投資人在BT（建設(shè)—移交）方式投資建設(shè)某城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，地方政府創(chuàng)新提出以土地收益權(quán)質(zhì)押作為項(xiàng)目采購(gòu)擔(dān)保措施。土地收益權(quán)不是法定的擔(dān)保方式，不符合權(quán)利質(zhì)押“標(biāo)的物占有的轉(zhuǎn)移和優(yōu)先受償權(quán)”的基本特征，因此不屬于合法的質(zhì)押擔(dān)保方式。筆者建議，從“土地收益權(quán)質(zhì)押是一種相對(duì)確定、值得期待的政府信用”角度，綜合考量此類“特殊擔(dān)保方式”的接受程度。
 

文/秦玉秀 中國(guó)建筑股份有限公司副總法律顧問(wèn)、法律事務(wù)部總經(jīng)理，北京仲裁委員會(huì)/北京國(guó)際仲裁中心仲裁員

原文刊載于《北京仲裁》第80期

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一、序言

A市地鐵工程項(xiàng)目，投資總額約60億元人民幣，A市政府?dāng)M采用BT（建設(shè)—移交）方式投資建設(shè)。為保證按期采購(gòu)項(xiàng)目，A市政府承諾以地鐵沿線4000畝土地的未來(lái)出讓的收益權(quán)作為質(zhì)押擔(dān)保，并由該市土地儲(chǔ)備中心與投資人簽署《土地收益權(quán)質(zhì)押合同》。擬質(zhì)押的4000畝土地中，約1000畝土地已納入A市土地供應(yīng)年度計(jì)劃且有明確的四至范圍，約3000畝土地屬于未納入A市土地利用總體規(guī)劃的待開(kāi)發(fā)地塊。筆者作為項(xiàng)目投資方的法律顧問(wèn)，擬通過(guò)本文分析土地收益權(quán)質(zhì)押擔(dān)保的合法性問(wèn)題。

二、土地收益權(quán)的界定

關(guān)于土地收益權(quán)，筆者查閱了大量資料沒(méi)有得到確切的定義，主要有以下幾種認(rèn)識(shí)：(1)土地經(jīng)營(yíng)收益權(quán)，即因?qū)?guó)有土地使用權(quán)經(jīng)營(yíng)使用（出租等）而產(chǎn)生相應(yīng)利益的權(quán)利。(2)土地承包收益權(quán)，即農(nóng)民對(duì)其所承包土地在承包期限內(nèi)可能產(chǎn)生收益的權(quán)利。(3)儲(chǔ)備土地收益權(quán)，即土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)納入土地儲(chǔ)備庫(kù)且未出庫(kù)的在儲(chǔ)土地預(yù)期出讓收益的權(quán)利；(4)土地處分收益權(quán)，即權(quán)利人喪失國(guó)有土地使用權(quán)為對(duì)價(jià)而獲取相應(yīng)權(quán)益的權(quán)利。

土地經(jīng)營(yíng)收益權(quán)、土地承包收益權(quán)和儲(chǔ)備土地收益權(quán)，其含義不同于本文中A市政府提出的土地收益權(quán)。土地處分收益權(quán)包括權(quán)利人通過(guò)出讓、劃撥、置換等方式處分國(guó)有土地使用權(quán)而獲取利益，因處分方式外延過(guò)廣也不能準(zhǔn)確定義。筆者本文中土地收益權(quán)，主要指政府或其授權(quán)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)未來(lái)將納入土地儲(chǔ)備庫(kù)的土地進(jìn)行出讓處分所產(chǎn)生預(yù)期利益的權(quán)利，其包括以下特征：

1.土地范圍包括已列入當(dāng)?shù)赝恋毓?yīng)年度計(jì)劃并有明確四至范圍的待收儲(chǔ)土地、擬納入土地利用總體規(guī)劃的待開(kāi)發(fā)地塊。

2.實(shí)現(xiàn)方式僅包括公開(kāi)出讓，即公開(kāi)招標(biāo)、拍賣、掛牌、協(xié)議等有償方式，不包括土地劃撥、置換、調(diào)撥等低價(jià)處分或無(wú)償處分方式。

