導讀：房屋征收、拆遷評佔是房地產(chǎn)估價行業(yè)的核心業(yè)務之一。征收拆遷補償極易觸碰社會公眾的敏感神經(jīng)，成為影響社會安定的導火索。因征收、拆遷補償牽涉范圍之廣、涉及問題之多、關聯(lián)利益之復雜，必須全面考慮、各方平衡、處理得當，才能避免激發(fā)社會矛盾，更重要的是，要讓征收、拆遷補償?shù)睦嫦嚓P者能夠得到公平合理的補償，保障其合法權益。

《房屋征收補償拖延后再啟動評估價值時點的確定》一文提出，《國有土地上房屋征收評估辦法》及許多地方性法規(guī)，只認定房屋征收決定公告日這一個評估價值時點，與估價實踐的需要相違背。作者呼吁對再次啟動被長期拖延的房屋征收補償程序，將評估價值時點確認為決定再次啟動征收補償評估程序之日，以實現(xiàn)對被征收人公平補償?shù)哪康摹?/p>

房屋征收補償拖延后再啟動評估價值時點的確定

◎文章丨王勝斌

◎來自丨《中國房地產(chǎn)估價與經(jīng)紀》（2016.01）

摘要：被長期拖延的征收項目重新啟動時，不改變評估價值時點，會產(chǎn)生補償不充分；如改變評估價值時點，又涉嫌與征收法規(guī)規(guī)定相違背。本文從征收法規(guī)立法精神、規(guī)章明確評估價值時點的前提、產(chǎn)權調換價值時點關聯(lián)性以及征收人委托評估的動機、結合過去征收體制做法等方面進行分析，作者提出了自己的觀點：應當以決定重新啟動房屋征收補償程序之日為評估價值時點。

關鍵詞：房屋征收補償；拖延；評估價值時點

2011年以來，各地實施房屋征收的過程中，都積壓了一批所謂的“釘子戶”。最近，隨著司法體制改革及對“法鬧”和“醫(yī)鬧”的整治，各地對清理“釘子戶”的積極性明顯提高。許多因征收補償被長期拖延（本文特指距征收決定公告之日1年以上未補償，下同）的項目又重新啟動，對未征收完結的房屋進行再委托評估的也明顯增多。然而，再委托評估的價值時點是房屋征收決定公告日，還是決定重新啟動房屋征收補償之日，行業(yè)對此爭議較大。原因是《國有土地上房屋征收評估辦法》（下稱《辦法》）以及許多地方性法規(guī)為房屋征收補償

只規(guī)定了房屋征收決定公告日一個評估價值時點。改變評估價值時點，沒有法律根據(jù)；不改變評估價值時點，又可能產(chǎn)生補償不充分問題，對征收不利。面對兩難局面，征收部門和估價機構都不愿自作主張，于是相互推諉。有些地方的估價機構和估價師，甚至因改變價值時點評估，涉嫌犯罪，被司法機關立案查處。對拖延征收房屋評佔的價值時點究竟如何確認，亟需立法解釋。

確定房屋征收價值時點，實質解決的是以哪一個時間點的房屋市場價值進行補償?shù)膯栴}，是對被征收房屋補償金額度的固定。同一被征收房屋，在不同的價值時點，其補償價值不同。筆者認為，出征收補償?shù)哪康?，再次啟動被長期拖延的房屋征收補償程序，對未征收完結的房屋進行評估時，評估價值時點不應再是征收決定公告之日，而應是決定再次啟動征收補償評估程序之日。理由如下：

(1)房屋征收評估價值時點的確定，應當符合《國有土地上房屋征收管理條例》關于房屋征收補償立法的基本精神。

《國有土地上房屋征收與補償條例》（下稱《條例》）規(guī)定應當對被征收人給予公評補償。公平補償原則要求，補償要與被征收財產(chǎn)價值相當。政府征收雖然帶有強制性，但是在補償上不應當讓為公共利益作出貢獻的人吃虧。國務院法制辦、住房城鄉(xiāng)建設部負責人就《條例》有關問題答記著問時明確指出：“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收屋類似房地產(chǎn)的市場價格，不低于市場價格就可以保證被征收人所得補償在市場上能買到區(qū)位、面積、用途、結構相當?shù)姆课??！焙喴卣f，就是征收補償金要保證被征收人買到類似房地產(chǎn)。從征收補償?shù)摹肮皆瓌t”和“征收補償金要保證被征收人買到類似房地產(chǎn)”的立法本意上看，這兩項要求是動態(tài)的，貫穿整個征收全過程。無論在哪一個時間段對被征收人實施補償，都應滿足上述兩項要求。這兩項要求，是檢驗政府關于房屋征收補償?shù)某橄笮姓袨楹途唧w行政行為正確與否的試金石?！稐l例》以下的關于房屋征收的規(guī)章、地方性法規(guī)，作為下位法，都不應當與《條例》沖突，亦即下位法的任何規(guī)定，都應當滿足上述兩項要求。這其中，當然包括《辦法》及房屋征收地方性法規(guī)關于房屋征收的評估價值時點確定等。

