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因繼續(xù)實施相同違法行為再次被罰不屬重復處罰
【裁判要旨】當事人在運輸過程中因超載被交通巡警部門罰款后，未及時糾正違法行為再次被罰款的，不屬于重復處罰。
一、基本案情：2007年4月9日早晨6時許，劉×駕駛輕型廂式貨車在運輸途中因載物超過定載質量，被江蘇省沭陽縣公安局交通巡邏警察大隊處罰200元；上午10時因駕駛安全設施不全的機動車，被江蘇省寶應縣公安局交通巡邏警察大隊處罰200元；同日下午14時許，劉×從揚州住鎮(zhèn)江方向行駛至揚溧高速57公里處，遇鎮(zhèn)江市公安局交通巡邏警察支隊滬寧高速公路大隊的執(zhí)勤民警例行檢查，再次因超載被罰款2000元。劉×不服，認為鎮(zhèn)江市公安局交通巡邏警察滬寧高速公路大隊的行政處罰違反了“一事不再罰”原則，遂向江蘇省鎮(zhèn)江市潤州區(qū)人民法院提起行政訴訟，要求撤銷鎮(zhèn)江市公安交通巡邏警察支隊滬寧高速公路大隊作出的對其罰款2000元的行政處罰決定。
二、法院裁判：江蘇省鎮(zhèn)江市潤州區(qū)法院審理后認為，劉×因違法超載被沭陽縣公安局交通巡邏警察大隊處罰后，繼續(xù)超載行駛，直至被鎮(zhèn)江市公安局交通巡邏警察支隊滬寧高速公路大隊執(zhí)勤民警查處，屬于在不同的時間、不同的行為地實施的違法超載行為，視為其又實施了新的違法行為。鎮(zhèn)江市公安局交通巡邏警察支隊滬寧高速公路大隊對其上述新的違法超載行為進行處罰，不屬于對同一違法行為給予再次罰款的行政處罰。據此，一審法院判決：維持鎮(zhèn)江市公安局交通巡邏警察支隊滬寧高速公路大隊對劉×作出罰款2000元的公安行政處罰決定。
劉×不服一審判決，上訴至江蘇省鎮(zhèn)江市中級人民法院。
二審法院審理后依法作出“駁回上訴，維持原判”的終審判決。
三、評析：本案爭議的焦點主要在于江蘇省鎮(zhèn)江市公安局交通巡邏警察支隊滬寧高速公路大隊對劉×違法超載行為的再次罰款是否違反了“一事不再罰”原則。要正確處理本案，關鍵在于準確理解和界定“一事不再罰”原則的內涵與外延。
（一）對“一事不再罰”原則中“一事”的界定
“一事”是指行為人的同一違法行為或違法事實。同一個違法行為是指行為人在一個特定的時間和空間下，作出的同一違反行政法律規(guī)范的行為。它具有以下特征：（1）同一個違法行為的實施主體是同一違法行為人；（2）同一個違法行為是指一個違法事實而非一次違法事 件；（3）同一個違法行為是指該違法行為的整體而非一部分；（4）同一個違法行為是指一個獨立的違法行為而非一類違法行為。
對處于持續(xù)或連續(xù)狀態(tài)的違法行為是界定為同一個違法行為還是同一類違法行為中的多個違法行為呢？筆者認為，應當根據具體情形區(qū)別對待：對于處于持續(xù)狀態(tài)或連續(xù)狀態(tài)的違法行為，應根據期間是否被行政機關處罰為依據來進行區(qū)別對待：
（1）對于被行政機關處罰前處于持續(xù)狀態(tài)或連續(xù)狀態(tài)的違法行為應當界定為一個獨立的違法行為而非同一類違法行為，比如王某駕駛安全設施不全的機動車從甲地經過乙地、丙地到達丁地，如果其在乙地、丙地沒有被交通管理部門處罰，直到丁地才被當地交通管理部門發(fā)現(xiàn)并處罰，則其此前處于連續(xù)狀態(tài)的違法行為只能認定為同一個違法行為，給予一個行政處罰；
（2）對于被行政機關處罰后，行為人不及時糾正而繼續(xù)實施同一性質違法行為的，應當界定為同一類違法行為而非同一個違法行為。如在上例中，如果王某在丙地被當地交通管理部門查處并責令其立即糾正，而其沒有及時糾正，繼續(xù)駕駛安全設施不全的機動車到達丁地，其從丙地到達丁地的違法行為與其從甲地到丙地的違法行為則屬于同一類違法行為的多個違法行為。交通管理部門可以對其在丙地被處罰后繼續(xù)實施的違法行為重新進行處罰。
