本文摘自：《法制與社會(huì)》2007年06期。作者：劉佳，原題：《淺談晚清財(cái)政》

　　一、晚清財(cái)政概況

　　清王朝“中央政府的財(cái)政制度是相當(dāng)程度地浮在表面上的?！鼻逋醭?a target="_blank" title="中國(guó)">中國(guó)歷史上少有的實(shí)行“輕徭薄賦”的朝代，它在長(zhǎng)時(shí)間里實(shí)行低稅率政策?！吧踔猎谡r(shí)期，帝國(guó)官僚政治的組織雖然在形式上是高度集中的，仍不能深入到中國(guó)的社會(huì)（包括這個(gè)社會(huì)中那些構(gòu)成經(jīng)濟(jì)的方面）中去。中央政府通常將其經(jīng)濟(jì)作用只限于要求分享一部分生產(chǎn)中比較固定的經(jīng)濟(jì)所得，以及保持國(guó)內(nèi)安定和防御外患以確保下一年的再生產(chǎn)。這個(gè)作用當(dāng)然符合儒家政治思想的主流。但是在帝國(guó)長(zhǎng)達(dá)兩千年的不同時(shí)期中，為了擺脫經(jīng)濟(jì)中的消極無(wú)為狀態(tài)，曾利用過(guò)在支撐帝國(guó)制度的儒-法思想混合體中較為活躍的法家體系，王莽和王安石的‘改革’就是明顯的例子。但是，極為保守的清朝也許是特別難以擺脫經(jīng)濟(jì)上的消極無(wú)為狀態(tài)的，因?yàn)樗恢备械阶约菏钱愖?，所以決心通過(guò)維護(hù)儒家的正統(tǒng)來(lái)證明自己統(tǒng)治的合法性?！痹谡麄€(gè)清王朝時(shí)期，土地稅不具有擴(kuò)張性，它自1711年實(shí)行“滋生人丁、永不加賦”的政策后就再也不能隨人口的增長(zhǎng)而增加了。各省上繳中央的份額只有在新墾地納入稅冊(cè)時(shí)才會(huì)有所提高，而各省卻很少把土地稅增加的情況上報(bào)中央。這直接影響了清廷的財(cái)政收入。晚清政府也沒(méi)能改變?cè)械亩愂罩贫龋^續(xù)維持著低稅率。

　　鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前，在清政府的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)中，田賦一直是支柱性的財(cái)源。在晚清時(shí)期，田賦雖然還是很重要的收入來(lái)源，但它的支配性地位已被關(guān)稅和厘金所取代。1854年以后成立的外國(guó)人管理的海關(guān)正式規(guī)定向?qū)ν赓Q(mào)易征收關(guān)稅，并把收入上繳給中央政府而不歸各省掌握。1894年的關(guān)稅比1864 年增長(zhǎng)了近2倍，在收入結(jié)構(gòu)中的比重由1 ／ 7左右上升到1 ／ 4左右。然而嚴(yán)重的是，海關(guān)稅不具有擴(kuò)張性，在缺損的主權(quán)下被列強(qiáng)規(guī)定在一個(gè)很低的稅率上?！暗诙N新稅制則相反，它幾乎完全脫離了北京的控制。這就是厘金稅，它原來(lái)是各省官員為了籌集鎮(zhèn)壓太平軍而設(shè)立的。作為向通過(guò)運(yùn)河的糧食征收的內(nèi)陸過(guò)境稅，厘金稅1853 年首先在江蘇省開(kāi)征。在有些情況下，不但在運(yùn)輸沿線(xiàn)征收，而且還在出發(fā)地作為生產(chǎn)稅或者在目的地作為營(yíng)業(yè)稅征收。稅率懸殊很大，從貨價(jià)的1％到10％不等，而最普遍的稅率是每個(gè)厘卡收2％。在各省每年向戶(hù)部上報(bào)的商品厘金稅中，中央政府只能處理約20％，其余的實(shí)際都由各省掌握。未上報(bào)的數(shù)量不詳?shù)亩愂债?dāng)然也歸地方留用?！?而田賦管理的分散性使政府失去了對(duì)田賦管理的控制權(quán)，結(jié)果使田賦在財(cái)稅制度中不能起到關(guān)鍵性作用，不能隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而使政府收入增多。在這種不利的條件和不當(dāng)?shù)恼呦?，政府缺乏?duì)稅收制度予以創(chuàng)新以拓寬財(cái)源的能力。

　　從1840年開(kāi)始，清政府的財(cái)政盈余年年遞減，最低時(shí)只有大約36萬(wàn)兩。然而，即使這么一點(diǎn)盈余，也都交于戶(hù)部充了兵餉。實(shí)際上，政府的財(cái)政已經(jīng)十分空虛。太平軍起義期間，清政府國(guó)庫(kù)已經(jīng)收不抵支?！?852-1863年國(guó)庫(kù)平均收入僅900多萬(wàn)兩，相當(dāng)于道光前期常年的70.4％，但實(shí)銀收入僅有48萬(wàn)兩，此后不斷減少，平均每年不過(guò)十幾萬(wàn)兩，大約只抵得上兩個(gè)中等縣的田賦收入。”。與晚清以前的年國(guó)庫(kù)存銀的比較可以發(fā)現(xiàn)，“1853-1861 年的平均年存銀約相當(dāng)于1821-1834 年間的1／ 15，約相當(dāng)于1777 年的1 ／ 45。但此時(shí)的數(shù)字只是記帳數(shù)而非實(shí)銀數(shù)。據(jù)1865年的戶(hù)部報(bào)告，戰(zhàn)時(shí)每年的庫(kù)存實(shí)銀在1853-1857 年只有平均11萬(wàn)兩，1858-1864年每年平均只有6萬(wàn)多兩。國(guó)庫(kù)既如此，各省庫(kù)也都不免‘竭蹶不遑’、‘司庫(kù)蕩然’，如貴州在60 年代藩庫(kù)存銀多年間只有80余兩?！?。甲午戰(zhàn)爭(zhēng)開(kāi)始后，清王朝年年處在入不敷出之中，直至它的滅亡，也沒(méi)能擺脫這種困窘狀態(tài)。這一時(shí)期，晚清政府已經(jīng)面臨著高額赤字的巨大壓力。有人估計(jì)，甲午戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束之初，財(cái)政赤字已不下1500 萬(wàn)兩。光緒二十五年（1899），清廷財(cái)政收支相抵已實(shí)虧1300 萬(wàn)兩。到1903年，收支間的虧額達(dá)到3000萬(wàn)兩。據(jù)威格爾計(jì)算，1905年的赤字已達(dá)3300萬(wàn)兩。