由于政府投資審計不僅為政府節(jié)約建設(shè)資金，而且還可發(fā)現(xiàn)和揭示投資體制、機制和制度層面中的問題，提出有針對性的改進意見和建議，因此政府投資審計工作受到社會各界和各級政府的重視。對于政府審計機關(guān)而言，隨之而來的審計任務(wù)也越來越重，“政府投資審計全覆蓋”、建立政府投資審計“必審制”等要求也應(yīng)運而生。利用社會力量進行政府投資審計有效地緩解了國家審計任務(wù)重、力量相對不足的矛盾，擴大了審計機關(guān)的業(yè)務(wù)覆蓋面，收到了很好的成效，但其存在的問題和風(fēng)險也始終相伴相隨。

一、利用社會力量開展政府投資審計的風(fēng)險及原因分析

（一）審計理念和角色定位、操作規(guī)范上存在差距。社會中介結(jié)構(gòu)人員從事的是社會審計工作，其與國家審計在規(guī)范準則、審計程序、目標重點、機構(gòu)設(shè)置等方面存在差異，導(dǎo)致了其與國家審計的要求存在差距。

（二）審計力度不夠。由于政府投資審計的審計對象一般都是政府部門，利用社會中介機構(gòu)進行政府投資審計時，中介機構(gòu)往往會覺得“腰板不夠硬”，審計深度和力度達不到政府投資審計的要求。另外，由于中介機構(gòu)存在以最低成本獲取最大收益的經(jīng)營本能，在審計中往往以質(zhì)量服從效益，不愿意投入大量的時間與精力，存在審計質(zhì)量風(fēng)險。

（三）存在明顯的廉政風(fēng)險。由于中介機構(gòu)參審人員接觸面廣，平時與被審單位交往多，加上參審人員素質(zhì)良莠不齊，相關(guān)法律法規(guī)不夠配套完善，行業(yè)和中介機構(gòu)內(nèi)部廉政管理不嚴格，參審人員在為維護國家經(jīng)濟利益“站崗放哨”同時，容易受到不法分子的拉攏腐蝕和腐敗攻擊等因素，給審計機關(guān)帶來廉政風(fēng)險。

（四）對社會中介機構(gòu)進行監(jiān)管和考評、對審計結(jié)果進行復(fù)核需要耗費大量的精力。對中介機構(gòu)審計結(jié)果的復(fù)核是降低審計風(fēng)險的有效手段，對中介機構(gòu)的監(jiān)管是規(guī)范審計機關(guān)利用外部審計力量參與政府投資審計工作行為的要求，能有效防范利用外部審計力量過程中的廉政風(fēng)險，但這些工作同時又需要審計機關(guān)投入大量的人力與精力，與委托的初衷又存在一定的矛盾。面對新的形勢和新的挑戰(zhàn)，政府投資項目審計需要從理念、方法和手段上進行創(chuàng)新。

二、利用社會力量開展政府投資審計的對策

（一）推動建設(shè)單位內(nèi)部審計發(fā)展

《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》指出：內(nèi)部審計是獨立監(jiān)督和評價本單位及所屬單位財政收支、財務(wù)收支、經(jīng)濟活動的真實、合法和效益的行為。建設(shè)單位內(nèi)部審計是對政府投資項目全面實施監(jiān)督反饋的一道重要關(guān)口，在內(nèi)控管理中的地位至關(guān)重要。其目的是促進和加強政府投資項目管理以及實現(xiàn)投資目標，它的內(nèi)容十分廣泛，內(nèi)部審計作為一個單位、一級組織的管理部門,具有外部監(jiān)督不可替代的優(yōu)勢。推動建設(shè)單位內(nèi)部審計健康發(fā)展，使之成為審計機關(guān)政府投資審計工作的一個重要幫手具有重要意義。

一是要提高認識，轉(zhuǎn)變理念。一方面要提高對建設(shè)單位內(nèi)審工作的認識。早在1992年，建設(shè)部就下發(fā)了《關(guān)于加強和改進建設(shè)系統(tǒng)內(nèi)部審計工作的通知》，強調(diào)要加強和改進建設(shè)系統(tǒng)內(nèi)部審計工作，使審計監(jiān)督適應(yīng)深化改革、加快經(jīng)濟建設(shè)的要求，更好地為加強企業(yè)管理、行業(yè)管理和發(fā)展建設(shè)事業(yè)服務(wù)。但現(xiàn)實中建設(shè)單位往往重視現(xiàn)場施工管理，而忽視內(nèi)部審計，偏激的想法甚至認為內(nèi)部審計與工期、效益等存在矛盾。其實內(nèi)部審計是防范管理風(fēng)險、促進和完善單位內(nèi)部控制、提高管理效益的手段，在查錯糾弊的同時，能夠提示和配合各業(yè)務(wù)部門按照法定的程序推動建設(shè)項目規(guī)范實施，避免出現(xiàn)當(dāng)局者不能正確認識和把握自己行為的“燈下黑”情形。這就需要加強對內(nèi)審工作的重視，保證內(nèi)審工作的獨立性和權(quán)威性。另一方面內(nèi)審機構(gòu)需要科學(xué)合理定位。內(nèi)部審計的目標定位應(yīng)該由單一的監(jiān)督職能轉(zhuǎn)向為管理審計，以提高建設(shè)項目投資效益為核心，將監(jiān)督融于加強建設(shè)項目風(fēng)險管理、完善本單位治理。相應(yīng)的，內(nèi)部審計人員也不應(yīng)是單一的監(jiān)督者，而更應(yīng)該是單位風(fēng)險的防護者，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險領(lǐng)域問題并與相關(guān)人員一起解決，同時還要發(fā)掘改進建設(shè)項目管理的渠道，為各部門提供積極有效的建議。