（二）對“一事不再罰”原則中“不再罰”的界定
“不再罰”主要是指對行政相對人的同一個違法行為不得給予兩次以上的處罰。一般情況下，“不再罰”應包括以下兩層含義：一是已經被行政機關處罰的同一個行政違法行為不應根據同一法律規(guī)定再受處罰，但因屢犯而受到多次處罰的除外；二是同一個應受行政處罰的行為不能由幾個行政機關依據同一法律規(guī)定而處罰，但對于同一個違法行為觸犯不同法律規(guī)定的則可予以不同處罰，只不過不能處以兩次以上的罰款處罰。
根據我國相關法律法規(guī)的規(guī)定，下列幾種情形不適用“一事不再罰”的原則：（1）行政機關針對同一個違法行為重新作出的行政處罰決定。（2）行政處罰的并處。法律規(guī)定行政處罰主體可以并處兩種處罰的，則不屬于重復處罰。（3）行政處罰的換罰，主要是行政機關對違法行為人的一種處罰由于客觀原因而難以實現(xiàn)，可以更換另一強度相應的處罰形式。（4）行政處罰與執(zhí)行罰的并處，等等。
（三）本案中對行政相對人的再次罰款不屬于重復處罰
本案中，劉×駕駛貨車經沭陽、寶應到鎮(zhèn)江的運輸途中，一直處于違法超載的持續(xù)狀態(tài)，屬于持續(xù)性的行政違法行為。其在沭陽縣因違法超載被沭陽縣公安局交通巡邏警察大隊處以罰款200元后，本應及時糾正違法行為、消除超載違法狀態(tài)，但其并未及時改正，仍然駕駛嚴重超載的車輛繼續(xù)行駛到鎮(zhèn)江，其繼續(xù)超載行駛的行為已經構成了一個新的違法行為，且系與沭陽縣公安局交通巡邏警察大隊處罰的行政違法行為性質相同的同一類違法行為可以再行處罰。鎮(zhèn)江市公安局交通巡邏警察支隊滬寧高速公路大隊將劉×在因違法超載行為被沭陽縣公安局交通巡邏警察大隊行政處罰后繼續(xù)實施的同一類違法行為作為一個新的違法行為予以罰款處罰，不屬于對同一個違法行為的重復處罰，并未違反“一事不再罰”的規(guī)定。司法實務中，將行政相對人被行政處罰后繼續(xù)實施的同一性質的違法行為界定為同一類型違法行為，并作為一個新的違法行為進行處罰，可以有效防止行政相對人在受到一次行政處罰后，便以“一事不再罰原則為借口，憑此次處罰為擋箭牌而繼續(xù)實施同樣的違法行為。
（摘自2008年1月11日《人民法院報》，稍作整理）
【編者觀點】本案是由最高人民法院機關報《人民法院報》刊登的、對“一事不再罰”原則進行解釋的一起典型案例。案件發(fā)生在我們身邊，案情似曾相似，對我們的執(zhí)法工作有很好的借鑒意義。當前，在如何理解《行政處罰法》設定的“一事不再罰”原則和如何認定違法行為的“連續(xù)狀態(tài)”“持續(xù)狀態(tài)”方面存在比較大的爭議。按照一般的法學理論，作為“連續(xù)狀態(tài)”“持續(xù)狀態(tài)”的違法行為，應當視為1個違法行為，只能處罰1次；而對于同1個違法行為，應當按照《行政處罰法》的規(guī)定，不得給予兩次以上罰款的處罰。我們認為，上述理論觀點總體上是正確的，但在運用到交巡警執(zhí)法實踐過程中時，要把握以下三點，否則，容易出現(xiàn)偏差：
1、看是否已被處罰。對于處罰前處于的“連續(xù)狀態(tài)”“持續(xù)狀態(tài)”的多個違法行為，應當視為一個違法行為，只能處罰1次。對于處罰后繼續(xù)實施同一性質違法行為的，應當視為單獨的一個違法行為，可以再次處罰。舉例而言，當事人駕駛摩托車未戴頭盔，在該人未被處罰前，只要不下車，不管騎有多遠、途徑幾個行政區(qū)，交警部門只能處罰1次，但是，一旦已被處罰，如果該人又未戴頭盔繼續(xù)駕駛摩托車行駛，那么交警部門則可以再次作出處罰。
