總體而言是43號(hào)文規(guī)范地方政府融資之后，財(cái)政部繼之前財(cái)預(yù)[2014]351號(hào)文《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，《關(guān)于開展地方政府存量債務(wù)初步清理甄別結(jié)果自查工作的通知》之后，再次規(guī)范地方政府融資的重要文件，且此次聯(lián)合央行和銀監(jiān)會(huì)。本文最后附此前關(guān)于地方政府融資相關(guān)政策完整梳理。

核心是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)壓縮管理，每級(jí)政府原則上只能一家；劃分土地儲(chǔ)備和城投公司界限；限制土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)從金融機(jī)構(gòu)資功能，只能走地方政府自身預(yù)算渠道。

財(cái)政部 國土資源部 中國人民銀行 銀監(jiān)會(huì)關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知(財(cái)綜〔2016〕4號(hào))

文件主要根據(jù)《預(yù)算法》以及《中共中央 國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號(hào)）等有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范落實(shí)土地儲(chǔ)備和資金管理行為

各地區(qū)應(yīng)當(dāng)結(jié)合事業(yè)單位分類改革，對(duì)現(xiàn)有土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面清理。為提高土地儲(chǔ)備工作效率，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，每個(gè)縣級(jí)以上（含縣級(jí)）法定行政區(qū)劃原則上只能設(shè)置一個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一隸屬于所在行政區(qū)劃國土資源主管部門管理。對(duì)于重復(fù)設(shè)置的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在壓縮歸并的基礎(chǔ)上，按規(guī)定重新納入土地儲(chǔ)備名錄管理。鑒于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)的依法取得土地、進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地等工作主要是為政府部門行使職能提供支持保障，不能或不宜由市場(chǎng)配置資源，因此，按照事業(yè)單位分類改革的原則，各地區(qū)應(yīng)當(dāng)將土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)統(tǒng)一劃為公益一類事業(yè)單位。具體落實(shí)時(shí)間點(diǎn)在2016年12月31日前完成。

金融監(jiān)管研究院 孫海波：明確按照行政區(qū)劃和級(jí)別限額壓縮土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)數(shù)量，這是首次提出的新要求，此前在2012年《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》中只是要求實(shí)施名錄制，并不限制數(shù)量。以下為2012年法規(guī)原文：“國土資源主管部門統(tǒng)一歸口管理土地儲(chǔ)備工作,按照《土地儲(chǔ)備管理辦法》(國土資發(fā)〔2007〕277號(hào))的規(guī)定,建立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄。市、縣國土資源主管部門應(yīng)將符合規(guī)定的機(jī)構(gòu)信息逐級(jí)上報(bào)至省級(jí)國土資源主管部門,經(jīng)省級(jí)國土資源主管部門審核后報(bào)國土資源部,列入名錄并定期更新。國土資源部將名錄或更新結(jié)果抄送財(cái)政部、中國人民銀行和銀監(jiān)會(huì),地方各級(jí)國土資源主管部門將經(jīng)審核后的名錄抄送同級(jí)財(cái)政部門、人民銀行分支機(jī)構(gòu)和銀行業(yè)監(jiān)督管理部門。”

按照《國土資源部財(cái)政部人民銀行關(guān)于印發(fā)〈土地儲(chǔ)備管理辦法〉的通知》(國土資發(fā)〔2007〕277號(hào)）和《國土資源部 財(cái)政部 人民銀行 銀監(jiān)會(huì)關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》（國土資發(fā)〔2012〕162號(hào)）的規(guī)定，各地區(qū)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步規(guī)范土地儲(chǔ)備行為。土地儲(chǔ)備工作只能由納入名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，各類城投公司等其他機(jī)構(gòu)一律不得再從事新增土地儲(chǔ)備工作。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不得在土地儲(chǔ)備職能之外，承擔(dān)與土地儲(chǔ)備職能無關(guān)的事務(wù)，包括城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)等事務(wù)，已經(jīng)承擔(dān)的上述事務(wù)應(yīng)當(dāng)按照本通知第一條規(guī)定限期剝離和劃轉(zhuǎn)。