房地產(chǎn)市場穩(wěn)定性與市場經(jīng)過時間負相關。隨著時間的推移，市場供求關系就會改變，房地產(chǎn)市場價格也會隨之波動，時間越長，市場就越不穩(wěn)定，價格波動的可能陛越大。要想保持征收補償金與被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價值形成等價關系，就必須讓評估價值時點處于市場相對穩(wěn)定期（指評估價值能夠抵御市場波動的時間段）。如果征收時間過長，超躍了市場相對穩(wěn)定期，而房屋征收補償金還固定在原定的評估價值時點不變，征收補償金與被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價值的等價關系就會被破壞，征收時間越久，破壞程度可能越大。如果征收期間房屋市場價值處于上升狀態(tài)，以征收決定公告之日為時點評佔的價值補償還始終保持不變，則在實際補償日，被征收人所獲得的補償款將買不到類似房地產(chǎn)，產(chǎn)生補償不充分的問題（其實，即使是被征收房屋的市場價值沒有發(fā)生較大的變化，按照貨幣的時間價值理論，被征收人至少沒有獲得征收決定公告日與實際補償日之間的資金孳息，仍然存在補償不充分問題）。政府長期拖延征收補償進程后又重新啟動時，征收補償如果不考慮市場變化情況，一卜味地堅持以征收決定公告之日為評估價值時點，就可能會產(chǎn)生補償不充分的問題，對法規(guī)的立法本意造成損害。

(2)部門規(guī)章、地方性法規(guī)規(guī)定以征收決定公告之日為評估價值時點，是以國家強制力作保證，在合理的征收期限內，不間斷推進征收補償進程為前提的，沒有考慮征收補償間斷情形。

《條例》第16條規(guī)定：“房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當增加補償費用的行為?！薄胺课菡魇詹块T應當將前款所列事項書面通知有關部門暫停辦理相關手續(xù)。暫停辦理相關手續(xù)的書面通知應當載明暫停期限。暫停期限最長不得超過1年?！闭魇辗秶怯烧魇諞Q定確定的，也就是說，自征收決定公告之日起，暫停期限最長不得超過1年。反之，如果超過1年，則在房屋征收范圍內實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途以及分戶、分證等行為將不被認為是違法。可見，本條規(guī)定隱含著這樣一個內容，即房屋征收補償工作應當在1年內完成。因為，規(guī)定1年的期限，主要是為了保護被征收人的權益，防止暫停期限過長，妨礙被征收人正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動。同時也約束政府行為，督促政府依法行政。

《條例》第3條規(guī)定：“房屋征收與補償應當遵循決策民主、程序正當、結果公開的原則?！狈课菡魇盏闹贫仍O計要求，政府實施房屋征收補償時，要以國家強制力作保證，主動作為，在合理的征收期限內依照法定程序，積極、不間斷地推進補償進程。包括積極協(xié)議簽約，在規(guī)定的簽約期限內達不成協(xié)議時及時做出征收補償決定，及時申請人民法院強制執(zhí)行等。征收補償進程環(huán)環(huán)緊扣、不間斷，是《條例》程序正當原則的具體體現(xiàn)。一旦這個法定征收補償程序在某一環(huán)節(jié)被打斷，就可能會出現(xiàn)征收補償拖延情況。

