來源：興業(yè)宏觀，作者王涵

“供給側(cè)改革”是本輪經(jīng)濟改革的核心之一，近期我們對企業(yè)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)部分國企已經(jīng)開始對過剩產(chǎn)能和就業(yè)進行調(diào)整，這將一定程度給地方財政帶來壓力。從1998年的經(jīng)驗出發(fā)，我們對當前各地區(qū)經(jīng)濟、就業(yè)和稅收的潛在風險敞口進行分析發(fā)現(xiàn)：

摘要：

1）從98年經(jīng)驗看，過剩產(chǎn)能的調(diào)整會對地方政府造成一定的財政壓力；

2）四張圖細看去產(chǎn)能對當前各地政府財政的影響：

3）當前經(jīng)濟較為脆弱，地方政府面臨壓力下，供給側(cè)改革的推進或?qū)⑹怯行颉⑵彽?，以防止系統(tǒng)性風險的上升。

從98年經(jīng)驗看，過剩產(chǎn)能的調(diào)整會對地方政府造成一定財政壓力

企業(yè)調(diào)整過剩產(chǎn)能和安置職工就業(yè)的過程，會導致地方政府收入的減少和福利性開支的增加，帶來一定程度的財政壓力。從1998年中國經(jīng)濟去產(chǎn)能的經(jīng)驗來看，在去產(chǎn)能過程中財政赤字率以每年約0.6%速度上升，直到2003年轉(zhuǎn)型成功以后才出現(xiàn)下降。而從政府分工來看，雖然中央政府和地方政府共同承擔了去產(chǎn)能帶來的壓力，但地方政府的壓力相對更大，轉(zhuǎn)型期間地方政府財政赤字占GDP比重提高了2.5%。

去產(chǎn)能對各地財政的影響

“去產(chǎn)能”對各省市政府財政的影響來自于兩個方面：1）在企業(yè)進行產(chǎn)能調(diào)整的過程中，經(jīng)濟增長會受到影響，政府的稅收收入也會因此下降；2）過剩產(chǎn)能的調(diào)整通常意味著冗余職工的就業(yè)安置，會帶來政府福利性補貼和開支的增加。

從這兩個角度出發(fā)，我們對全國31個省市的經(jīng)濟、就業(yè)和稅收的潛在風險敞口進行了分析，借以對去產(chǎn)能的影響和節(jié)奏進行一些探討：

1）東三省、山西等地GDP增速下滑最快，因此財政收入的下降也最快；

2）山西、貴州、青海和寧夏等地就業(yè)對過剩產(chǎn)能行業(yè)的依賴較高；

3）江西、山東、青海和河北等地財政對過剩產(chǎn)能行業(yè)的依賴較高；

4）資源型的地區(qū)如山西、黑龍江和河北，潛在的風險敞口較大。

“有序推進”的去產(chǎn)能節(jié)奏

從分省市的情況來看，最需要經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、去產(chǎn)能的地區(qū)往往也是經(jīng)濟最脆弱的時期，面臨較大的就業(yè)和財政困難。因此，在當前經(jīng)濟較為脆弱、地方政府面臨壓力的背景下，供給側(cè)改革的推進或?qū)⑹怯行?、偏緩的，以防止造成系統(tǒng)性風險的上升。

另一方面，正如在2015年宏觀數(shù)據(jù)點評《經(jīng)濟壓力測試以后...》中強調(diào)的，在地方政府融資得到規(guī)范之后，如果近期地方債置換額度制定權(quán)力下放地方、2016年地方債置換額度增加等傳言未來得到落實，地方政府的支出意愿可能會回升，對經(jīng)濟的下滑形成對沖。

延伸閱讀

供給側(cè)改革時代的財政轉(zhuǎn)型

作者：管清友

供給側(cè)改革的五場攻堅戰(zhàn)：去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，其中去產(chǎn)能和國企改革又是重中之重：產(chǎn)能出清要用狠勁，做好不破不立的準備，但要以加強失業(yè)保障和妥善安排再就業(yè)為前提；國企改革要用巧勁，理論框架上要有突破，不能僅停留于技術(shù)層面。

在此背景下，財政政策要做好轉(zhuǎn)型：支出端需要重點由基建轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，打造真正的服務(wù)型政府。收入端需要加碼債務(wù)置換、擴大財政赤字。財政政策需要在收支兩端與改革形成合力。

（1）在財政支出端，重點由基建轉(zhuǎn)向公共服務(wù)。

過去，地方政府資本性支出集中于交通運輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施和市政項目建設(shè)，是典型的建設(shè)型政府，這與我國城鎮(zhèn)化水平快速提高的基本國情也是一致的，2014年底地方政府15.4萬億存量債務(wù)中，43%的債務(wù)資金用于上述項目的投資建設(shè)，而用于醫(yī)療、教育、保障性住房等公共服務(wù)領(lǐng)域的僅占20%左右。

