黃石松

三大問(wèn)題不容忽視

解決老有所養(yǎng)是個(gè)世界性的大難題，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入老齡社會(huì)，解決老有所養(yǎng)是一場(chǎng)躲不開、繞不過(guò)去的大考。近年來(lái),國(guó)家及各級(jí)政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立、養(yǎng)老設(shè)施和床位的建設(shè)等方方面面也做了大量的工作，但是從老百姓的直觀感受和社會(huì)輿論來(lái)看，并不解渴。政策不配套、多頭管理、部門之間不統(tǒng)籌、市場(chǎng)不發(fā)育、社會(huì)資本進(jìn)入門檻高、職業(yè)人才匱乏、老人維權(quán)困難等成為社會(huì)詬病的主要方面。

制約老齡工作健康可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)重要原因是養(yǎng)老法制建設(shè)滯后，解決老有所養(yǎng)還沒(méi)有真正進(jìn)入依法治國(guó)的軌道。目前，我國(guó)僅有1部1996年制定的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》，2013年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)該法進(jìn)行了全面修訂，新修訂的老年人權(quán)益保障法是指導(dǎo)老齡法制建設(shè)的基本法，各級(jí)各類老齡法規(guī)范以之為直接的上位法依據(jù)。從目前的情況看，我國(guó)老齡法制建設(shè)存在法律體系不完善、法律和政策的界限不清等突出問(wèn)題。

問(wèn)題一：法律體系不完善，老年人的需求得不到法律的保障

比如，老年人權(quán)益保障法只是做了一些框架性的規(guī)定，比較宏觀、籠統(tǒng)，有關(guān)基本保險(xiǎn)制度的設(shè)定、老人醫(yī)療衛(wèi)生問(wèn)題和醫(yī)療保險(xiǎn)等制度的設(shè)定都散落在不同的法律中，有些關(guān)鍵的問(wèn)題，比如老人合法權(quán)益的維護(hù)、老人的社會(huì)救助、完善養(yǎng)老服務(wù)體系等在法律上還是空白?，F(xiàn)行法律從內(nèi)容上已不能涵蓋形勢(shì)變化特別是老齡化疊加獨(dú)生子女政策帶來(lái)的復(fù)雜問(wèn)題。比如，現(xiàn)行法律對(duì)老年人維權(quán)只是一些原則性的提法,沒(méi)有具體的制度保障。由于沒(méi)有相應(yīng)的負(fù)責(zé)受理、解決的部門和程序機(jī)制，老年人投訴無(wú)門、投訴后得不到有效的解決，虐老現(xiàn)象隱性存在，特別是對(duì)于失獨(dú)、空巢等老人，維權(quán)更為困難。

問(wèn)題二：法律和政策的界限不清，影響了制度的約束性

國(guó)務(wù)院及其各部門出臺(tái)的各種行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定雖然較多，但顯得多而龐雜，缺乏統(tǒng)籌，總體上表現(xiàn)出政府職能不明確，部門分割，部門利益法制化等不足。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，國(guó)務(wù)院及各部門出臺(tái)的養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范性文件有數(shù)百個(gè)，這些養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范性文件基本上涵蓋了養(yǎng)老服務(wù)的各個(gè)方面，但主要是以“通知”、“意見(jiàn)”等指導(dǎo)性文件為主，多數(shù)僅規(guī)定了行為模式，缺乏相應(yīng)法律后果的罰則，僅停留在政策層面，沒(méi)有上升到國(guó)家法律高度，因而在實(shí)踐中往往造成地方政府想做多少就做多少，財(cái)力好的就多做一點(diǎn)，養(yǎng)老政策似乎成為當(dāng)期政府或者某位主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)老人的一種“施舍”。

問(wèn)題三：政府主導(dǎo)、家庭承擔(dān)基礎(chǔ)責(zé)任、社會(huì)參與的公共治理模式尚未建立

我國(guó)養(yǎng)老工作完全靠政府、政府包不住，完全市場(chǎng)化、老人吃不消。因此，在發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，完善養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度、逐步提高養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，必須發(fā)揮市場(chǎng)的力量，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，加快養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資主體多元化。然而，從目前的現(xiàn)實(shí)情況看，民間資本進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)還有許多隱形的門檻，養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)融資難、融資貴問(wèn)題突出；由于沒(méi)有對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)管與評(píng)估機(jī)制作出規(guī)定，地方上或者沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、或者監(jiān)管能力不足，導(dǎo)致難以形成公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)不發(fā)育；由于缺乏規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)人力資源的立法，從業(yè)人員福利待遇不高，年青人不愿從事養(yǎng)老服務(wù)，人員流失嚴(yán)重。

四條建議或能破局

針對(duì)以上問(wèn)題，我們提出如下建議：

發(fā)揮立法對(duì)改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用

養(yǎng)老問(wèn)題從本質(zhì)上是一個(gè)適應(yīng)新形勢(shì)推動(dòng)養(yǎng)老工作全面深化改革的問(wèn)題。我國(guó)老齡社會(huì)最大的特點(diǎn)是疊加了獨(dú)生子女政策帶來(lái)的“4-2-1”家庭結(jié)構(gòu)的變化，老人需要贍養(yǎng)，子女沒(méi)有時(shí)間和精力，傳統(tǒng)養(yǎng)老模式已舉步維艱，社會(huì)化、專業(yè)化養(yǎng)老是必然趨勢(shì)。

