作為推進新型城鎮(zhèn)化進程、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的重要抓手和平臺，土地整治的范圍不再局限于農村，整治對象也不再局限于農用地，而是對全域土地的整治，賦予的內容也更加多元和綜合。在這一目標引領下，改革創(chuàng)新現(xiàn)有土地整治管理體制機制將勢在必行。

        城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策是土地整治的重要手段，安徽、山東、江蘇、浙江、湖北、四川等省份是全國開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點較早的地區(qū)，經(jīng)過較長時間探索和實踐后，這些省份從不同角度探索改進了增減掛鉤的管理方式。

實踐中的創(chuàng)新

        增減掛鉤政策的三大核心是：建新拆舊項目區(qū)管理、掛鉤指標管控和對項目區(qū)實施規(guī)劃的整體審批。自2005年開始，從國家出臺的一系列政策文件來看，國家層面對增減掛鉤政策的監(jiān)管從未放寬，尤其在經(jīng)歷了部分地區(qū)出現(xiàn)片面追求指標而忽視農民利益等問題之后，更加嚴格。而與國家層面的謹慎態(tài)度相對應的是，試點地區(qū)對增減掛鉤政策的運用則更加靈活和多元，歸結起來主要包括：

        項目區(qū)管理由“兩區(qū)”細化為“三區(qū)”。實踐中各地采用的掛鉤模式各不相同，但無論哪種模式，都有一個共同的特點，即增減掛鉤項目區(qū)由“兩區(qū)”（拆舊區(qū)和建新區(qū)）細化為“三區(qū)”。例如：湖北省2011年出臺的《關于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作的意見》明確提出，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點項目是指，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃和增減掛鉤專項規(guī)劃，對零星分散、低效利用的農村建設用地實施拆除復墾（即拆舊區(qū)），對農村居民點重新布局、集中還建（即還建區(qū)），將節(jié)約出來的建設用地指標調劑到城鎮(zhèn)使用（即建新區(qū)）的一項綜合土地整治活動。江蘇、浙江、遼寧、安徽、四川等省在“三區(qū)”項目區(qū)框架下都作出了具體的管理規(guī)定。

        一是將擬用于增減掛鉤的拆舊地塊，按照土地整治項目管理要求，先行整理復墾，通過省級驗收后，納入掛鉤復墾項目備選管理庫。二是不設置安置區(qū)或安置區(qū)不使用建新掛鉤指標的，必須實行先墾后用，建新批準和掛鉤指標下達均以完成拆舊復墾合格入庫為前提條件。三是可以先行使用不超過一定比例的掛鉤指標用于農民安置建新。四是安置區(qū)按照“先安置后拆遷、先復墾后使用”的原則，堅決禁止隨意變更批復的安置區(qū)位置進行建設，嚴禁隨意調減或調增農民安置區(qū)人均用地面積。五是經(jīng)驗收確認合格的拆舊地塊與建新地塊組成項目區(qū)，報省廳整體審批。

        增減掛鉤指標分類使用。按照“掛鉤指標專項用于控制項目區(qū)內建新地塊的規(guī)模，同時作為拆舊地塊整理復墾耕地面積的標準”的基本規(guī)定，試點省份綜合各地農民安置、資金籌措、建新需求等情況，在如何使用掛鉤指標方面形成了不同的管理方式。

郝杰 供圖

        第一種是從保障指標歸還出發(fā)，先行復墾歸還掛鉤指標。需要占用耕地或其他農用地進行農民集中安置小區(qū)建設的，允許使用農民安置掛鉤指標，并設定一定比例上限。如江蘇萬頃良田建設工程，先行使用面積不得超出掛鉤指標規(guī)模的30%（2012年調高至40%）。第二種是立足于解決拆舊安置資金不足的問題，允許復墾歸還掛鉤指標的同時，經(jīng)批準允許開展一定規(guī)模的城鎮(zhèn)建新，其規(guī)模計入城鎮(zhèn)建新結余指標。如湖北規(guī)定城鎮(zhèn)建新規(guī)模不得超出項目區(qū)掛鉤指標規(guī)模的80%。第三種是不涉及農民安置用地，項目區(qū)由拆舊區(qū)和城鎮(zhèn)建新兩部分組成，農村建設用地整理指標與城鎮(zhèn)結余建新指標相等。

        整體審批程序具體化。為落實中央提出的“大規(guī)模實施土地整治”的工作部署，各地在審批管理制度上，將增減掛鉤融入到新農村建設和農村土地整治中，整體推進田、水、路、林、村綜合整治。例如：江蘇省規(guī)定萬頃良田建設工程規(guī)劃方案中設置增減掛鉤專章，將拆舊區(qū)與周圍土地連片整理工程一次性規(guī)劃，實現(xiàn)了傳統(tǒng)意義上的土地開發(fā)整理項目與增減掛鉤項目“打捆”審批，同步推進農村綜合整治。湖北省立足增減掛鉤項目與土地整治項目結合，土地整治項目中涉及農村建設用地復墾為耕地的，可申請使用掛鉤指標，項目驗收后統(tǒng)一納入指標庫管理。

創(chuàng)新帶來的益處

        “三區(qū)”分立有利于合理安排實施地塊，支撐了項目區(qū)開放管理和經(jīng)濟可行性。按照《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤管理辦法》規(guī)定，增減掛鉤項目區(qū)設置之初即確定拆舊地塊和建新地塊，以滿足封閉管理的要求。但由于農民意愿改變、規(guī)劃調整、建設項目供地審批的客觀周期等原因，項目區(qū)立項后拆舊地塊和建新地塊調整的情況普遍存在，降低了項目區(qū)及其備案管理的效率和水平。