由此可見，部門規(guī)章、地方性法規(guī)規(guī)定以征收決定公告之日為評估價值時點評估被征收房屋價值，是在合理的征收期限內，征收補償進程依照法定程序、不間斷地推進這一征收制度設計下制定出來的，二者具有從屬關系。只有征收補償進程依照法定程序、不間斷地推進，才能在合理的征收補償期間內，使以征收決定公告之日確定的征收補償金控制在類似房地產(chǎn)市場價值波動的范圍之內，確保被征收人所獲補償款能夠在征收補償期間，在市場上買到類似房地產(chǎn)，避免因征收時間過長而產(chǎn)生的補償不充分。然而，在實際征收工作中，可能存在一些特殊情況，如征收條件并未完全具備，征收補償資金沒有完全到位，就強行啟動房屋征收；或是在征收期限內沒有達成補償協(xié)議，政府不及時作出征收補償決定，不及時申請人民法院強制執(zhí)行等，出現(xiàn)征收補償進程被長期拖延情況。由于2011年我國征收制度剛剛啟動，評估規(guī)章、地方性法規(guī)也都是這一時期圍繞《條例》制定的，沒有經(jīng)過征收實踐檢驗。這些情況，是征收評估規(guī)章、地方性法規(guī)制定之后出現(xiàn)的新情況，新問題。部門規(guī)章、地方性法規(guī)規(guī)定以征收公告決定之日作為評估價值時點時，這些特殊情況并沒有出現(xiàn)，因此部門規(guī)章、地方性法規(guī)對其不應具有法律約束力。

(3)政府關于征收補償長期拖延后再啟動的決定，是對原征收補償決定的補強和延續(xù)。評估的價值時點應當與時俱進，確定為征收補償再啟動決定之日。

《條例》第12條規(guī)定：“市、縣人民政府作出房屋征收補償決定前，應當按照有關規(guī)定進行社會穩(wěn)定風險評估。”經(jīng)評估，認定征收時機和條件成熟的，才可以作征收決定?！霸u估結論為暫緩實施或不可實施的項目，政府應不作出房屋征收決定。”以征收決定公告之日為價值時點，是以此為前提的。也就是說，征收項目既然已經(jīng)做了征收決定，就說明征收條件具備，征收時機成熟，不存在暫緩實施或不可實施的事由。實際征收工作中，如果出現(xiàn)了暫緩實施情況，除非有意外事件發(fā)生或者是征收決定所依據(jù)的客觀環(huán)境改變，說明所做的征收決定存在瑕疵，征收時機和條件不成熟，原來所作的社會穩(wěn)定風險評估不確切，本不應當作出征收決定。當房屋征收補償再啟動前，應當重新進行社會穩(wěn)定風險評估，重新考察征收時機和條件是否成熟，論證征收決定再啟動的合法性、合理性、可行性、可控性，然后再決定重新啟動。

另外，征收補償進程超過1年以上時，征收決定中征收補償方案的征收補償簽約期限、暫停辦理新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途相關手續(xù)期限以及停產(chǎn)停業(yè)損失計算期限等，都將失去約束力。當政府決定重新啟動征收補償程序后，原征收決定涉及的許多內容，都已發(fā)生了變化，需要重新做出規(guī)定，不應再受原征收決定限制。

因此，重新啟動征收補償?shù)臎Q定，也是征收決定的一部分，是對原先所作的征收決定的補強和延續(xù)，是對原征收決定實施過程中的專門針對征收補償?shù)囊淮卧贈Q定。其效力與征收決定相同，對評估價值時點的確定，也具有約束力。以征收決定公告之日為評估價值時點的規(guī)定，因補償新決定的出現(xiàn)，已沒有適用性。正所謂“皮之不存，毛將焉附”。評估價值時點的確定，應當與時俱近，跟著補償新決定和征收補償環(huán)境的改變而改變。

政府在征收補償長期拖延后再啟動的時候，如何確定房屋征收評估的價值時點，屬于規(guī)章、地方性法規(guī)制定后出現(xiàn)的新情況，目前還處于法規(guī)的空白區(qū)，部門規(guī)章、地方性法規(guī)都沒有具體規(guī)定，需要以后立法工作加以明確。在正式規(guī)定出臺前，估價機構按照公平補償原則，以政府重新啟動征收補償程序的決定為依托，將評估的價值時點確定在政府重新啟動征收補償程序決定的相應時間段，不僅沒有和部門規(guī)章、地方性法規(guī)關于“以征收決定公告之日為評佔時點”的規(guī)定相沖突，反而恰恰是在征收新情況下，對征收評估價值時點的原有規(guī)定的補充和完善。對推動征收補償進程，實現(xiàn)公共利益是有利而無害的。

(4)在征收補償長期拖延再啟動的情況下，以征收決定公告之日為評估價值時點進行貨幣補償，與產(chǎn)權調換方式補償評估產(chǎn)權調換房屋價值時點的規(guī)定相矛盾，產(chǎn)生法律沖突。

