集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革主要針對(duì)的是歷史遺留問題，不突破現(xiàn)有《土地管理法》。

　　日前，財(cái)政部、國(guó)土資源部聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》，為規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過程中的土地增值收益分配作出明確規(guī)定。去年冬至今春，全國(guó)部分一二線城市出現(xiàn)新一輪房?jī)r(jià)瘋漲，牽動(dòng)民眾神經(jīng)。土地制度改革涉及萬(wàn)千家庭利益，因此尤為大眾關(guān)注。

　　2014年12月份，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，決定在全國(guó)選取若干縣市進(jìn)行土地試點(diǎn)改革。2015年2月份全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))，就農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度三方面啟動(dòng)改革試點(diǎn)工作。其中33個(gè)試點(diǎn)中，有15個(gè)涉及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革。

　　我國(guó)采用土地用途分類管理辦法，按照《土地管理法》要求，土地包括農(nóng)用地、建設(shè)用地與未利用地等類別。不同用途土地采用不同管理辦法，將農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，受到嚴(yán)格控制，需要經(jīng)過一定審批手續(xù)，目的是合理利用土地資源。本次進(jìn)行的“三塊地”改革，都是與建設(shè)用地有關(guān)。從農(nóng)用地和未利用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化，尤其是向城鎮(zhèn)建設(shè)用地轉(zhuǎn)化，通常會(huì)產(chǎn)生高于農(nóng)業(yè)地租的土地極差地租，帶來(lái)土地增值收益?！掇r(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》就是要解決土地增值收益如何分配問題。

　　需要明確的是，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是一個(gè)歷史形成的概念。1998年修訂實(shí)施的《土地管理法》規(guī)定，

　　任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地（第43條）；農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)（第63條）。

　　在這兩款的限制下，農(nóng)村集體土地除了可用于審批宅基地建房和進(jìn)行公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，以及興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之外，不能用于其他建設(shè)活動(dòng)。1990年代中后期，我國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍進(jìn)行向私人所有改制，之后很少出現(xiàn)新辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。這就意味著，農(nóng)村集體土地基本不能用于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)開發(fā)。農(nóng)民申請(qǐng)宅基地，主要是滿足其生產(chǎn)生活基本需求的“自用”性質(zhì)，不具備經(jīng)營(yíng)性質(zhì)。這就是農(nóng)村宅基地及其上房屋，不能向外集體之外買賣，或者買賣之后，不能辦理房產(chǎn)證的原因。

　　理解《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》的關(guān)鍵，是抓住“經(jīng)營(yíng)”二字。當(dāng)前存在的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，基本是在1998年《土地管理法》修訂之前產(chǎn)生的，主要來(lái)自于改制之前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。少數(shù)一些地方?jīng)]有嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》，在1998年以后繼續(xù)產(chǎn)生一部分集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，比如上海市，當(dāng)?shù)卦?004年以前，還批準(zhǔn)集體不通過土地征收而直接在農(nóng)用地上進(jìn)行廠房或者商業(yè)建設(shè)，村集體向政府上繳一部分費(fèi)用，就可以完成土地轉(zhuǎn)用，獲得與國(guó)家土地使用權(quán)相區(qū)別的“紅證”?！凹t證”與國(guó)有土地使用權(quán)“綠證”的區(qū)別在于，后者可以合法交易，并用于銀行抵押，前者只能自己使用。當(dāng)前全國(guó)大概共有3000多萬(wàn)畝的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

　　中央啟動(dòng)改革的主要目的是，針對(duì)歷史遺留下來(lái)的這3000多萬(wàn)畝集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革之后，土地使用權(quán)基本進(jìn)入私人手中，后來(lái)一些改制企業(yè)也轉(zhuǎn)型失敗，帶來(lái)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地如何處置問題。本輪改革是要探索辦法，將這些集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地盤活，滿足建設(shè)用地資源市場(chǎng)流通和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的需求。由于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革針對(duì)的是歷史遺留下來(lái)的“經(jīng)營(yíng)性”土地，因此不涉及到農(nóng)村宅基地這類自用性質(zhì)的土地，更不涉及耕地等非建設(shè)用地，所以該項(xiàng)改革不改變農(nóng)村宅基地禁止對(duì)外買賣的政策。這就是說，“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)依然屬于違法行為，購(gòu)置“小產(chǎn)權(quán)房”，不受法律保護(hù)。

　　另外，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革主要針對(duì)的是歷史遺留問題，針對(duì)《土地管理法》修訂之前留下的存量用地，該項(xiàng)改革不突破現(xiàn)有《土地管理法》。中央一直明確的態(tài)度是，通過改革化解過去留下的矛盾，而不是制造出更多的矛盾。這就是說，在存在歷史遺留下集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的地方，才適用本次改革政策。在不存在歷史遺留集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的地方，不適應(yīng)本次改革政策。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策，不突破現(xiàn)行《土地管理法》。理解這項(xiàng)政策，一定要明白中央改革的初衷意圖是解決歷史問題，地方實(shí)踐者不能曲解。

　　再次，由于改革針對(duì)的主要是由八九十年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)造成的歷史遺留的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，因此這項(xiàng)改革主要在東部沿海地區(qū)有意義。原因是，過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在東部地區(qū)比較發(fā)達(dá)，比如蘇南、浙江等地，廣大中西部過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不發(fā)達(dá)，就很少存在遺留下來(lái)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。通過政策改革突破現(xiàn)有制度，最終只與東部少數(shù)地區(qū)農(nóng)民利益有關(guān)，與中西部大部分農(nóng)民無(wú)關(guān)。突破《土地管理法》的改革，只能讓已經(jīng)成為食利的少數(shù)人，比如珠三角、長(zhǎng)三角地區(qū)農(nóng)民更加不勞而獲，與大多數(shù)人沒有關(guān)系。讓土地增值收益歸公共享有，而非少數(shù)人享有，才是改革目標(biāo)。而當(dāng)前的主流媒體話語(yǔ)似乎是有意誤解政策，意在推動(dòng)土地制度改革偏離讓大多數(shù)人受益的方向。