金融監(jiān)管研究院 孫海波：封鎖依靠土地抵押的城投類公司融資空間，進(jìn)一步強(qiáng)化土地儲(chǔ)備的專業(yè)化職能。其實(shí)2007年的《土地儲(chǔ)備管理辦法》和2012年《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》已經(jīng)明確土地儲(chǔ)備的融資行為規(guī)范，核心是核定融資規(guī)模，且列入名錄的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)才能向金融機(jī)構(gòu)融資?！巴恋貎?chǔ)備機(jī)構(gòu)確需融資的,應(yīng)納入地方政府性債務(wù)統(tǒng)一管理,執(zhí)行地方政府性債務(wù)管理的統(tǒng)一政策；同級(jí)財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同國土資源主管部門、人民銀行分支機(jī)構(gòu),根據(jù)年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃,核定土地儲(chǔ)備融資規(guī)?！?；但此次新規(guī)完全封堵土地儲(chǔ)備的融資空間。

各地土地儲(chǔ)備總體規(guī)模，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、當(dāng)?shù)刎?cái)力狀況、年度土地供應(yīng)量、年度地方政府債務(wù)限額、地方政府還款能力等因素確定?，F(xiàn)有土地儲(chǔ)備規(guī)模偏大的，要加快已儲(chǔ)備土地的前期開發(fā)和供應(yīng)進(jìn)度，相應(yīng)減少或停止新增以后年度土地儲(chǔ)備規(guī)模，避免由于土地儲(chǔ)備規(guī)模偏大而形成土地資源利用不充分和地方政府債務(wù)壓力。

對(duì)清理甄別后認(rèn)定為地方政府債務(wù)的截至2014年12月31日的存量土地儲(chǔ)備貸款，應(yīng)納入政府性基金預(yù)算管理，償債資金通過政府性基金預(yù)算統(tǒng)籌安排，并逐步發(fā)行地方政府債券予以置換。

金融監(jiān)管研究院 孫海波：存量債務(wù)截至?xí)r間2014年底，可以完全納入政府性基金管理，以低息地方政府債置換也符合降低債務(wù)成本基本原則。

2015年3月，財(cái)政部下達(dá)第一批地方政府債券置換額度，規(guī)定置換范圍是2013年政府性債務(wù)審計(jì)確定截至2013年6月30日的地方政府負(fù)有償還責(zé)任的存量債務(wù)中、2015年到期需要償還的部分。 

2015年6月，財(cái)政部下達(dá)第二批地方政府債券置換額度，規(guī)定置換債券資金必須用于償還審計(jì)確定的截至2013年6月30日政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中2015年到期的債務(wù)本金，地方政府已經(jīng)安排其他資金償還的，可以用于償還審計(jì)確定的政府負(fù)有償還責(zé)任的其他債務(wù)本金；優(yōu)先置換高息債務(wù)；不得用于償還應(yīng)由企事業(yè)單位等自身收益償還的債務(wù)；不得用于付息，不得用于經(jīng)常性支出。 

2015年8月，財(cái)政部下達(dá)第三批地方政府債券置換額度，規(guī)定置換額度主要用于償還截止到2014年底地方政府負(fù)有償還責(zé)任的、2015年到期的存量債務(wù)。 

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)新增土地儲(chǔ)備項(xiàng)目所需資金，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定納入政府性基金預(yù)算，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財(cái)政資金中統(tǒng)籌安排，不足部分在國家核定的債務(wù)限額內(nèi)通過省級(jí)政府代發(fā)地方政府債券籌集資金解決。自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款。地方政府應(yīng)在核定的債務(wù)限額內(nèi)，根據(jù)本地區(qū)土地儲(chǔ)備相關(guān)政府性基金收入、地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等因素，合理安排年度用于土地儲(chǔ)備的債券發(fā)行規(guī)模和期限。

金融監(jiān)管研究院 孫海波：這是土地儲(chǔ)備融資最大的變化，此前2012年的辦法中仍然允許額度內(nèi)名單內(nèi)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)想銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)融資。此舉進(jìn)一步壓縮土地儲(chǔ)備的信貸融資，結(jié)合此前央行等八部委《關(guān)于金融支持工業(yè)穩(wěn)增長(zhǎng)調(diào)結(jié)構(gòu)增效益的若干意見》，監(jiān)管層態(tài)度明顯，有別于2008年，此次希望將資金導(dǎo)向?qū)嶓w產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，實(shí)施差別化的貨幣信貸政策導(dǎo)向，對(duì)于產(chǎn)能過剩再次強(qiáng)調(diào)區(qū)別對(duì)待予以支持，但對(duì)于城投和土儲(chǔ)備堅(jiān)決予以整頓規(guī)范。

需要特別說明，“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)”范疇已經(jīng)包括銀行、信托、金融租賃等所有可以發(fā)放信貸的金融機(jī)構(gòu)。

