[按語] 本文是一篇約14年前的舊文，刊發(fā)于2002年9月21日《人民法院報》“理論與實(shí)踐”版。如今，新行政訴訟法已實(shí)施一年有余。新法對行政訴訟被告制度作了一定的調(diào)整，在實(shí)現(xiàn)制度變革的同時，行政訴訟被告確定問題依然并不輕松，對原告來說時常搞不清楚，法官也經(jīng)?！耙活^霧水”。今天（6月2日），一個偶然的機(jī)會，受啟發(fā)又想起了這篇文章。當(dāng)時的想法較為膚淺，文風(fēng)也很不學(xué)術(shù)，只是記錄了一段思考的足跡。

 案例一：某國有商業(yè)銀行以“簽發(fā)支票印簽與預(yù)留章”不符為由向某公司作出了罰款決定，并強(qiáng)行將此款扣劃。該公司認(rèn)為銀行這種強(qiáng)行扣劃款行為于法無據(jù)，根據(jù)中國人民銀行《票據(jù)管理實(shí)施辦法》的規(guī)定，向法院提起行政訴訟，請求法院依法判決銀行返還相關(guān)款項。法院認(rèn)為，商業(yè)銀行不屬于國家行政機(jī)關(guān)或組織，遂依據(jù)行政訴訟法作出了不予受理的裁定。后該公司又向同一法院按民事案件起訴，結(jié)果法院又以屬于行政訴訟調(diào)整為由，對原告的起訴予以駁回。

 案例二：王某系北京某公司職員，在該公司因工負(fù)傷。1999年北京某區(qū)勞動鑒定委員會對王某作出了工傷鑒定結(jié)論，該公司不服，向市勞動鑒定委員會申請復(fù)鑒。市勞動鑒定委員會作出了變更原鑒定結(jié)論的新的鑒定結(jié)論。于是，原告提起了行政訴訟，請求法院撤銷市勞鑒委的鑒定結(jié)論。經(jīng)審查，勞鑒委系由市政府規(guī)章授權(quán)成立的勞動鑒定權(quán)威部門，屬于勞動、衛(wèi)生等部門聯(lián)席會議性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，這類機(jī)構(gòu)不是實(shí)體機(jī)構(gòu)，而且與勞動、衛(wèi)生等行政部門不存在任何隸屬關(guān)系和行政法上的委托關(guān)系。法院遂以原告起訴不符合行政訴訟法規(guī)定為由，裁定駁回了原告的起訴。

 上述兩則案例很有代表意義，說明盡管行政訴訟法已頒布實(shí)施12年（如今26年了，感嘆時間飛逝），行政訴訟本身也取得了長足的發(fā)展，但“民告官”依然不容樂觀。在依法行政日益深入人心，依法治國已被確立為憲法原則，加入ＷＴＯ的效應(yīng)正在日益凸現(xiàn)的今天，不由得促使我們反思現(xiàn)行行政訴訟法中關(guān)于確立被告的規(guī)則。本文就此談一些個人看法，希望能起拋磚引玉的作用。

     一、確立行政訴訟被告的現(xiàn)行規(guī)則

 1990年版行政訴訟法及其司法解釋對行政訴訟被告的確定采用了兩種規(guī)定方式。一種是原則式，即對行政訴訟被告的確定規(guī)定了一般的規(guī)則。這主要規(guī)定在行政訴訟法中，該法第二十五條第一款規(guī)定，“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告?！痹摋l第四款還規(guī)定，“由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。由行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告。”這就是說，在行政訴訟中，只有行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織才能成為適格被告。另一種是補(bǔ)充式，即在司法實(shí)踐的基礎(chǔ)上通過司法解釋的方式對上述確立行政訴訟被告的一般規(guī)則進(jìn)行補(bǔ)充。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第二十條第三款規(guī)定，“法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織，超出法定授權(quán)范圍實(shí)施行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以實(shí)施該行為的機(jī)構(gòu)或者組織為被告?！钡诙粭l規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的情況下，授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，應(yīng)當(dāng)視為委托。當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告?！边@就是說，司法解釋對行政訴訟被告的確定作了擴(kuò)充性的解釋，即行政機(jī)構(gòu)或組織只要有法律、法規(guī)或規(guī)章的授權(quán)，就可以成為行政訴訟的適格被告。

