6月24日，英國(guó)首相卡梅隆在唐寧街10號(hào)發(fā)表講話，并宣布將于10月辭職。資料圖 

法治周末特約撰稿 樂(lè)然

6月24日，全英人民進(jìn)行投票的脫歐公投結(jié)果顯示，脫歐派占51.9%，而留歐派占48.1%，一時(shí)間英鎊下跌、黃金上漲、全球市場(chǎng)陷入震蕩。各大新聞媒體爭(zhēng)相報(bào)道，大話英國(guó)之脫歐，就連朋友圈中也一直充斥著“脫歐”和Brexit(英國(guó)脫歐的英文縮寫)等字眼，仿佛經(jīng)歷過(guò)這一次公投后英國(guó)便不再是歐盟成員國(guó)。

但當(dāng)我們冷靜下來(lái)從法律的角度分析這一事件，“脫歐”遠(yuǎn)沒(méi)有那么簡(jiǎn)單?，F(xiàn)在英國(guó)是否還是歐盟成員國(guó)？如果選擇脫歐，英國(guó)需要履行哪些法律程序？以及英國(guó)能否違背民意堅(jiān)決不脫歐等，都需要法律上的分析。

英國(guó)脫離歐盟要辦手續(xù)

英國(guó)脫歐早已不是一朝一夕的爭(zhēng)議，早在1975年英國(guó)就曾舉行過(guò)關(guān)于“英國(guó)是否應(yīng)該留在歐洲經(jīng)濟(jì)共同體”的公投。當(dāng)時(shí)幾乎所有選區(qū)都是以多數(shù)票支持留在歐共體，最后的投票結(jié)果為67.2%的選民支持留歐。

而在這接下來(lái)的41年中，基于英國(guó)在歐盟中的高額稅負(fù)、歐盟其他國(guó)家勞動(dòng)力輸入英國(guó)乃至外來(lái)人口移民等問(wèn)題，脫歐與否的爭(zhēng)議從來(lái)沒(méi)有停息。在2013年初，卡梅倫宣布若保守黨能在2015大選中獲勝將會(huì)舉行關(guān)于是否脫歐的公投。2015年，保守黨贏下大選之后，英國(guó)政府向下議院提交并公布了有關(guān)“脫歐公投”的議案即“European Union Referendum Act 2015”來(lái)規(guī)制公投的舉行、如何設(shè)計(jì)問(wèn)卷等。

公投結(jié)束后問(wèn)題馬上來(lái)了，現(xiàn)在的英國(guó)是否已經(jīng)脫離了歐盟呢？答案是確切的：還沒(méi)有，因?yàn)橛?guó)需要履行其法定程序才能完成脫歐。而對(duì)其脫歐法定程序規(guī)定的則是《里斯本條約》第五十條。

《里斯本條約》于2007年在葡萄牙里斯本由各歐盟國(guó)首腦簽署，并于2009年12月正式生效。它在原《歐盟憲法條約》的基礎(chǔ)上修改而成，取代已經(jīng)失敗的《歐盟憲法條約》。作為規(guī)定和調(diào)整歐盟與成員國(guó)間關(guān)系的基本法律文件，《里斯本條約》對(duì)歐盟成員國(guó)的退出機(jī)制作了專門規(guī)定。

第50條是唯一一條和脫歐有關(guān)的條款，該條第一款規(guī)定，任何成員國(guó)可根據(jù)其本國(guó)的憲法要求決定退出歐盟，正是這一款賦予了英國(guó)主動(dòng)申請(qǐng)退出歐盟的權(quán)利。該條第二款明文列出了歐盟成員如欲退出所需的規(guī)則、程序及期限。

脫歐法律程序漫漫長(zhǎng)路

然而英國(guó)到底需要多久才能走完脫歐程序呢？這一答案是不確定的。因?yàn)楦鶕?jù)第二款規(guī)定，英國(guó)應(yīng)當(dāng)將退歐決定告知?dú)W洲理事會(huì)。根據(jù)理事會(huì)的指南，歐盟應(yīng)當(dāng)就退出事宜與該成員國(guó)談判并達(dá)成協(xié)議。