我們從征收補償方式來考察一下評估價值時點確定的合理性問題。現(xiàn)在設定征收人再次啟動征收補償時，以被征收房屋類似房地產(chǎn)，通過產(chǎn)權調換方式實施補償。一方面，如果征收人提供的產(chǎn)權調換房屋是在市場上購買的，出賣者一定會按照現(xiàn)在的市場價值賣給征收人，征收人拿此房屋再與被征收人的房屋產(chǎn)權調換，征收人實際上已經(jīng)按照現(xiàn)在的市場價值對被征收人給予了實物補償；另一方面，如果被征收人獲得產(chǎn)權調換房屋后，又進行了出售，作為一個理性的經(jīng)濟人，他一定會以現(xiàn)在的市場價值去售。如果把被征收人實際獲得的賣房價款理解為征收補償款，則被征收人就是按照現(xiàn)在的市場價值獲得了征收補償。即被征收人無論獲得的是實物補償，還是貨幣補償，都是通過現(xiàn)在的市場價值實現(xiàn)的?！掇k法》第29條規(guī)定：“除政府對用于產(chǎn)權調換房屋價格有特別規(guī)定外，應當以評估方式確定用于產(chǎn)權調換房屋的市場價值?！爆F(xiàn)在，假定這一買一賣的出價依據(jù)，都是通過評估實現(xiàn)的，顯然，估價機構評估產(chǎn)權調換房屋所采用的價值時點，無論是買是賣，都一定是當前時點，而不是以前時點，估價機構沒有其他選擇。

《辦法》第10條規(guī)定：“用于產(chǎn)權調換房屋價值評估時點應當與被征收房屋評估價值時點一致?！闭沾艘?guī)定，在征收進程相同的情況下，為使被征收房屋評估價值時點與產(chǎn)權調換房屋價值評估價值時點保持一致，被征收房屋評估價值時點也應當是現(xiàn)在。在征收補償長期拖延后再啟動時，在產(chǎn)權調換房屋評估的價值時點必須為現(xiàn)在的情況下，如果被征收房屋的評估價值時點是征收決定公告之日，與《辦法》第10條規(guī)定有沖突，會產(chǎn)生產(chǎn)權調換和貨幣補償兩種補償方式補償價值的不均衡，影響補償方式的公平性。

(5)如果征收人對被征收房屋在原已出具評估報告的情況下，再次委托評估，其目的就是要按照再次委托時的市場價值進行補償。

當房屋征收補償長期拖延又再次啟動時，征收人對被征收房屋在原已出具評佔報告的情況下又再欠啟動委托評估，如果其目的是要驗證原評估結果是否正確則另當別論，如果目的是確定被征收房屋的價值，為實施征收補償提供依據(jù)，征收人不會以房屋征收決定公告之日為價值時點再次委托評估。究其原因，一是在原評估報告沒有明顯錯誤的情況下，再次委托的評估結果不會有太大差異，再次委托本身就沒有實際意義；二是為征收補償提供依據(jù)的評估，其評估報告要走公示、發(fā)送被征收人、依申請進行復核、鑒定等程序。只有這些法定程序走完了，或者是征收當事人放棄了救濟權利，評估報告才能發(fā)生法律效力。通常，原評佔報告已經(jīng)具備了這樣的效力，如果再次委托評佔報告沒有走完這些法定程序，不能直接對抗原評佔報告?；诖?，征收人放棄原評估報告不用，重新啟動評估程序，其動機就是要廢棄已經(jīng)發(fā)生效力的原評估報告，重確定補償價值，替代原評估結果，并重新履行評估報告公示、發(fā)送、復核與鑒定程序。而唯有以再次決定實施征收補償之日為價值時點，確認被征收房屋的市場價值，才能實現(xiàn)再次委托評估的目的。實踐中，征收人即使沒有明確提出價值時點，但對估價機構設定的價值時點不提異議，且對評估價值予以使用，實質上就是對估價機構設定的價值時點的追認，表現(xiàn)出了按重新委托評估的評估結果補償被征收人的意愿。

(6)房屋征收補償程序長期拖延后再啟動，與房屋拆遷體制下的分段拆遷行為相似，可以參照分段拆遷的做法確定評估價值時點。

過去在房屋拆遷體制下，價值時點是可以變動的，以拆遷許可證頒發(fā)之日為價值時點只是一個原則。這是因為出于市場競爭的需要，拆遷人經(jīng)常是一次性取得拆遷許可證，分段實施拆遷。分段拆遷估價時點根據(jù)拆遷時間段變化，一段一個價值時點。這種做法，反映出了拆遷補償跟隨房地產(chǎn)市場的變化而變化的特征，可以保護被拆遷人的利益不受損害。當然，理論上也存在房地產(chǎn)市場價格降低，保護拆遷人利益的問題。