根據(jù)《預(yù)算法》等法律法規(guī)規(guī)定，從2016年1月1日起，土地儲(chǔ)備資金從以下渠道籌集：一是財(cái)政部門從已供應(yīng)儲(chǔ)備土地產(chǎn)生的土地出讓收入中安排給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、土地開發(fā)費(fèi)用等儲(chǔ)備土地過程中發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用。二是財(cái)政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲(chǔ)備的資金；三是發(fā)行地方政府債券籌集的土地儲(chǔ)備資金；四是經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)可用于土地儲(chǔ)備的其他資金；五是上述資金產(chǎn)生的利息收入。土地儲(chǔ)備資金主要用于征收、收購、優(yōu)先購買、收回土地以及儲(chǔ)備土地供應(yīng)前的前期開發(fā)等土地儲(chǔ)備開支，不得用于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)日常經(jīng)費(fèi)開支。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)所需的日常經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)與土地儲(chǔ)備資金實(shí)行分賬核算，不得相互混用。

地方國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極探索通過政府采購實(shí)施儲(chǔ)備土地的前期開發(fā)，包括與儲(chǔ)備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。地方財(cái)政部門、國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同轄區(qū)內(nèi)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)制定項(xiàng)目管理辦法，并向社會(huì)公布項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容、承接主體或供應(yīng)商條件、績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、最終結(jié)果、取得成效等相關(guān)信息，嚴(yán)禁層層轉(zhuǎn)包。

四部為后續(xù)將陸續(xù)修訂《土地儲(chǔ)備管理辦法》、《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》、《土地儲(chǔ)備資金會(huì)計(jì)核算辦法（試行)》、《土地儲(chǔ)備統(tǒng)計(jì)報(bào)表》等相關(guān)制度。

省級(jí)財(cái)政、國土資源主管部門和人民銀行分支機(jī)構(gòu)、銀監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)市縣土地儲(chǔ)備和資金管理工作的指導(dǎo)，督促市縣相關(guān)部門認(rèn)真貫徹落實(shí)本通知規(guī)定，并于2017年3月31日前，將本地區(qū)貫徹落實(shí)情況以書面形式報(bào)告財(cái)政部、國土資源部、人民銀行和銀監(jiān)會(huì)。

---------------------------

國發(fā)43號(hào)文之后的地方政府債問題梳理

所謂“新增”含義，需要區(qū)別來看，其政策變動(dòng)脈絡(luò)。

1.銀行角度地方政府平臺(tái)貸款新增

2.地方政府債務(wù)融資項(xiàng)目新增

3.地方政府融資平臺(tái)新增

4.劃入地方政府債務(wù)的融資平臺(tái)余額新增

第1項(xiàng)，純粹是銀監(jiān)會(huì)過去對(duì)銀行的平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)暴露所做的一些風(fēng)險(xiǎn)防范措施。雖然法規(guī)仍然有效，但現(xiàn)在很少提及。

第2項(xiàng)，自從43號(hào)文以來，一直是嚴(yán)格約束的，新建項(xiàng)目融資如果納入地方政府債務(wù)范圍，自始至終都不允許通過發(fā)行企業(yè)債或新增銀行貸款、信托貸款解決融資問題。

第3項(xiàng)，按照“只減不增”的原則，在妥善處理存量債務(wù)和在建項(xiàng)目后續(xù)融資的基礎(chǔ)上，通過關(guān)閉、合并、轉(zhuǎn)型等方式，處理融資平臺(tái)公司。

第4項(xiàng)，以財(cái)預(yù)[2014]351為基礎(chǔ)，區(qū)別看，如果是在建項(xiàng)目（2014年9月21日之前存在的項(xiàng)目）后續(xù)融資，允許地方政府原渠道續(xù)借；其他情形融資平臺(tái)不得新增地方政府債務(wù)余額。債務(wù)甄別后對(duì)沒有劃入地方政府債務(wù)的平臺(tái)項(xiàng)目融資，地方政府仍然要督促償還。

1.（地方政府）可以通過地債融資（但該地區(qū)的總額不得被突破）；

2.（平臺(tái)公司）不可以通過任何方式舉借政府債務(wù)。

但基本原則仍然是鎖定地方政府債務(wù)余額只減不增。這點(diǎn)在2015年5月15日的國辦發(fā)40號(hào)文中進(jìn)一步得以明確，即便是在建項(xiàng)目如果有增量融資需求也只能走地方政府債（一般或?qū)ｍ?xiàng)）和PPP的道路，而不是新增貸款融資。