《歐盟運(yùn)行條約》第218條第3款規(guī)定：歐盟委員會(huì)或者負(fù)責(zé)歐盟外交與安全政策的高級(jí)代表應(yīng)當(dāng)向理事會(huì)提交建議，由理事會(huì)決定是否開(kāi)啟談判并確定談判代表。

其次，盡管該協(xié)議可以由歐洲理事會(huì)代表歐盟簽訂，但其需要滿足特定多數(shù)的要求。根據(jù)運(yùn)行條約第238條第3款b項(xiàng)規(guī)定，特定多數(shù)是指理事會(huì)成員的72%，并且這些成員所代表成員國(guó)人口比例要達(dá)到這些國(guó)家人口總數(shù)的65%。

此外，除了要滿足特定多數(shù)的要求，該協(xié)議還要獲得歐洲議會(huì)的同意方可訂立。如果申請(qǐng)退出一方與歐盟最終未能達(dá)成協(xié)議，根據(jù)《里斯本條約》第50條的規(guī)定，從申請(qǐng)退出一方通知?dú)W盟時(shí)起算，再經(jīng)過(guò)兩年，條約對(duì)“脫歐”方停止適用。但這一期限可因雙方一致同意而延長(zhǎng)。

所以若英國(guó)走這條脫歐法律程序，第一種可能性是快刀斬亂麻地在兩年之內(nèi)將所有問(wèn)題和歐盟達(dá)成一致；第二種情況則是面對(duì)復(fù)雜的“分家”，雙方無(wú)法在兩年之內(nèi)結(jié)束。但是雙方以友好的態(tài)度將談判繼續(xù)進(jìn)行下去，這個(gè)期限可以是無(wú)限延長(zhǎng)。然而從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，英國(guó)脫歐程序永久的拖下去對(duì)英國(guó)和歐洲都不是明智之舉。

最后一種情況則是，兩年談判期滿后，雙方有未談妥的部分，歐盟仍然恩斷義絕地將英國(guó)掃地出門，到時(shí)候英國(guó)已再無(wú)權(quán)利為自己爭(zhēng)取利益，那可就真是“凈身出戶”。

公投本身并沒(méi)有法律效力

一個(gè)更具有爭(zhēng)議性的問(wèn)題是，英國(guó)到底會(huì)不會(huì)觸發(fā)《里斯本條約》第50條下的退歐機(jī)制呢？因?yàn)樵摋l約一旦觸發(fā)，沒(méi)有暫?；蚪K止，是一個(gè)不可逆的程序，該條規(guī)定英國(guó)不管是否和歐盟達(dá)成新的雙邊政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系的協(xié)議，都將自動(dòng)退出歐盟。

面對(duì)這樣開(kāi)弓沒(méi)有回頭箭的選擇，英國(guó)政府必須按照民眾公投的意愿選擇脫歐嗎？或者說(shuō)脫歐公投結(jié)果是否意味著英國(guó)政府“決定”一定去脫歐了呢？從法律上講，還沒(méi)有！

英國(guó)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是議會(huì)，公投本身并不具備實(shí)際的法律效力，而僅具有建議性質(zhì)，理論上，英國(guó)議會(huì)可以無(wú)視公投的結(jié)果而決定留在歐盟。因此英國(guó)尚未“脫歐”。所以法理上看，脫歐公投的結(jié)果對(duì)英國(guó)政府沒(méi)有法律約束力。英國(guó)政府也就沒(méi)有法定義務(wù)來(lái)遵守。但是最終讓英國(guó)選擇觸發(fā)脫歐條款的可能不是剛說(shuō)的法理，而是政治壓力。

英國(guó)首相卡梅倫早在今年2月講話時(shí)就提出了以公投過(guò)50%多數(shù)來(lái)觸發(fā)《里斯本條約》第50條下面的脫歐程序。若政府出爾反爾那以后選民還如何相信他們的政府呢？所以，政府最終依照民意激活脫歐程序是不言自明的。

很難想象英國(guó)政府敢忽視公投結(jié)果。雖然法律上說(shuō)的過(guò)去，但在政治上卻無(wú)論怎么都說(shuō)不過(guò)去！所以，英國(guó)政府射出脫歐的這一不可回頭的箭——激活《里斯本條約》第50條是政治上不可克服的壓力，而非法定的義務(wù)。