3.預(yù)期收益是指政府以出讓方式配置國(guó)有土地使用權(quán)取得的全部土地價(jià)款，在扣除土地開(kāi)發(fā)成本費(fèi)用并依法計(jì)提各項(xiàng)相關(guān)基金之后的土地出讓金凈收益。

三、法律關(guān)于質(zhì)押的規(guī)定

根據(jù)擔(dān)保法和物權(quán)法，權(quán)利質(zhì)押包括：(1)匯票、支票、本票；(2)債券、存款單；(3)倉(cāng)單、提單；(4)可以轉(zhuǎn)讓的基金份額、股權(quán)；(5)可以轉(zhuǎn)讓的注冊(cè)商標(biāo)專用權(quán)、專利權(quán)、著作權(quán)等知識(shí)產(chǎn)權(quán)中的財(cái)產(chǎn)權(quán)；(6)應(yīng)收賬款；(7)法律、行政法規(guī)規(guī)定可以出質(zhì)的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利。筆者將上述七種權(quán)利質(zhì)押進(jìn)一步分為四大類：(1)債權(quán)質(zhì)押，包括匯票、債券、倉(cāng)單等；(2)股權(quán)質(zhì)押，包括可轉(zhuǎn)讓的基金份額、股權(quán)；(3)知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押，包括可轉(zhuǎn)讓的注冊(cè)商標(biāo)專用權(quán)、專利權(quán)、著作權(quán)等；(4)其他權(quán)利質(zhì)押，包括應(yīng)收賬款質(zhì)押；法律、行政法規(guī)規(guī)定可以出質(zhì)的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

根據(jù)物權(quán)法定主義原則，即物權(quán)的種類和內(nèi)容由法律統(tǒng)一地確定，不允許根據(jù)當(dāng)事人的意思自由地決定。土地收益權(quán)質(zhì)押顯然不屬于上述“債權(quán)質(zhì)押、股權(quán)質(zhì)押和知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押”三種法定權(quán)利質(zhì)押類型。土地收益權(quán)是否可以作為質(zhì)押擔(dān)保，筆者認(rèn)為，應(yīng)分析其是否屬于“法律、行政法規(guī)規(guī)定可以出質(zhì)的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，但查閱現(xiàn)行行政法規(guī)及規(guī)章，筆者發(fā)現(xiàn)土地收益權(quán)質(zhì)押不像不動(dòng)產(chǎn)收益權(quán)質(zhì)押、農(nóng)村電網(wǎng)電費(fèi)收益權(quán)質(zhì)押、高校公寓收費(fèi)權(quán)質(zhì)押、進(jìn)出口貨物退稅賬戶質(zhì)押等，可歸于“法律、行政法規(guī)規(guī)定可以出質(zhì)的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。故還需從權(quán)利質(zhì)押的基本特征進(jìn)一步分析。

根據(jù)擔(dān)保法第63條，動(dòng)產(chǎn)質(zhì)押是指?jìng)鶆?wù)人或者第三人將其動(dòng)產(chǎn)移交債權(quán)人占有，將該動(dòng)產(chǎn)作為債權(quán)的擔(dān)保。債務(wù)人不履行債務(wù)時(shí)，債權(quán)人有權(quán)依照本法規(guī)定以該動(dòng)產(chǎn)折價(jià)或者以拍賣、變賣該動(dòng)產(chǎn)的價(jià)款優(yōu)先受償（除特殊規(guī)定外，權(quán)利質(zhì)押適用動(dòng)產(chǎn)質(zhì)押的規(guī)定）。可見(jiàn)，標(biāo)的物占有的轉(zhuǎn)移和優(yōu)先受償權(quán)是質(zhì)權(quán)的本質(zhì)，其體現(xiàn)為質(zhì)權(quán)的社會(huì)作用。權(quán)利質(zhì)押是質(zhì)押的一種，應(yīng)符合質(zhì)押的本質(zhì)特征：一是質(zhì)押權(quán)利憑證轉(zhuǎn)移質(zhì)押權(quán)人占有。權(quán)利憑證的交付則為權(quán)利的轉(zhuǎn)移，如果沒(méi)有權(quán)利憑證，則權(quán)利的轉(zhuǎn)移可通過(guò)簽訂質(zhì)押合同來(lái)實(shí)現(xiàn)。為保護(hù)交易安全，法律要求物權(quán)的變動(dòng)應(yīng)采取某種可使外界知曉的方式，即物權(quán)變動(dòng)須公示于眾。所以，權(quán)利質(zhì)押還應(yīng)依法登記和公示，以避免出現(xiàn)重復(fù)質(zhì)押等情況。二是質(zhì)押權(quán)人對(duì)質(zhì)押物享有優(yōu)先受償權(quán)。債務(wù)人到期不履行債務(wù)時(shí)，質(zhì)押權(quán)人有權(quán)自主控制并處分質(zhì)押物，以折價(jià)、拍賣、變賣等方式實(shí)現(xiàn)質(zhì)押權(quán)，將所得價(jià)款來(lái)優(yōu)先受償。