存量債務(wù)置換和上述4種類型新增沒有必然關(guān)聯(lián)，這是自43號(hào)文以來一直延續(xù)的口徑，即通過債務(wù)置換降低地方政府存量債務(wù)的利息負(fù)擔(dān)，5月15日的文件只是意外地采取定向發(fā)行方式。

一、對(duì)地方政府平臺(tái)概念的形成及明確定義

對(duì)地方政府平臺(tái)概念的形成及明確定義可以追溯到2010年6月份的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》國發(fā)[2010]19號(hào)：“由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體”，而且該定義一直沿用至今。不過具有諷刺意味的是，自從國發(fā)19號(hào)文發(fā)布以后，地方政府平臺(tái)的增長(zhǎng)不但沒有下降，反而一路膨脹。

2013年6月份公布的審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告2013年第24號(hào)《36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》；

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好全國政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知（國辦發(fā)明電[2013]20號(hào)）》，將地方政府性債務(wù)審計(jì)范圍定義為：

地方政府負(fù)有償還責(zé)任；

地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)；

地方政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)；

通過新的舉債主體和舉債方式形成的地方政府性債務(wù)。

二、2014年8月31日《中華人民共和國預(yù)算法》修訂

新預(yù)算法在多方面有所突破，和債券市場(chǎng)相關(guān)的部分主要體現(xiàn)在第三十五條：可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi),通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模,由國務(wù)院報(bào)全國人民代表大會(huì)或者全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù),列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案,報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源,只能用于公益性資本支出,不得用于經(jīng)常性支出。

這為后續(xù)43號(hào)文以及財(cái)政部進(jìn)一步出臺(tái)《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》和《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》以及其他地方政府債務(wù)相關(guān)規(guī)章制度奠定了法律基礎(chǔ)。

三、2014年9月23日《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號(hào)）

43號(hào)文規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制僅限于：政府舉債、PPP（即政府和社會(huì)資本合作）和規(guī)范的或有債務(wù)。政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借，規(guī)定主體僅限省級(jí)政府，省級(jí)以下無舉債權(quán)，市縣可由省級(jí)政府代為舉借。剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。

首提用地方政府發(fā)債的方式置換現(xiàn)有高成本存量融資債務(wù)。從后來財(cái)政部的舉措來看，目前為止至少安排3萬億地方政府債務(wù)置換，置換范圍是2013年政府性債務(wù)審計(jì)確定截至2013年6月30日的地方政府負(fù)有償還責(zé)任的存量債務(wù)中、2015年到期需要償還的部分。置換債務(wù)不得用于償還由企事業(yè)單位等自身收益償還的債務(wù)，不得用于付息，不得用于經(jīng)常性支出。

城投債正式成為歷史，未來取而代之的是地方政府一般債以及項(xiàng)目收益?zhèn)?。地方政府性債?wù)主要未來僅包括：“政府債務(wù)”和“或有債務(wù)”；其中政府債務(wù)包括一般債券和專項(xiàng)債券，或有債務(wù)為地方政府依法擔(dān)保范圍僅限經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的擔(dān)保行為。

此外對(duì)于PPP形式運(yùn)作，既不屬于政府債務(wù)，又不屬于政府或有債務(wù)，但是納入政府舉債融資機(jī)制，需要依靠財(cái)政補(bǔ)貼，而且將政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目中的財(cái)政補(bǔ)貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。

四、《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法（征求意見稿）》

到目前為止關(guān)于存量債務(wù)處置唯一明確的文件（盡管一直沒有正式發(fā)布）；其中措辭和語氣也是最強(qiáng)烈。

1.在建項(xiàng)目允許通過原渠道解決，不過根據(jù)第二十五條，原渠道包括“貸款或企業(yè)債/中期票據(jù)”在2015年繼續(xù)發(fā)行；但2016年開始只能通過分配的額度內(nèi)發(fā)行地方政府債進(jìn)行融資。

2.明確非政府債務(wù)處置方式：尤其是下面兩項(xiàng)非政府債務(wù)，其實(shí)是鼓勵(lì)債權(quán)人進(jìn)行展期或借新還舊。盡管銀監(jiān)會(huì)2014年也發(fā)布新規(guī)允許提前通過信貸審核方式進(jìn)行借新還舊，但對(duì)審核標(biāo)準(zhǔn)仍然是按照一筆新貸款執(zhí)行。

（二）對(duì)項(xiàng)目收益能夠還本付息，但貸款期限與項(xiàng)目進(jìn)程不匹配、項(xiàng)目尚未完工或產(chǎn)生收益的債務(wù)，可由債務(wù)人與債權(quán)人共同協(xié)商修訂貸款合同，合理確定貸款期限。