 從上述兩種方式的規(guī)定不難看出，1990年版行政訴訟法及其司法解釋確定行政訴訟被告的規(guī)則是以行政主體為標(biāo)準(zhǔn)的，即只有行政主體才能成為行政訴訟的被告。

 二、現(xiàn)行規(guī)則存在的主要問題

 隨著我國依法治國方略的實(shí)施，行政訴訟已成為公民、法人或其他組織維護(hù)自身合法權(quán)益的最有效手段，而以行政主體為標(biāo)準(zhǔn)確定行政訴訟被告的規(guī)則已不適應(yīng)這一發(fā)展的要求，致使行政訴訟的渠道不暢。概括起來，現(xiàn)行行政訴訟法及其司法解釋對行政訴訟被告的確立規(guī)則存在以下問題。

 第一，致使許多行政行為未被納入司法審查的范圍，留下了權(quán)利救濟(jì)的空白。在現(xiàn)代社會，行使行政職權(quán)的不僅僅局限于行政機(jī)關(guān)或組織，還有大量的國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位等也在行使某些方面的行政職能。尤其現(xiàn)在我國正處于政府職能轉(zhuǎn)變時期，有些行政機(jī)關(guān)搖身一變成為了國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位，但其仍行使某些行政職能，對相對人實(shí)施某些行政管理。如果以行政主體為標(biāo)準(zhǔn)確定被告，這些行政權(quán)的行使就可以逃避來自司法的審查。這與ＷＴＯ“任何行政行為都要納入司法審查范圍”的規(guī)則也是背道而馳的。

 第二，不符合訴訟程序正義的要求。在司法實(shí)踐中，“立審分離”的審判模式使法院在立案階段就可以審查行政訴訟被告的適格問題。其實(shí)，被告是否適格是行政審判合法性審查的重要內(nèi)容之一，需要放到庭審中通過質(zhì)證來審查。

 第三，有悖于行政訴訟的價值取向。我國加入ＷＴＯ后，行政訴訟已成為行政相對人監(jiān)督政府的最為有效的方式，其本身亦應(yīng)具有程序簡潔、啟動方便、可操作性強(qiáng)的特點(diǎn)?，F(xiàn)行確定行政訴訟被告的規(guī)則不僅零亂，而且把問題復(fù)雜化了。實(shí)踐中，僅以行政主體為被告，不僅相對人難以確定，有時候就是法律職業(yè)人士也很難弄清楚。

 第四，不符合司法審查制度的發(fā)展趨勢。在國外，無論大陸法系還是英美法系，提起行政訴訟一般沒有被告是否適格的問題，不僅行使行政權(quán)的機(jī)構(gòu)和組織可以作為被告，而且一些行政官員也可以成為被告。美國司法審查歷史上著名的“威廉斯訴范寧案”就是這方面的典型案例，美國聯(lián)邦最高法院就此作出了一項原則，即只要“能有效地給予（行政相對人）所要求之救濟(jì)”即可。

     三、出路

     鑒于行政訴訟法在確定被告的規(guī)則上存在上述問題，因此筆者建議修改行政訴訟法，借鑒國外的有益經(jīng)驗，確立“誰行為，誰被告”的標(biāo)準(zhǔn)，即只要是行使國家行政權(quán)，不管其主體性質(zhì)如何，都可以作為行政訴訟的被告。這樣，不僅有利于相對人啟動行政訴訟程序，操作起來方便快捷，而且有利于行政訴訟回歸司法監(jiān)督的本位。其實(shí)，將行政訴訟被告確定標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜化，表面上是使相對人起訴難，實(shí)質(zhì)上是在強(qiáng)化行政權(quán)行使的不受監(jiān)督性，而這在很大程度上將會動搖法治的根基。