當實際征收工作中出現(xiàn)了沒有按照征收法規(guī)設定的進程發(fā)展，長期拖延征收補償?shù)那闆r時，房屋征收決定公告之日和征收補償重新啟動之日這段時間，與過去房屋拆遷體制下分段拆遷的分段間隔時間，從評估的角度看，具有相似性，都將被征收房屋分割于兩個相對不同的房地產(chǎn)市場之中。同—處房屋，經(jīng)過這個時間段，價值發(fā)生變化的可能性很大。為使房屋征收補償能夠跟隨房地產(chǎn)市場的變化而變化，應當參照分段拆遷的做法，以決定重新啟動征收補償程序之日為價值時點進行評估。這樣可以保持征收補償金與被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價值，動態(tài)地跟隨房地產(chǎn)市場的變化走，始終維持等價關系。所不同的是，決定重新啟動征收補償程序之日，如果房地產(chǎn)市場價值下降了，則還應當以房屋征收決定公告日為價值時點，因為《條例》規(guī)定，被征收房屋的價值補償，不得低于征收決定公告之日的市場價值。

(7)房屋征收補償程序長期拖延后再啟動，以決定重新啟動房屋征收補償程序之日為價值時點，是順利推進房屋征收工作的現(xiàn)實需要，符合征收部門意愿，也符合國家利益。

在征收方案規(guī)定的簽約期限內達不成補償協(xié)議，征收當事人雙方都不存在過錯問題，既然是對補償進行協(xié)議，就有一個各持已見、相互博弈的過程，不能因為被征收人遲遲不搬遷，就指責其為“釘子戶”，這是我們需要轉變的觀念。被征收人只有在征收補償決定做出后，不申請救濟，又不履行征收補償決定且征收補償資金已經(jīng)專戶存儲到位，仍然拒不搬遷的情況下，才存在過錯問題。協(xié)議補償與被征收人行使救濟權利期間，不會自動導致房屋征收補償進程被長期拖延的后果。然而，當征收補償程序長期拖延后再次啟動時，還以征收決定公告之日為價值時點評估被征收房屋價值，在被征收房屋的市場價值發(fā)生了較大變化的情況下，實質上就是由被征收人自行承擔了補償不充分的責任。被征收人沒有過錯，卻要買單，這是不公平的。

房屋征收決定做出后，國家在形式上取得了被征收房屋所有權。但這只是形式上的，不能因此就理解為其征收補償支付的補償款理所當然地就固定在了征收決定公告之日（評估價值時點），什么時候補償都可以。征收補償款固定在征收決定公告之日的合理性，體現(xiàn)在征收人及時對被征收人給予公平補償。只有在對被征收進行公平補償之后，才能正式取得房屋所有權。及時補償是政府的法定職責，沒有履職折扣。如果政府拖延征收補償進程，已有過錯，還將征收補償款固定在征收決定公告之日，造成補償不充分后果，是錯上加錯。征收人不改變錯誤，對被征收人給予公平合理的補償，就不能做征收補償決定，更不能申請強制執(zhí)行。征收補償被長期拖延的情況下重新啟動，以決定重新啟動收補償程序之日為評佔的價值時點，按現(xiàn)在的市場價值實施補償，不僅被征收人無異議，也正是征收入所希望的。只有這樣，征收補償進程才能得以順利推進，公共利益需求才能得以滿足。

可能有人會擔心，按照決定重新啟動征收補償程序之日為價值時點評估被征收房屋價值，可能會對已經(jīng)按照征收決定公告之日的市場價值獲得實物或貨幣補償?shù)谋徽魇杖瞬还?。其實，這種擔心沒有必要。因為通過產(chǎn)權調換補償?shù)玫降姆课?，其價格在房屋征收進程拖延這段時間，同樣也會隨市場波動，在決定重新啟動征收補償程序之日，與擬要評佔的類似被征收房屋保持等價關系，已獲補償?shù)谋徽魇杖瞬]有吃虧。至于已經(jīng)接受貨幣補償?shù)谋徽魇杖耍覀兛梢栽O定其已經(jīng)在得到補償款的當時，就購買了新的房屋。這樣，其補償關系與產(chǎn)權調換方式是一樣的。再者，被長期拖延征收的房屋，往往與已經(jīng)征收的房屋不具有類似關系，沒有可比性，因而不會出現(xiàn)攀比現(xiàn)象。