（三）對(duì)項(xiàng)目長(zhǎng)期收益能夠還本付息，而當(dāng)期收益不能還本但能付息的債務(wù)，經(jīng)債權(quán)人審核確無當(dāng)期償債資金來源后，在原貸款余額內(nèi)，債權(quán)人可在一定期限內(nèi)繼續(xù)發(fā)放貸款，債務(wù)人必須將貸款全部用于償還到期債務(wù)，不得用于其他方面。

3.鼓勵(lì)通過PPP方式處置存量債務(wù)，但地方政府按約定規(guī)則對(duì)PPP 項(xiàng)目承擔(dān)責(zé)任，并將財(cái)政補(bǔ)貼納入預(yù)算管理；

4.特別提及債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的債務(wù)管理從嚴(yán)。但后續(xù)文件從未提及“高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)”的概念，可能迫于地方政府壓力，財(cái)政部文件中不再單獨(dú)列舉。

5. 除符合條件的過渡期內(nèi)在建項(xiàng)目后續(xù)融資外，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)余額，秉承原則：鎖定后的政府債務(wù)及或有債務(wù)存量債務(wù)余額只減不增；這也是后來國辦發(fā)[2015]40號(hào)文的具體詳細(xì)規(guī)范的地方，對(duì)在建項(xiàng)目后續(xù)存量以及增量需求將是后面討論的重點(diǎn)。

姐妹篇:財(cái)預(yù)[2014]351號(hào)文《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》

明確定義在建項(xiàng)目為2014年9月21日之前的項(xiàng)目，且遵循優(yōu)先PPP的原則；

以2013年6月債務(wù)審計(jì)確定的名單為基礎(chǔ)（7170家平臺(tái)），在對(duì)后面1年半的平臺(tái)增減進(jìn)行調(diào)整。該平臺(tái)和銀監(jiān)會(huì)為統(tǒng)計(jì)和監(jiān)管地方政府融資平臺(tái)貸款而準(zhǔn)備的1.16萬家名單有一定差異。

后續(xù)2015年2月中旬，財(cái)政部預(yù)算司進(jìn)一步發(fā)布了《關(guān)于開展地方政府存量債務(wù)初步清理甄別結(jié)果自查工作的通知》對(duì)在地方政府債務(wù)甄別過程中多報(bào)或者顯露之前債務(wù)審計(jì)過程中隱藏的債務(wù)進(jìn)行核查。因?yàn)榇媪總鶆?wù)的處理，中央政府會(huì)通過多種途徑進(jìn)行化解，更加寬容，而增量債務(wù)除額度內(nèi)的債券發(fā)行就是PPP，銀行貸款和其他渠道不得新增。后來2015年5月份新的化解措施包括定向發(fā)行地方政府債置換銀行貸款以及銀行在建項(xiàng)目續(xù)貸等都是針對(duì)已經(jīng)甄別無異議或2013年審計(jì)的存量債務(wù)進(jìn)行的處置措施。這進(jìn)一步證明了地方政府年初力爭(zhēng)在最后關(guān)頭多報(bào)存量債務(wù)的明智之處。

五、2014年12月8日中證登發(fā)布《加強(qiáng)企業(yè)債券回購風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)措施的通知》（中國結(jié)算發(fā)字[2014]149號(hào)）

該規(guī)定可以稱之為債券市場(chǎng)“黑天鵝”事件，不僅如此受投資者情緒影響第二天股票市場(chǎng)同業(yè)經(jīng)歷了過山車式的行情并以暴跌收?qǐng)觥?/span>

大致內(nèi)容如下：

“不受理新增企業(yè)債券回購資格申請(qǐng)，已取得回購資格的企業(yè)債券暫不得新增入庫。按主體評(píng)級(jí)“孰低原則”認(rèn)定的債項(xiàng)評(píng)級(jí)為AAA級(jí)、主體評(píng)級(jí)為AA級(jí)（含）以上（主體評(píng)級(jí)為AA級(jí)的，其評(píng)級(jí)展望應(yīng)當(dāng)為正面或穩(wěn)定）的企業(yè)債券除外。

結(jié)算參與人應(yīng)依據(jù)本通知規(guī)定采取相關(guān)措施，嚴(yán)格限制企業(yè)債券新增入庫。如有新增入庫的，中證等將采取強(qiáng)制出庫措施，結(jié)算參與人應(yīng)嚴(yán)格防范欠庫乃至透支風(fēng)險(xiǎn)”。