因此，國(guó)家立法必須從整體上適應(yīng)老齡社會(huì)到來(lái)的深刻變化，從政府單一的行政管理“我替你養(yǎng)老”的方式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤按蠹乙黄饋?lái)養(yǎng)老”的社會(huì)公共治理模式。政府應(yīng)當(dāng)主導(dǎo)制定相關(guān)法律和政策，搞好頂層制度設(shè)計(jì)，逐步建立覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系，將家庭和子女解脫出來(lái)，家庭和子女通過(guò)社會(huì)化、專業(yè)化的服務(wù)來(lái)承擔(dān)相應(yīng)的贍養(yǎng)和撫養(yǎng)義務(wù)。

加快改革和完善老齡社會(huì)保險(xiǎn)制度

老齡社會(huì)保險(xiǎn)制度是老齡法制體系中最核心的內(nèi)容，主要包括養(yǎng)老保險(xiǎn)和老年醫(yī)療保險(xiǎn)。其中，養(yǎng)老保險(xiǎn)立法，要推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的百分之百覆蓋，推進(jìn)在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金管理、運(yùn)行的透明化，管好用好老人的“保命錢”；同時(shí)，針對(duì)我國(guó)未富先老的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，可探索建立商業(yè)保險(xiǎn)制度為補(bǔ)充。

老年醫(yī)療保險(xiǎn)立法要將老年醫(yī)療保險(xiǎn)獨(dú)立出傳統(tǒng)一體化的醫(yī)療保險(xiǎn)，以針對(duì)老年人的特征需求，強(qiáng)化對(duì)老年人的日間照顧、長(zhǎng)期康復(fù)護(hù)理、失能半失能老人的護(hù)理等?？山梃b日本等國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，探索長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)等制度的建立，完善相關(guān)立法。同時(shí)建立以保險(xiǎn)關(guān)系為主體的第三方機(jī)構(gòu)解決糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制，解決老人的合法權(quán)益保護(hù)問(wèn)題。

此外，還要完善老年社會(huì)救助法律制度，在最低生活水平保障、住房救助、災(zāi)害救助、司法援助等方面，解決老年人面臨的極端困難，更好地發(fā)揮最低保障和應(yīng)急作用。完善老年社會(huì)補(bǔ)助法律制度，在出現(xiàn)通貨膨脹、法定節(jié)假日和其他老年人生活水平消極下降情況下由社會(huì)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。

加快制定促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律

建議有關(guān)部門盡快啟動(dòng)《養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》的調(diào)研起草，完善養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投資政策，從建設(shè)、規(guī)劃、土地等方面給與支持；完善財(cái)政、信貸、金融產(chǎn)品創(chuàng)新、稅收等支持政策，鼓勵(lì)社會(huì)資本投入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。研究制定老年產(chǎn)品用品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)老年產(chǎn)品市場(chǎng)監(jiān)督管理，引導(dǎo)老年人合理消費(fèi)，培育壯大老年用品消費(fèi)市場(chǎng)，促進(jìn)老年用品、用具、服務(wù)產(chǎn)品、旅游產(chǎn)品開發(fā)，特別是要加快制定關(guān)于智慧養(yǎng)老方面的法律和政策。重點(diǎn)是研究互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代帶來(lái)的老年產(chǎn)業(yè)和老年事業(yè)的變化，包括新技術(shù)應(yīng)用和新的商業(yè)模式帶來(lái)的社會(huì)、倫理和監(jiān)管問(wèn)題，技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)制定、行業(yè)監(jiān)管等問(wèn)題。

另外，建議加快完善社會(huì)組織參與、社區(qū)互助、志愿者服務(wù)等相關(guān)法律。鼓勵(lì)通過(guò)自律和他律相結(jié)合的機(jī)制達(dá)到社會(huì)公共治理的效果，積極倡導(dǎo)和弘揚(yáng)孝老敬老的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和道德標(biāo)準(zhǔn)。支持老年人志愿工作實(shí)現(xiàn)老有所為，支持不同年齡段老人的相互幫助，保護(hù)老年人社會(huì)參與等合法權(quán)益。

充分尊重地方的自主性、創(chuàng)造性

國(guó)家立法必須破解部門立法利益，加強(qiáng)立法的統(tǒng)籌，完善法律體系；地方立法的空間在于根據(jù)地方的特殊情況和特征，堅(jiān)持問(wèn)題引導(dǎo)立法、立法解決問(wèn)題，因地制宜制定配套地方性法規(guī)，解決本地區(qū)最突出的問(wèn)題，既使國(guó)家上位法真正能落地，又發(fā)揮地方的創(chuàng)造性，做出創(chuàng)制性制度安排。

黃石松：北京老齡居養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)促進(jìn)中心首席專家。“中國(guó)智慧養(yǎng)老50人論壇”發(fā)起人。民建中央法律委員會(huì)副主任、民建北京市委常委、經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任，北京市社科聯(lián)決策咨詢專家，北京交通大學(xué)教授。工學(xué)博士、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所博士后，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師、高級(jí)工程師、注冊(cè)房地產(chǎn)估價(jià)師。主要研究宏觀經(jīng)濟(jì)與金融政策、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策與法律。