        針對這一問題，相關省份明確，除了因農民安置建新需要占用耕地或其他農用地需要先期使用掛鉤指標以外，建新地塊暫不確定，將拆舊區(qū)參照土地整治項目管理，復墾驗收合格后入庫“備用”，待需要建設用地審批時，將擬批準的建設用地地塊和“備用”的拆舊地塊組合成增減掛鉤項目區(qū)。

        這種將“三區(qū)”時空分離的方式，既體現(xiàn)了增減掛鉤項目區(qū)內土地調整使用的優(yōu)越性，又可以保證完成拆舊復墾歸還掛鉤指標，還可享受建設用地使用費稅的減免，為建設用地整理提供了合規(guī)的資金來源，更有利于實現(xiàn)項目區(qū)內耕地數(shù)量有增加、質量不降低、空間布局優(yōu)化的政策初衷，有利于合理設置項目區(qū)。

        與整治任務對應拆分掛鉤指標類型，有利于保障安置和提高掛鉤指標使用效益。實行增減掛鉤指標管理，意義在于控制好整治規(guī)模和節(jié)奏，按照新一輪土地利用總體規(guī)劃確定的農村建設用地整治總規(guī)模，逐年按計劃實施，避免借農村土地整治過快擴張城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。在細分掛鉤指標之前，由于指標一次性下達，項目區(qū)實施過程中或出現(xiàn)“重建新、輕拆舊”及拆舊復墾歸還指標緩慢的問題，或出現(xiàn)片面追求指標的規(guī)模和進度，項目區(qū)整體審批多年后仍未辦理用地報批手續(xù)的現(xiàn)象。因此，細化指標類型及分類管理，使項目區(qū)內各項整治任務與指標使用對應起來，管理目標更為清晰準確。

        細化整體審批有利于規(guī)范項目區(qū)整體考核。實施增減掛鉤，項目區(qū)內實施前后必須達到土地利用結構平衡，耕地總量不減少、質量不降低，但具體到項目區(qū)內的每一個地塊，土地用途是變化的。因此，增減掛鉤整體審批制度也是一種土地用途轉變的審批制度。我國現(xiàn)行土地用途管制制度以農轉用審批為重點，包括耕地占補平衡和建設用地審批制度，經(jīng)過多年的發(fā)展和完善，該制度體系已較為完善。相較農轉用審批和建設用地審批的相關規(guī)定而言，現(xiàn)行增減掛鉤整體審批對地塊用途變化及權屬登記的規(guī)定較為原則和宏觀。各地的補充規(guī)定，在審批管理和權屬登記方面更加規(guī)范，操作性更強。

政策優(yōu)化思路

        增減掛鉤試點遍及全國29個省份，歷時9年，全國化試點積累了豐富經(jīng)驗，形成了較為成熟的制度成果。典型地區(qū)的試點經(jīng)驗較《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》已有較大改革，為進一步發(fā)揮好增減掛鉤政策效應，筆者建議盡快研究吸收試點地區(qū)的好經(jīng)驗、好做法，改進增減掛鉤管理方式。具體思路如下：

        開放項目區(qū)設置。在堅持增減掛鉤項目區(qū)規(guī)模管控、整體考核、封閉運行的前提下，開放項目區(qū)設置。明確增減掛鉤項目區(qū)由拆舊區(qū)、建新安置區(qū)、建新留用區(qū)（包含農村基礎設施和發(fā)展用地）和建新出讓區(qū)組成。實行項目區(qū)動態(tài)、分階段管理，即先確定拆舊區(qū)和建新安置區(qū)、建新留用區(qū)，保證農民先行妥善安置，為新農村建設留有足夠用地空間，此為增減掛鉤第一階段。節(jié)約出來騰挪到城鎮(zhèn)使用的面積為建新出讓區(qū)，當建新出讓地塊具備供應條件時與第一階段確定的拆舊區(qū)、建新安置區(qū)和建新留用區(qū)一起組成完整的增減掛鉤項目區(qū)，此為增減掛鉤第二階段。

        開放指標使用。與開放項目區(qū)設置相對應，可將增減掛鉤指標細分為掛鉤指標、結余建設用地指標和結余耕地指標。掛鉤指標由國家統(tǒng)一分解下達，控制低效、分散利用的建設用地整理復墾的總規(guī)模。結余建設用地指標是項目區(qū)設置第一階段節(jié)約出來的建設用地面積，核定為結余建設用地指標。結余耕地指標是完整的增減掛鉤項目區(qū)明確以后，以符合項目區(qū)內耕地面積不減少、質量不下降為前提核定的復墾耕地超出的面積，可以用于耕地占補平衡。

        開放農民的自主性。目前，在推進增減掛鉤政策試點中，政府主導仍是主流。但長遠來看，政府權力應適當退出，增減掛鉤由“政府主導”向“政府引導”轉變。將增減掛鉤的操作主體適度交予農民，讓農民自主決定，并在增減掛鉤實施的整個過程中發(fā)揮其主觀能動性。如項目區(qū)的選擇上，由農民自愿提出申請，拆舊區(qū)的復墾也可由農民自主實施，地方政府只負責宣傳政策，給予指導。

        （作者供職于國土資源部土地整治中心）