于實現(xiàn)協(xié)調(diào)共管、有序合作的社會管理目標的問題；政府系統(tǒng)內(nèi)部出現(xiàn)嚴重的條塊分割，條與條之間有利益爭著上、無利益搶著下，塊與塊之間不相協(xié)作，條塊兩者各自為政，不僅不能實現(xiàn)彼此之間的利益分享以形成社會管理合力，降低了社會管理水平，而且使很多社會需求得不到有效滿足，公眾訴求受到漠視，社會服務(wù)層次較低，方式單一；一些與居民密切相關(guān)的深層次社會問題堆積起來，變得難于治理，甚至影響到了社會一定范圍內(nèi)的和諧穩(wěn)定。

同時，社區(qū)設(shè)置的各類政務(wù)機構(gòu)，類似于政府部門的分支機構(gòu)或者是由政府部門管理的財政供給單位，具有“二政府”色彩。他的運行所需要的人力、物力、財力機會完全由政府包攬，這些政府財政供給性的組織機構(gòu)一方面加重了公共財政支出成本；另一方面，壟斷了公共服務(wù)的供給與生產(chǎn)，失去了競爭性。由于缺少必要的競爭，提供公共服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)在動力明顯不足，實現(xiàn)公共財政配置效率最大化的動力機制尚不完善。2011年以來已經(jīng)建起的社區(qū)綜合服務(wù)中心示范社區(qū)，其運行機制是政府、第三方機構(gòu)和社區(qū)組織共同參與下的共建模式。在實際運行中，大量運行資金來自政府的發(fā)包，第三方機構(gòu)是以購買政府服務(wù)的形式參與社區(qū)服務(wù)，他的直接責任監(jiān)督者是上級政府機關(guān)，不是社區(qū)組織，因而綜合服務(wù)中心與村民自治組織體系之間缺乏有效連接和良性互動，社區(qū)組織參與率較低。這些第三方機構(gòu)在社區(qū)服務(wù)過程中，很難融入到社區(qū)居民之中，始終是游離于這個“社區(qū)村民在長期共同生產(chǎn)和生活過程中形成了具有共同利益和價值觀念的熟人社會生活共同體”之外。眾所周知，這個“熟人社會生活共同體”里蘊含著豐富社會資本——村民之間密切的互動管理及其持久性的互惠關(guān)系網(wǎng)，互動規(guī)范，彼此信任、強烈的認同感和歸屬感。這些寶貴的社區(qū)（村）社會資本能夠使社區(qū)各種資源要素得到增值，或能創(chuàng)造新價值和降低彼此之間的交往成本，可以從而社區(qū)有機整合，增加機體行動的能力，提高社區(qū)治理的績效。但是，社區(qū)綜合服務(wù)機構(gòu)以“外來人”的身份參與社區(qū)服務(wù)，就很難利用這種具有較高價值的“熟人社會生活共同體”資源，造成資源的嚴重浪費。

（三）基層民眾的夙愿與呼聲

為準確把握東莞民眾對基層社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)的意見和對社區(qū)公共服務(wù)的需求，為東莞基層社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)把準脈搏，我們以“你對當今社區(qū)公共服務(wù)滿意度”為主題，開展問卷和走訪調(diào)查。先后發(fā)放問卷500份，回收有效問卷491份，回收率為98.2%；涉及調(diào)查對象：社區(qū)原住居民（占81%）、租賃房屋暫時居住居民（占15%）、其他（占4%）；在原住居民中居委會干部或者在社區(qū)擔任一定領(lǐng)導（管理）職務(wù)的占57%；調(diào)查對象的年齡為18～60歲居民，男女比例1.5:1。同時，我們重點走訪了2011年建成社區(qū)綜合服務(wù)中心的社區(qū)居委會主任、黨支部書記6人，社區(qū)綜合服務(wù)中心和社區(qū)服務(wù)中心工作人員12人。調(diào)查及走訪結(jié)果顯示，從居民對社區(qū)公共服務(wù)的滿意度來看，居民認為社區(qū)公共服務(wù)“一般”的比例較高，為48.5%；“不滿意”的比例為25%；認為“一般”和“不滿意”的社區(qū)居民占總數(shù)的72.5%。說明社區(qū)居民對社區(qū)公共服務(wù)的總體印象不是很理想。就社區(qū)政務(wù)中心來說，居民普遍反映，社區(qū)政務(wù)服務(wù)中心辦事流程復雜，特別是周六、日不上班，帶來極大不便，有時為一件事需要來回跑幾次。面對“你是否希望政府的各類政務(wù)可以通過網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，延伸到家庭電腦或者個人手機上”的問題，贊成率高大99.3%。對社區(qū)綜合服務(wù)中心的不滿意，主要集中在“社區(qū)綜合服務(wù)中心提供的服務(wù)不全面”“實用性不強”“針對性不強”“費用標準不統(tǒng)一”等等，居民希望有一個集中的控制中心統(tǒng)一對所有的服務(wù)要求細化，甚至一些費用可以“通過網(wǎng)絡(luò)繳費”。對一些社區(qū)內(nèi)的社會工作服務(wù)問題，47%的調(diào)查對象認為，“僅僅是少數(shù)人得到服務(wù)”“與自己無關(guān)”。由此可見，現(xiàn)存的社區(qū)公共服務(wù)無論是從實體上還是內(nèi)容形式上，都必須進行整合，從便民高效的角度進行重新思考和建設(shè)。

（東莞社會建設(shè)研究院 供稿）