2、看違法內容是否相同。對于違法內容完全一致的“連續(xù)狀態(tài)”“持續(xù)狀態(tài)”違法行為應當視為一個違法行為，只能處罰1次，對于違法內容相似（不太相同）的“連續(xù)狀態(tài)”“持續(xù)狀態(tài)”違法行為應當視為多個獨立的違法行為，分別作出處罰。舉例而言，當事人駕駛機動車超速，如果當事人在只有1個限速規(guī)定的同一路段超速，不管該路段有多長、不管當事人有幾種違法狀態(tài)（如超100%、超70%、超50%），只能視為一個違法行為按處罰最重的進行處罰（如超100%），但是，如果當事人是在有2個以上限速規(guī)定的不同路段超速，由于違法地點、限速內容發(fā)生變化，違法行為之間相似而不相同，則不管路段之間相距多近，應當視為多次超速違法分別進行處罰。
又比如技術監(jiān)控資料記錄的當事人多次違法行為，這些行為之間時間、地點各不相同，違法內容只是“相似”，也應當視為多次違法行為分別處理，關于這一點，公安部《關于對交通技術監(jiān)控記錄的違法行為如何進行處罰的請示的批復》（公法[2005]66號）解釋得比較清楚：…我們認為，交通技術監(jiān)控記錄的違法行為人在一段時間內多次實施的同種違法行為，屬于數個相互獨立的違法行為，公安機關受案查處時，不宜作為“同一個違法行為”從重處罰一次，而應當依照道路交通管理法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定分別作出裁決處罰。（當然，有人會提到執(zhí)法告知的問題，執(zhí)法告知是一項人性化執(zhí)法措施，與上述理論并不矛盾）。
3、看執(zhí)法機關有無責令整改。“連續(xù)狀態(tài)”“持續(xù)狀態(tài)”違法行被交警部門查處后，交警部門已責令整改，當事人事后又從事同一性質違法行為的，應當視為單獨違法行為，可以再次處罰；交警部門沒有履行責令整改義務，當事人事后又從事同一性質違法行為的，就不宜再作處罰。舉例而言，一輛超載車輛第1次被處罰后，執(zhí)法交警沒有責令駁載，在處罰結束后讓其繼續(xù)通行，在這種情況下，第二次查獲地不宜基于同一事實再次予以罰款處罰（但是可以重新責令駁載），理由主要有兩點，一是該超載行為被交警查獲時，沒有被“合理”地打斷（雖然已被罰款），至第二次被查獲時一直處于“持續(xù)狀態(tài)”，二是民警沒有嚴格執(zhí)法，按照法律規(guī)定消除該違法狀態(tài)或責令當事人自行消除該違法狀態(tài)，本身存在失職行為，不能因執(zhí)法部門自身的失職而對當事人課以兩次處罰，這與法治精神不符。相反地，如果能證明該車在第一次處罰時，執(zhí)法民警已將超載的貨物駁載或已責令當事人自行卸載，則第二次查獲的超載行為是另外一個獨立的違法行為，查獲地民警可以再次進行處罰。需要注意的是，民警在履行責令整改義務時，要注意固定證據，將《駁載通知書》《駁載記錄》等材料附卷備查，如果是簡易程序處罰，則可以在決罰決定書或行政強制措施憑證中注明違法狀態(tài)消除情況，讓當事人簽字確認，防止事后引發(fā)行政爭議。
把握了上述三“看”，我們基本上就能對眾多似是而非的“連續(xù)狀態(tài)”“持續(xù)狀態(tài)”交通安全違法行為作出正確判斷，進而準確執(zhí)行政處罰中的“一事不再罰”原則。另外，實踐中引發(fā)的一些其他爭議性問題也可以得出正確答案，比如，有的同志認為多趟運輸中的超載行為只能處罰1次，駕駛員也存在“一張罰款單、可以管24小時不再處罰”的理解，而根據按照前文所作的分析，多趟運輸的違法行為與前言所講的違法行為的“連續(xù)狀態(tài)”“持續(xù)狀態(tài)”完全沒有關系（連似是而非都談不上），每趟運輸都是獨立的行為，對于兩次獨立的運輸行為，不管前趟運輸是否已經被處罰過，也不管前趟運輸處罰的間隔時間，在第二次被查獲后，可以繼續(xù)處罰。
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