重新審視政府部門的供給結(jié)構(gòu)，需要注意到兩個問題：一個是城鎮(zhèn)化速度已經(jīng)在放緩，2012-2014年我國城鎮(zhèn)化率分別提高1.3%、1.2%、1.1%，如果還是參照歷史數(shù)據(jù)計劃增加基建投資，顯然是不合時宜的；另一個是我國城鎮(zhèn)居民超過7.5萬億，城鎮(zhèn)化率達到54.7%，存量的醫(yī)療、教育等公共服務(wù)供給已經(jīng)不能滿足現(xiàn)有居民的需求。

供給側(cè)改革不僅僅是市場部門的改革，政府部門作為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給方，同樣需要找出供給短板，那么，我國的短板就在公共服務(wù)領(lǐng)域。如何改革，我們認為需要從供給結(jié)構(gòu)、供給模式、供給主體幾個方面做出努力：

供給結(jié)構(gòu)：改變過去地方政府以投資做大經(jīng)濟規(guī)模的慣有思維，將改善民生放在更重要的位置，提高醫(yī)療、教育、社會保障等公共服務(wù)的支出力度和服務(wù)質(zhì)量；

供給模式：大力發(fā)展PPP在公共服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用范圍。與過去的“鐵公雞”等公益項目不同的是，醫(yī)療、教育等公共服務(wù)業(yè)務(wù)具有收入來源，更加適合PPP的投資模式，通過引入具備專業(yè)優(yōu)勢的市場化主體，結(jié)合財政支持，有效發(fā)揮地方政府全局統(tǒng)籌和社會資本專業(yè)服務(wù)的合力，提高服務(wù)供給效率。

供給主體：發(fā)揮城投公司和市場化主體的合力，平穩(wěn)度過經(jīng)濟下行壓力最大時段。在當前經(jīng)濟下行、私人資本信用資質(zhì)整體下沉的階段，實體類城投公司以社會資本身份率先進入PPP領(lǐng)域更具備可操作性。一方面城投公司作為地方國企，在市場風險偏好降低的情況下，相比于私人資本更具備融資優(yōu)勢；另一方面，長期作為政府項目投資主體的城投公司，其收益預期要低于一般市場化主體，有助于降低政府的預算支出。

（2）在財政收入端，需要加碼債務(wù)置換、擴大財政赤字。

交通運輸、市政建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施屬于典型的大規(guī)模、長周期投資項目，分稅制體制下，地方政府財權(quán)上移，又缺乏舉債融資功能，政府的資本性支出資金相當有限。由此推動各個地方政府通過地方政府投融資平臺為當?shù)毓嫘曰驕使嫘皂椖亢蜆I(yè)務(wù)籌集資金，雖然保障了基建項目的有效供給，但也造成地方政府債務(wù)缺乏規(guī)模控制、融資成本高企等問題。

截至2014年底，以非政府債券形式存在的地方政府存量債務(wù)達到14萬億，平均負債成本10%，在目前經(jīng)濟下行壓力增加、地方財政收入增速放緩甚至是負增長的背景下，政府資金支出壓力可見一斑。

為緩解地方政府償債壓力、保障穩(wěn)增長政策的有效實施，2015年國務(wù)院批準3.2萬億地方政府到期債務(wù)置換，通過發(fā)行置換債券，將地方政府債務(wù)成本降至3.5%的水平，節(jié)約利息成本約2000億，同時延長債務(wù)本金償還期限，實質(zhì)上為地方政府騰挪出更多可用資金投入到重大建設(shè)項目。

未來剩余的11萬億非政府債券形式的債務(wù)繼續(xù)通過發(fā)行置換債券以低息換高息、以長久期代替短久期。但需要考慮的是大規(guī)模的地方債券發(fā)行主要由銀行承接，利率市場化背景下銀行將面臨更加嚴峻的負債、資產(chǎn)端期限錯配、收益錯配壓力，形成利率下行阻力，因此，地方政府債務(wù)問題的化解需要多個部門加強協(xié)作，通過引入多元投資主體、適當提供流動性支持、增加地方政府債券流動性為債務(wù)置換工作保駕護航。

但債務(wù)置換并不能解決地方政府財力不足的根本問題，在穩(wěn)增長的壓力之上，實體經(jīng)濟“去產(chǎn)能”過程加快可能造成的企業(yè)關(guān)閉、失業(yè)問題會繼續(xù)增加政府的支出壓力，對財力要求也更高，如何彌補收支缺口？一個是擴大財政赤字，給予地方政府更多舉債空間；另一方面通過轉(zhuǎn)移支付的調(diào)整實現(xiàn)收入再分配，對于產(chǎn)能過剩嚴重、潛在失業(yè)壓力大的省份加大轉(zhuǎn)移支付力度，避免改革進程中社會問題的增加。