四、土地收益權(quán)質(zhì)押不屬于權(quán)利質(zhì)押

從權(quán)利質(zhì)押的基本特征分析，土地收益權(quán)質(zhì)押要?dú)w屬于“法律、行政法規(guī)規(guī)定可以出質(zhì)的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，必須滿足以下兩個(gè)條件：一是擬質(zhì)押土地須取得土地權(quán)屬憑證，或者就擬質(zhì)押土地簽署質(zhì)押合同，上述憑證須依法登記公示并轉(zhuǎn)移質(zhì)押權(quán)人占有。二是質(zhì)押權(quán)人可有效控制且自主處分已質(zhì)押土地并享有優(yōu)先受償權(quán)。顯然，在我國(guó)現(xiàn)行的土地儲(chǔ)備制度和財(cái)政支付體制下，土地收益權(quán)質(zhì)押無(wú)法滿足這兩個(gè)條件，不能歸屬于權(quán)利質(zhì)押范疇：

（一）無(wú)法取得土地權(quán)利憑證、無(wú)法辦理法定登記公示手續(xù)

無(wú)論是已列入當(dāng)?shù)赝恋毓?yīng)年度計(jì)劃并有明確四至范圍的待收儲(chǔ)土地、還是擬納入土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃的待開(kāi)發(fā)地塊，因土地尚未完成征地補(bǔ)償、拆遷安置、土地平整、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)公共配套設(shè)施建設(shè)等一級(jí)開(kāi)發(fā)工作，未達(dá)到土地出讓標(biāo)準(zhǔn)，一般無(wú)法辦理土地使用權(quán)證，也不能辦理權(quán)利登記公示手續(xù)。

實(shí)踐中，政府一般承諾與債權(quán)人簽署土地收益權(quán)質(zhì)押合同，并在合同中約定劃定特定范圍的地塊作為質(zhì)押物。但筆者認(rèn)為，土地收益權(quán)質(zhì)押合同項(xiàng)下的質(zhì)押權(quán)的內(nèi)容存在不確定性。作為質(zhì)物的土地是否納入儲(chǔ)備、何時(shí)納入儲(chǔ)備、納入儲(chǔ)備的數(shù)量和具體價(jià)值等因素都具有不確定性。作為質(zhì)押權(quán)依托的土地是變動(dòng)的、不確定的。即使簽署土地收益權(quán)質(zhì)押合同，也無(wú)法做到用“確定地塊的土地出讓收益”來(lái)?yè)?dān)?！按_定的債務(wù)”。有學(xué)者指出，對(duì)儲(chǔ)備土地的預(yù)期收益擔(dān)保借款而言，其是一種滾動(dòng)經(jīng)營(yíng)模式，整個(gè)在儲(chǔ)土地的數(shù)量在發(fā)生著不確定的變化，不斷“收儲(chǔ)”、“放出”土地，不是確定地塊的土地?fù)?dān)保確定的貸款數(shù)額。進(jìn)一步說(shuō)，目前此類土地收益權(quán)質(zhì)押合同沒(méi)有明確的法定登記機(jī)關(guān)，導(dǎo)致質(zhì)押權(quán)無(wú)法得到有權(quán)機(jī)構(gòu)確權(quán)，對(duì)質(zhì)押權(quán)人來(lái)說(shuō)，無(wú)法確權(quán)將可能面臨政府就同一地塊簽署多份質(zhì)押合同的重復(fù)質(zhì)押風(fēng)險(xiǎn)。