六、2015年1月12日《地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理暫行辦法》征求意見稿

閱讀本征求意見稿必須要結(jié)合2014年10月份的《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法（征求意見稿）》和財(cái)預(yù)[2014]351號(hào)文《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》

總體是對(duì)地方政府債務(wù)預(yù)算收支進(jìn)行詳細(xì)分類，明確界限。

1.2015年1月1日起，地方政府增量債務(wù)通過年度限額方式納入預(yù)算，限額中包括地方政府債券以及過渡期在建項(xiàng)目舉借的貸款。過渡期在建項(xiàng)目新增貸款融資，在2014年10月份的《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法（征求意見稿）》也明確提及。只是過渡期內(nèi)在建項(xiàng)目只能通過新增貸款，和之前表述比，去除了中期票據(jù)和企業(yè)債的形式。這也和1個(gè)月后發(fā)改委下面的關(guān)于償債保障措施的文件精神一致。

2.首次明確存量債務(wù)利息只能通過財(cái)政預(yù)算支出解決，不可以通過舉借新債償還。

3.PPP項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)助納入預(yù)算管理，且要求作出中長(zhǎng)期規(guī)劃。

和《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法（征求意見稿）》表述完全一致。

七、2015年5月12日，財(cái)政部、中國人民銀行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于2015年采用定向承銷方式發(fā)行地方政府債券有關(guān)事宜的通知》

1.對(duì)銀行而言，置換的應(yīng)該是2015年到期部分，納入央行抵押品范圍意味著增加流動(dòng)性；盡管和貸款收益率比仍然較低，但還得考慮地方政府債按照《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》附件2的“公共部門實(shí)體”風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重只有20%，資本占用也非常低。

2.納入抵押品范圍后，對(duì)銀行而言并不一定意味著可以自由通過地方政府債獲得央行抵押融資（SLF, MLF, PSL）；央行在進(jìn)行新型流動(dòng)性工具操作的時(shí)候還有額度控制，此外還會(huì)對(duì)申請(qǐng)銀行按照《金融機(jī)構(gòu)合格審慎評(píng)估實(shí)施辦法》中宏觀審慎政策部分（具體包括資本充足率，杠桿率，撥備覆蓋率，流動(dòng)性比例，銀行新增貸款符合央行信貸額度控制）進(jìn)行考核。所以納入抵押品范圍的實(shí)際作用有限。

3.從置換的順序看有限置換銀行貸款，再看其他債務(wù)。操作成本主要體現(xiàn)在銀行的置換意愿如何，從銀行的動(dòng)機(jī)看，盡管債券占用資本計(jì)提較少，但從實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)收益角度看，一旦

納入地方政府債務(wù)范圍，貸款和地方政府債券面臨的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)質(zhì)沒有什么差異，如果銀行自身不面臨存貸比或資本充足率較大壓力，可能置換動(dòng)力不足。如果是這樣，那么逐筆協(xié)商核對(duì)將是一個(gè)耗時(shí)耗力的過程。對(duì)于信托、資管等產(chǎn)品置換的可能性更小，一是時(shí)間約束，能完成銀行貸款置換實(shí)屬不易，二是信托等資管類產(chǎn)品投資人原因承擔(dān)的收益率高于置換債券（國債上浮30%），可行性存疑。

4.定向承銷的背景是公開發(fā)行的難度，截止5月中旬，地方政府債的發(fā)行嚴(yán)重落后于計(jì)劃安排。央行為保駕護(hù)航定向發(fā)行地方政府債，啟動(dòng)PSL為置換銀行提供流動(dòng)性（從期限上看MLF, SLF不匹配地方政府債）的可能性較大。不過此前PSL只針對(duì)政策性銀行操作過。

5.至此央行正式介入地方政府債務(wù)問題，市場(chǎng)對(duì)QE的期待進(jìn)一步加大，但實(shí)際QE條件并不成熟，所謂量化寬松或許已經(jīng)近期被濫用，實(shí)際是指央行其他可選貨幣工具已經(jīng)失靈，因?yàn)榛鶞?zhǔn)利率接近0，無法通過基準(zhǔn)利率對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)，而只能通過非常規(guī)手段操作，由央行直接干預(yù)信用市場(chǎng)，扭曲信用資產(chǎn)溢價(jià)和信用利率水平。顯然國內(nèi)遠(yuǎn)未達(dá)到上述條件。