二是內(nèi)部審計要轉(zhuǎn)變審計的方式方法傳統(tǒng)的內(nèi)部審計都是事后審計，往往都是問題出現(xiàn)后“亡羊補牢”，與現(xiàn)代的審計理念不相適應(yīng)。內(nèi)部審計工作需要關(guān)口前移，建立一種一種集事前、事中、事后審計為一體的全過程審計。在執(zhí)行審計前，內(nèi)部審計人員應(yīng)通過對建設(shè)項目的各個環(huán)節(jié)進行風(fēng)險分析，確定重點審計對象，在審計中，找出存在問題的薄弱環(huán)節(jié)，提出改進意見和建議，并將審計報告提交給建設(shè)單位負責(zé)人和被審部門。還要做好后續(xù)跟蹤和調(diào)查，注重實效性，以保證審計建議得到有效落實。審計機關(guān)應(yīng)加強對建設(shè)單位內(nèi)審工作的幫助與指導(dǎo)，促進其依據(jù)國家的審計法律法規(guī)和內(nèi)部規(guī)章制度實施內(nèi)部審計。內(nèi)審機構(gòu)應(yīng)加強與審計機關(guān)的聯(lián)系與交流，建立健全內(nèi)部審計規(guī)章制度，實現(xiàn)內(nèi)部審計工作的法制化、制度化、規(guī)范化，切實維護內(nèi)部審計工作的嚴肅性。

三是要加大培訓(xùn)力度提高內(nèi)部審計人員業(yè)務(wù)水平。從目前情況來看，建設(shè)單位內(nèi)部審計人員配備不到位，有的由其他部門人員兼任，有的甚至出現(xiàn)空缺。人員結(jié)構(gòu)也不合理，懂財務(wù)的多，懂工程與管理的少，缺乏工程項目預(yù)結(jié)算知識、合同法務(wù)知識等。隨著建設(shè)項目的市場化發(fā)展，投資方式日趨多元化，內(nèi)部審計機構(gòu)在人員的構(gòu)成上也應(yīng)是多元化的，不僅要有懂財務(wù)的審計人才，而且還應(yīng)配備精通各相關(guān)業(yè)務(wù)的專門人才，選擇經(jīng)驗豐富業(yè)務(wù)能力強的審計人員加入內(nèi)部審計部門，使內(nèi)部審計在單位內(nèi)部控制制度中發(fā)揮更大的作用。還要加強對內(nèi)部審計人員業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)，提高其業(yè)務(wù)技能。根據(jù)工作實際需要，加強如竣工決（結(jié)）算審計知識、財務(wù)知識、計算機技術(shù)和風(fēng)險分析方法等的培訓(xùn)。此外，要加強同當(dāng)?shù)匦袠I(yè)協(xié)會的聯(lián)系，發(fā)揮協(xié)會在經(jīng)驗交流、信息共享、人才培訓(xùn)和組織后續(xù)教育中的重要作用，促進內(nèi)部審計人員的專業(yè)素質(zhì)的提高。與此同時，還應(yīng)重視內(nèi)部審計人員的職業(yè)道德素質(zhì)的提高。

（二）強化社會審計政府監(jiān)管和行業(yè)自律

“脫鉤”改制后，我國社會審計得到了較大發(fā)展，但存在的問題也不容忽視。一是社會中介機構(gòu)業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，導(dǎo)致風(fēng)險抵御能力差，社會信譽低，部分中介機構(gòu)缺乏誠信意識、風(fēng)險意識。二是獨立出具審計結(jié)論的環(huán)境尚待進一步完善。一些企業(yè)的經(jīng)營管理者是被審計人，同時往往也是審計業(yè)務(wù)的委托人，加上目前社會審計市場上存在著供需市場的不平衡，存在僧多粥少的現(xiàn)象，為了爭奪相對固定的客源，中介結(jié)構(gòu)競爭日趨激烈，其中不乏為了留住客戶而提供“增值”服務(wù)者。社會審計作為政府審計的一個重要支撐，促進其健康發(fā)展意義重大。