下任首相啟動(dòng)脫歐程序

英國(guó)首相卡梅倫在公投的當(dāng)天就宣布將在10月辭去其首相的職務(wù)。6月28日，歐盟領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)在比利時(shí)首都布魯塞爾舉行，這是英國(guó)公投脫歐后的首次峰會(huì)。因?yàn)榭穫愋嫁o職時(shí)，曾表示會(huì)由繼任人啟動(dòng)脫歐程序。因此出席會(huì)議的卡梅倫不會(huì)啟動(dòng)里斯本條約第50條，展開(kāi)脫歐程序。

卡梅倫會(huì)做的，是在峰會(huì)上向歐盟領(lǐng)袖匯報(bào)公投結(jié)果和英國(guó)情況，但不會(huì)在簡(jiǎn)報(bào)期間啟動(dòng)退歐程序。這其實(shí)是英國(guó)政府在利用有權(quán)利選擇何時(shí)觸發(fā)脫歐程序這一唯一主動(dòng)權(quán)所進(jìn)行的拖延戰(zhàn)略。

與此同時(shí)，英國(guó)政府的各個(gè)智庫(kù)也在為英國(guó)政府出謀劃策，例如倫敦政經(jīng)學(xué)院的Frank Vibert教授主張英國(guó)政府援引1969年《維也納條約法公約》第62條第1款下面的情勢(shì)變遷情況(Fundamental Change of Circumstances)。通過(guò)援引情勢(shì)變遷可以使英國(guó)不必嚴(yán)格局限在《里斯本條約》第50條下復(fù)雜而苛刻的脫歐程序，從而給予英國(guó)更多的選擇空間。

然而筆者認(rèn)為，英國(guó)主張公投為情勢(shì)變遷不符合維也納條約法公約自身以及其他國(guó)際法的規(guī)定。因?yàn)樵摋l款的條文以否定式、消極性措辭規(guī)定了適用“情勢(shì)變遷”原則的狹小范圍，即在一般情況下“不得”援引它作為理由要求廢約或退約?！俺恰碧厥馇闆r下才可援引這個(gè)理由。顯然，是把“情勢(shì)變遷”原則視為“有約必守”原則的例外。

所以援引情勢(shì)變遷必須滿足諸多苛刻的法律要求，例如情況必須是當(dāng)事國(guó)所未預(yù)見(jiàn)的，此次英國(guó)的脫歐公投是英國(guó)政府推動(dòng)的，所以無(wú)論如何也不可能滿足未預(yù)見(jiàn)性這一要求。

令英國(guó)脫歐法律程序更為復(fù)雜的還有歐盟其余27個(gè)成員國(guó)的態(tài)度以及本國(guó)國(guó)民戲劇性的要求二次公投等情況。歐盟方面，歐盟委員會(huì)主席容克和幾位歐盟成員國(guó)外長(zhǎng)早前表示，英國(guó)應(yīng)立即啟動(dòng)脫歐程序，以減少不明朗因素避免英國(guó)脫歐夜長(zhǎng)夢(mèng)多。

英國(guó)國(guó)內(nèi)方面，目前已有超過(guò)兩百萬(wàn)人不滿公投結(jié)果，而響應(yīng)在下議院網(wǎng)站上發(fā)起的請(qǐng)?jiān)浮Ｕ?qǐng)?jiān)敢笫牵合Ｍ伦h院設(shè)立一個(gè)規(guī)則——如果投票率低于75%，多數(shù)意見(jiàn)未達(dá)到60%的公投結(jié)果，應(yīng)該舉行第二次公投。英國(guó)政府目前并未明確回應(yīng)要求二次公投的意見(jiàn)。

現(xiàn)在除了能確定英國(guó)還沒(méi)有脫離歐盟這一確切答案之外，對(duì)于英國(guó)幾時(shí)能夠履行完法律程序合法脫歐甚至連英國(guó)在未來(lái)是否一定會(huì)脫歐都是未知的。英國(guó)政府面對(duì)如此的“內(nèi)憂外患”，脫歐之路想必一定荊棘密布，真是公投容易，脫歐難！