6.還有納入試點(diǎn)地方的國庫現(xiàn)金管理的抵（質(zhì)）押品范圍，不排除未來地方政府在財(cái)政存款方面優(yōu)先選擇置換銀行。

八、讓媒體大肆渲染43號(hào)文一紙空文的后續(xù)政策國辦發(fā)40號(hào)文及42號(hào)文，到底變化在哪里？

盡管中央政府發(fā)文限制新增地方政府債，但地方政府出承諾函的案例仍然比較多。例如：江蘇某地級(jí)市新區(qū)管委會(huì)為補(bǔ)充新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，以融資平臺(tái)（未納入銀監(jiān)會(huì)政府融資平臺(tái)名單）作為借款主體，將政府所欠應(yīng)收賬款作為質(zhì)押，通過信托計(jì)劃融資xx億元。該市人大發(fā)文將還款資金列入財(cái)政預(yù)算，該市財(cái)政局承諾將土地出讓收入撥付給融資平臺(tái)確保足額按時(shí)還款。雖然這筆融資不屬于本文前述四類新增地方政府債范圍，但市人大、市財(cái)政局的雙重背書無疑增加了該市政府債務(wù)總量。

（一）5月15日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部人民銀行銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題意見的通知》（國辦發(fā)[2015]40號(hào)）的文件公之于眾。

因?yàn)镻PP推進(jìn)速度不達(dá)預(yù)期，從而只能先行通過原有融資渠道解燃眉之急。根據(jù)351號(hào)文：“在建項(xiàng)目要優(yōu)先通過PPP模式推進(jìn),確需政府舉債建設(shè)的,要客觀核算后續(xù)融資需求?！?/span>

另外一個(gè)轉(zhuǎn)折在于，通過國辦發(fā)發(fā)文傳達(dá)之前財(cái)政部相關(guān)在建項(xiàng)目融資的問題并細(xì)化落實(shí)措施。層級(jí)更高，內(nèi)容更細(xì)。但文件主要精神沒有脫離2014年9月《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號(hào)）和財(cái)政部10月份發(fā)布的351號(hào)文范圍，即確保地方政府融資平臺(tái)在建項(xiàng)目的后續(xù)正常融資需求，唯一變化的語調(diào)，之前解決渠道（存量+增量）是優(yōu)先選PPP,再次選擇發(fā)行地方政府債，最后才選擇原融資渠道；此次（存量）則是直接要求銀行為在建項(xiàng)目提供展期，且期間不得抽貸、停貸。有關(guān)在建工程過渡期內(nèi)原有渠道融資在正式發(fā)布的文件中雖未提及，但在財(cái)政部2014年的兩份征求意見稿已經(jīng)有較為詳細(xì)的討論，只是在措辭上征求意見稿比較強(qiáng)硬，但這兩份征求意見稿最終未能正式發(fā)布。兩份征求意見稿分別為：《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法（征求意見稿）》和《地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理暫行辦法》，本文前面第四部分和第六部分有所介紹。

1.在建項(xiàng)目和融資平臺(tái)定義沒有任何變化，延用之前國發(fā)[2010]19號(hào)文以及國發(fā)[2014]43號(hào)文的定義（注意此文是國辦發(fā)，在定義方面不會(huì)引用財(cái)政部或銀監(jiān)會(huì)的文件）；

2.對(duì)在建平臺(tái)存量債務(wù)強(qiáng)制性要求已簽訂借款合同的地方政府融資項(xiàng)目，銀行不得盲目抽貸、壓貸、停貸；在建項(xiàng)目貸款合同到期，強(qiáng)調(diào)銀行在續(xù)貸方面的配合。

3.在建項(xiàng)目增量融資需求，采取PPP和地方政府債方式解決；

4.比較新的提法：允許地方財(cái)政部門在政府債券發(fā)行額度內(nèi)，加大盤活以前年度存量財(cái)政資金力度，利用超出部分的國庫庫款用于政府債券發(fā)行之前的資金周轉(zhuǎn)，以解決在建項(xiàng)目融資與政府債券發(fā)行之間的時(shí)間差問題。實(shí)際屬于緩兵之計(jì)，此類資金期限非常短，只能起到“過橋”作用。

5.此外仍然在細(xì)節(jié)上存在定義的難點(diǎn)：平臺(tái)公司名單財(cái)政部一直沿用審計(jì)署的名單，從2013年6月份來看約7200家，2014年底的名單目前尚未公布。銀監(jiān)會(huì)的名單從2012年以來一直維持在1萬家左右，在最新的2015年3月底名單中仍然有11615家地方政府融資平臺(tái)。一般來說我們?cè)诶斫獾胤秸畟鶆?wù)問題只要不涉及銀行貸款一定以財(cái)政部定義為準(zhǔn)，但國辦發(fā)40號(hào)需要財(cái)政部和銀監(jiān)會(huì)協(xié)調(diào)一致，才能確定哪些屬于穩(wěn)健支持展期的范疇。