（二）不能有效控制、不能自主處分已質(zhì)押土地

1.質(zhì)押權(quán)人的身份不適宜處分質(zhì)物。土地儲(chǔ)備中心作為事業(yè)單位法人，其依據(jù)法律授權(quán)或政府委托授權(quán)，根據(jù)當(dāng)?shù)爻鞘幸?guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市功能定位等要求，行使土地一級(jí)開(kāi)發(fā)和公開(kāi)出讓的行政管理權(quán)利。即使債務(wù)人到期不履行債務(wù)，項(xiàng)目的投資人作為質(zhì)押權(quán)人，其性質(zhì)是營(yíng)利性公司法人，不能代替土地儲(chǔ)備中心履行土地收儲(chǔ)和出讓的職責(zé)，更不能自主實(shí)現(xiàn)對(duì)質(zhì)押土地的折價(jià)、拍賣、變賣，這制約了質(zhì)押權(quán)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

2.土地出讓金收入直接上繳國(guó)庫(kù)使得質(zhì)押權(quán)人無(wú)法控制。如果土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)積極配合質(zhì)權(quán)人行使權(quán)力，即土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)組織完成土地一級(jí)開(kāi)發(fā)和出讓工作，并取得土地出讓金。因受制于現(xiàn)行土地出讓金“收入全部繳入地方國(guó)庫(kù)，支出一律通過(guò)地方政府基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實(shí)行徹底的收支兩條線管理”的制度，質(zhì)權(quán)人仍不能直接以土地出讓金優(yōu)先受償。土地出讓金收入直接上繳國(guó)庫(kù)的流程為：由國(guó)土資源管理部門與國(guó)有土地使用權(quán)受讓人在簽訂土地出讓合同，由土地出讓收入征收部門根據(jù)土地出讓合同和劃撥用地批準(zhǔn)文件開(kāi)具繳款通知書，由國(guó)有土地使用權(quán)受讓人依法繳納土地出讓收入。受讓人應(yīng)按照繳款通知書的要求，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)將應(yīng)繳地方國(guó)庫(kù)的土地出讓收入，就地及時(shí)足額繳入地方國(guó)庫(kù)。除國(guó)務(wù)院有明確規(guī)定以外，任何地區(qū)和部門均不得減免緩繳或者變相減免土地出讓收入。對(duì)于未按規(guī)定繳清全部土地價(jià)款的單位或個(gè)人，不得核發(fā)國(guó)有土地使用證，也不得按土地價(jià)款繳納比例分割發(fā)證。