一是要加強行業(yè)監(jiān)管行業(yè)監(jiān)管”，顧名思義就是由行業(yè)自己管理自己執(zhí)業(yè)中所出現(xiàn)的問題。一方面要明確行業(yè)自律管理的職能范圍，充分發(fā)揮行業(yè)自律組織的作用，健全和完善機構(gòu)設(shè)置。各級行業(yè)協(xié)會應(yīng)加強和充實業(yè)務(wù)監(jiān)管隊伍，建立和完善質(zhì)量監(jiān)督體系，并賦予相應(yīng)的行政處罰權(quán)，以提高行業(yè)自律監(jiān)管的權(quán)威性。另一方面要建立同行業(yè)互查制度，并創(chuàng)造條件實行執(zhí)業(yè)報備制度。通過采取事前及事后監(jiān)管措施，對發(fā)現(xiàn)的違紀違規(guī)、弄虛作假行為，一律堅決查處，決不姑息。對故意作弊造假、職業(yè)道德敗壞者，終身禁止進入該行業(yè)。

二是要完善社會監(jiān)督。借助社會各界力量，加大對行業(yè)質(zhì)量監(jiān)督；建立舉報制度，對涉及執(zhí)業(yè)質(zhì)量的舉報，要認真核實堅決查處，對舉報屬實的進行獎勵。主動邀請新聞媒體進行監(jiān)督，對行業(yè)內(nèi)違法違紀行為及時曝光，對查處情況如實披露不護短，進一步整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序。

三是要建立協(xié)調(diào)化的政府監(jiān)管機制。針對目前多頭監(jiān)管和重復(fù)檢查的亂象，要理順關(guān)系，明確定位，建立以財政部門為主導(dǎo)的各監(jiān)管部門協(xié)調(diào)工作制度，加強各部門之間及部門內(nèi)部之間的協(xié)調(diào)和配合，以法律、法規(guī)或制度的形式明確各政府監(jiān)管部門的職責(zé)權(quán)限和分工，提高監(jiān)管效能。此外，行業(yè)協(xié)會還應(yīng)加強對社會中介機構(gòu)的指導(dǎo)，促進其內(nèi)部建立和細化管理體制，建立崗位責(zé)任制，加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，及時更新執(zhí)業(yè)人員的業(yè)務(wù)知識，不斷提高執(zhí)業(yè)人員的綜合素質(zhì)。

（三）創(chuàng)新利用社會力量進行政府投資審計新模式

圍繞政府投資項目審計全覆蓋，按照依法依規(guī)，統(tǒng)籌資源、成果共享原則，強化政府審計，借助社會審計，吸納內(nèi)部審計，建立以政府審計為主導(dǎo)、內(nèi)部審計為輔助、社會審計為基礎(chǔ)的審計模式。審計機關(guān)制定統(tǒng)一的審計計劃、實施方案、實施步驟、審計報告、處理意見的“五統(tǒng)一”標準，對每個政府投資項目派駐審計特派員，參與對內(nèi)部審計、社會審計工作質(zhì)量和效果的抽查、質(zhì)量評估及量化考核等工作。

一是對政府投資審計項目實行計劃管理，對社會關(guān)注度高、涉及民生的重大投資項目，由審計機關(guān)親自實施。審計機關(guān)向同級政府申請專項審計經(jīng)費，采用聘用制的形式聘用專業(yè)人員，納入審計機關(guān)的管理與考核，實施審計工作。對審計權(quán)限內(nèi)所有的政府投資項目派駐審計特派員，從建設(shè)項目前期準備階段起實施全過程審計監(jiān)督。負責(zé)審計項目的組織、協(xié)調(diào)、管理、監(jiān)督等，參與對社會審計、內(nèi)部審計工作質(zhì)量和效果的抽查、質(zhì)量評估及量化考核等工作?？荚u結(jié)果定期向行業(yè)主管部門通報。

二是審計機關(guān)通過公開招投標建立社會審計力量備選庫，建設(shè)單位通過抽簽搖號等方式在備選庫里選擇社會審計機構(gòu)，簽訂委托合同，明確雙方權(quán)責(zé)利，社會審計機構(gòu)按相關(guān)規(guī)定駐場審計，按照“五統(tǒng)一”標準制定審計質(zhì)量控制辦法，按規(guī)定時間要求向?qū)徲嫏C關(guān)報送跟蹤審計情況報表等材料，重大問題及時報告，接受審計機關(guān)組織的審計工作質(zhì)量抽查和考核。審計機關(guān)對其出具的審計報告進行核查。

三是內(nèi)部審計機構(gòu)受建設(shè)單位委托協(xié)助審計機關(guān)負責(zé)審計過程中的組織協(xié)調(diào)工作，在審計機關(guān)的指導(dǎo)下建立健全內(nèi)部審計制度，對參審的社會審計機構(gòu)工作質(zhì)量提出具體要求,明確獎懲方式。參照對社會審計的質(zhì)量考評結(jié)果，在國家規(guī)定的收費標準范圍內(nèi)協(xié)商確定審計費用。內(nèi)審部門要加強與審計機關(guān)的溝通與交流，接受審計機關(guān)的業(yè)務(wù)檢查和指導(dǎo)，落實審計機關(guān)審計整改意見。提升自身政策水平和業(yè)務(wù)技能，提高內(nèi)部審計報告質(zhì)量，強化審計成果的轉(zhuǎn)化利用。（胡偉勝）