此外地方政府債務(wù)甄別工作一直沒有結(jié)束，對(duì)于城投公司債務(wù)如果不納入地方政府債務(wù)范疇，則意味著不在國辦發(fā)40號(hào)文約束范圍，銀行可以不提供展期便利。

所以總結(jié)下來，對(duì)從地方政府角度并沒有明顯放松或口徑改變的地方，即便是在建項(xiàng)目的后續(xù)融資也無法通過貸款新增地方政府債務(wù)余額，而只能等量續(xù)貸。但此文重大變化在于從銀行角度強(qiáng)化地方政府在建項(xiàng)目存量貸款的續(xù)貸，提高地方政府在建項(xiàng)目續(xù)貸操作性，不過在關(guān)鍵概念的定義上仍然存在進(jìn)一步細(xì)化的需求。

九、發(fā)改委的最新動(dòng)向

2015年2月25日國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)和規(guī)范企業(yè)債券發(fā)行工作的幾點(diǎn)意見》

主要依據(jù)43號(hào)文精神

1、企業(yè)與政府簽訂的建設(shè)-移交（BT）協(xié)議收入，暫不能作為發(fā)債償債保障措施。

2、政府制定紅線圖內(nèi)土地的未來出讓收入返還，暫不能作為發(fā)債償債保障措施。

3、鼓勵(lì)企業(yè)通過以自身擁有的土地抵押和第三方擔(dān)保抵押等多種形式作為增信措施，進(jìn)一步增強(qiáng)償債保證。

4、鼓勵(lì)各地結(jié)合PPP和創(chuàng)新預(yù)算內(nèi)投資方式，積極研究擴(kuò)大項(xiàng)目收益?zhèn)?、可續(xù)期債券等創(chuàng)新品種規(guī)模。

從發(fā)改委角度，防止平臺(tái)企業(yè)通過發(fā)債的償債保障措施新增政府債務(wù)或政府性債務(wù)。

李克強(qiáng)5月13日主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議：盤活存量資金，促進(jìn)多層次資本市場(chǎng)建設(shè)，更好支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，會(huì)議決定，新增5000億元信貸資產(chǎn)證券化試點(diǎn)規(guī)模，試點(diǎn)銀行騰出的資金要用在刀刃上，重點(diǎn)支持棚改、水利、中西部鐵路等領(lǐng)域建設(shè)。

5月13日，國家發(fā)展改革委召開了促投資穩(wěn)增長(zhǎng)電視電話會(huì)議。徐紹史主任要求各地把促投資穩(wěn)增長(zhǎng)放在更加重要的位置。

隨后在5月25日，發(fā)改委發(fā)布《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于充分發(fā)揮企業(yè)債券融資功能支持重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的通知》（發(fā)改辦財(cái)金[2015]1327號(hào)）

綜合此次發(fā)布時(shí)機(jī)和具體內(nèi)容看，《通知》對(duì)促投資穩(wěn)增長(zhǎng)的要求進(jìn)行了及時(shí)回應(yīng)；快財(cái)金工作從微觀向宏觀、從審批向監(jiān)管、從項(xiàng)目安排到制度供給轉(zhuǎn)變的重要嘗試。

1.取消非百強(qiáng)縣平臺(tái)公司發(fā)債限制，支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；

2.償債保障措施完善的企業(yè)發(fā)行債券，不與地方政府債務(wù)率和地方財(cái)政公共預(yù)算收入掛鉤。將本區(qū)域企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)等余額一般不超過上年度GDP8%的預(yù)警線提高到12%。

3.強(qiáng)化市場(chǎng)導(dǎo)向，解除數(shù)量指標(biāo)限制：對(duì)債項(xiàng)評(píng)級(jí)在AA+以上募集資金用于七大類重大投資工程包、六大領(lǐng)域消費(fèi)工程項(xiàng)目融資,不受發(fā)債企業(yè)數(shù)量指標(biāo)的限制；發(fā)行戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、城市地下綜合管廊建設(shè)、城市停車場(chǎng)建設(shè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)示范基地建設(shè)、電網(wǎng)改造等重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)債券,不受發(fā)債企業(yè)數(shù)量指標(biāo)的限制。

4.適度放松發(fā)債企業(yè)自身資產(chǎn)負(fù)債率指標(biāo)要求。

5.將債券募集資金占項(xiàng)目總投資比例放寬至不超過70%。

--------------------------