3.土地出讓金支出管理制度限制了質(zhì)押權(quán)人的權(quán)利實(shí)現(xiàn)。首先，政府收取的土地出讓金必須按比例依法扣除各項(xiàng)支出。從土地出讓金收益中扣除的各項(xiàng)資金越高，意味著處分土地所獲得的財(cái)產(chǎn)價(jià)值越低，其所擔(dān)保的債權(quán)的金額越小，質(zhì)押權(quán)人面臨所得土地出讓金不能覆蓋或不能完全覆蓋債權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)筆者的了解，土地開(kāi)發(fā)相關(guān)成本費(fèi)用的具體項(xiàng)目，主要包括：（1）征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用；（2）配套公建費(fèi)；（3）基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)用；（4）項(xiàng)目控規(guī)、修規(guī)設(shè)計(jì)費(fèi)用；（5）管理費(fèi)用；（6）財(cái)務(wù)費(fèi)用；（7）土地開(kāi)發(fā)方案編制費(fèi)用；（8）前期準(zhǔn)備工作費(fèi)用；（9）其他成本或支出。土地出讓金應(yīng)計(jì)提支出的具體項(xiàng)目，主要包括：（1）國(guó)有土地收益基金，即國(guó)有土地使用權(quán)所取得的總成交價(jià)款×X﹪（地方政府確定），例如，重慶為6﹪；（2）農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金，即土地出讓面積×土地出讓平均純收益征收標(biāo)準(zhǔn)（對(duì)應(yīng)所在征收等別）×X﹪（X≥10），例如，海南為20﹪；（3）廉租房保障資金，即每年土地出讓凈收益×X﹪（X≥10），例如，北京為3﹪-5﹪；（4）農(nóng)田水利建設(shè)資金，即（土地出讓收入—成本性支出項(xiàng)目）×10﹪；（5）教育基金，即（土地出讓收入—征地和拆遷補(bǔ)償、土地開(kāi)發(fā)等支出）×10﹪；（6）土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)，即按照財(cái)政部門核定的預(yù)算安排，一般不超過(guò)土地出讓金實(shí)際收入的2﹪；（7）其他，例如，重慶市應(yīng)扣除三峽庫(kù)區(qū)產(chǎn)業(yè)擔(dān)保資金。其次，土地出讓金支出實(shí)行嚴(yán)格的“收支科目管理”和“預(yù)決算管理”，導(dǎo)致質(zhì)權(quán)人無(wú)法直接以土地出讓金優(yōu)先受償。收支科目管理是指任何土地出讓金的支出都應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和具體用途分別填列支出經(jīng)濟(jì)類相關(guān)各款，不符合支出科目都將被禁止。預(yù)決算管理是指土地出讓金使用部門應(yīng)在每年第三季度按照財(cái)政部門規(guī)定編制下一年度土地出讓收支預(yù)算，并分別納入政府性基金收支預(yù)算，報(bào)經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門按規(guī)定程序批準(zhǔn)后執(zhí)行。在每年年度終了應(yīng)編制土地出讓收支決算，并分別納入政府性基金收支決算，報(bào)財(cái)政部門審核匯總后，向同級(jí)人民政府報(bào)告。地方人民政府依法向同級(jí)人大報(bào)告。

五、小結(jié)

土地收益權(quán)這種“政府創(chuàng)設(shè)的新型權(quán)利”不是合法的權(quán)利質(zhì)押擔(dān)保方式。其能否被司法部門認(rèn)可，質(zhì)權(quán)人的權(quán)利可否得到有效保障，存在不確定因素。所謂土地收益權(quán)質(zhì)押，其實(shí)質(zhì)頂多算是一種“相對(duì)確定、值得期待的政府信用”。2011年3月《銀監(jiān)會(huì)關(guān)于切實(shí)做好2011年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作的通知》（銀監(jiān)發(fā)[2011]34號(hào)）明確“凡是以地方各級(jí)政府及其所屬部門和主要依靠財(cái)政撥款的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位以直接或間接形式提供擔(dān)保，以學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)作為抵質(zhì)押品，以政府承諾擔(dān)保、無(wú)土地使用證的土地出讓收入承諾和規(guī)劃土地儲(chǔ)備（如土地儲(chǔ)備證）作為抵押的貸款，均屬違反《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的行為，一經(jīng)查實(shí)，應(yīng)按照《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第三十七、第四十六條、第四十八條以及《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)改革發(fā)展加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控的通知》（銀監(jiān)發(fā)[2011]14號(hào)）規(guī)定，對(duì)問(wèn)題機(jī)構(gòu)和高級(jí)管理人員進(jìn)行嚴(yán)格處罰”，可見(jiàn)銀監(jiān)會(huì)作為銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)明確不認(rèn)可土地收益權(quán)擔(dān)保。

筆者在重慶、貴州、河南、福建等地洽談城市基礎(chǔ)設(shè)施BT項(xiàng)目，地方政府都曾承諾以土地收益權(quán)質(zhì)押作為項(xiàng)目采購(gòu)擔(dān)保措施，投資人若不接受，地方政府均表示無(wú)法提供其他合法商業(yè)性擔(dān)保，使投資人陷入兩難境地。筆者建議，從“土地收益權(quán)質(zhì)押是一種相對(duì)確定、值得期待的政府信用”角度，投資人應(yīng)更多考察當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展需求、地方財(cái)政收入水平和地方政府資信能力等外部因素，綜合考量此類“特殊擔(dān)保方式”的接受程度。

實(shí)習(xí)編輯/王林