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歐盟安全治理的機制、政策與挑戰(zhàn) 朱旭 摘要:盡管歐洲一體化已經(jīng)取得一系列重要進展,但歐盟在安全治理領域依然面臨諸多挑戰(zhàn)和制 約。歐盟安全治理的發(fā)展有賴于其治理機制的建立和有效運行。歐盟在超國家層面建立了較為嚴密的 安全治理決策機制和執(zhí)行機制,也制定了包括預防政策、保障政策、護持政策和強制政策在內(nèi)的一整套 政策。歐盟的這四類安全治理政策相互依賴,推動著歐盟一體化不斷深化和發(fā)展。 關鍵詞:歐盟安全治理;決策機制;執(zhí)行機制;安全治理政策 歐盟不僅是維護歐洲經(jīng)濟秩序的經(jīng)濟行為體,也發(fā)展成為安全治理行為體,成為當代全球問 題治理的一支重要力量。但是,近年來歐洲面臨著重重困難,債務危機剛剛有所緩解,烏克蘭危機 又風起云涌,敘利亞沖突也給歐洲制造了諸多麻煩,大規(guī)模的難民危機、系列恐怖襲擊以及英國脫 歐等給歐盟帶來的負面沖擊仍在繼續(xù)。當下歐洲所面臨的這些嚴峻挑戰(zhàn),在很大程度上制約著歐 洲一體化的進程,也迫切要求歐盟進一步加強有效的安全治理。 一、歐盟安全治理的機制 歐盟安全治理的演進和發(fā)展以其治理機制為基礎。作為一個復雜多層的政治構(gòu)架,歐盟在不 同層面有著不同的治理機制安排,形成超國家、國家和次國家機構(gòu)共同組成的安全治理決策機制 和執(zhí)行機制。 (一)歐盟安全治理的決策機制 歐盟安全治理決策在超體系、體系和次體系三個層次上進行,并且其決策權在不同層級之間 共享。1這在歐盟共同外交與安全政策及其刑事領域的警務與司法合作上體現(xiàn)得尤為明顯。 理決策在超體系、體系和次體系三個層次上進行。超體系層級(super-systemic level)的決策是通過 改變歐盟的法律程序、平衡歐盟各機構(gòu)之間的權力或調(diào)整各機構(gòu)的權限來塑造歐盟,它是決定歐 洲一體化方向最高層級的決策。超體系層次的決策為歐盟安全治理提供了元治理規(guī)則,強調(diào)的是 歐盟安全治理如何發(fā)生變化。但這些決策只是一些基本的原則,仍需歐盟各機構(gòu)進一步立法將其 具體化,使之成為歐盟的法律和政策。因此,體系層次的決策就顯得非常重要。體系層級(system- ic level)的決策即歐盟立法或政策的設定,其政策設定是由歐盟各機構(gòu)相互合作共同作出決定,具 有機制間的特點。體系層級的立法決策包括四種程序,即咨詢程序、合作程序、共同決策程序和同 意程序。1次體系層級(sub-systemic level)的決策是指包括歐盟理事會各種工作組在內(nèi)的主要行 為體基于技術理性和行政理性作出決策,提供可供選擇的政策。由于成員國內(nèi)部存在多種多樣的 機構(gòu)、組織、黨派和利益集團,并且各自擁有自己的利益和意見,它們通過政府、議會、法院、政黨、 公眾輿論等渠道對歐盟的政策制定過程發(fā)揮影響作用。2各成員國、利益集團和私人角色都在這 一層級上進行游說活動,試圖影響體系層級的決策,進而影響歐盟的政策選擇。 2. 共同外交與安全政策的決策機制 對于歐盟第二支柱的共同外交與安全政策來說,歐洲理事會和歐盟理事會這些政府間主義的 機構(gòu)支配著其決策過程,而歐盟委員會和歐洲議會這兩個超國家機構(gòu)僅發(fā)揮著次要作用,歐洲法 院則完全不能對共同外交與安全政策行使司法管轄權。3具體而言,共同外交與安全政策的決策 機制是在歐盟理事會提案和決策的基礎上,由成員國領導人和歐盟委員會主席組成的歐洲理事會 制定包括防務內(nèi)容在內(nèi)的共同外交與安全政策的原則和基本指導方針;當各成員國在某個領域有 共同的重大利益時,歐洲理事會制定適用于該領域的共同戰(zhàn)略,確定歐盟在該領域的目標、期限和 可供歐盟各成員國使用的手段。在共同外交與安全政策機制中,歐洲理事會既是立法機構(gòu)又是執(zhí) 行機構(gòu),是推動共同外交與安全政策發(fā)展的動力?？倓占皩ν怅P系理事會是主要的決策執(zhí)行機 構(gòu)。在整個決策過程中,歐盟委員會和歐洲議會的權力極為有限。歐盟委員會只有被動建議權, 歐洲議會主要是通過立法程序影響歐盟理事會和委員會的決策,通過自身外交活動來展示歐洲議 會的外交風格。4 3. 刑事領域的警務與司法合作的決策機制 “刑事領域的警務與司法合作”是歐盟的第三支柱,它涉及共同合作打擊刑事犯罪。當前歐盟 司法與內(nèi)務合作的決策機制實際上是一種以政府間模式為主、超國家模式為輔的混合機制。5在 第三支柱下,歐盟委員會和歐盟成員國分享提案權。歐盟委員會的職責是評估條約實施情況,就 刑事司法合作與警務合作、預防和打擊恐怖主義等相關問題提出動議,而歐盟理事會負責專門機 構(gòu)的設立,并為成員國間的行政合作提供平臺。在整個決策程序中,雖然歐洲議會享有通過共同 決策程序參與所有“自由、安全和正義的區(qū)域”內(nèi)決策活動的權力,但它只有非強制性的建議權和 監(jiān)督權。歐盟司法與內(nèi)務政策的核心制定者是部長理事會,但是歐盟委員會、歐洲議會和歐洲法 院也擁有越來越重要的地位,在復雜的決策機制之外,歐盟以歐盟委員會為中心建立起了一套涵 蓋預防、監(jiān)督執(zhí)行、違規(guī)處罰等環(huán)節(jié)的法律政策執(zhí)行和監(jiān)督機制,確保了歐盟司法與內(nèi)務政策被制 定出來之后能順利施行并收到預期效果。 (二)歐盟安全治理的執(zhí)行機制 歐盟在超國家層面建立了一套較為嚴密的政策執(zhí)行機制,執(zhí)行機構(gòu)各司其職,相互牽制,形成 了一種良好的監(jiān)督格局。歐盟安全治理的運作與歐盟政策目標的實現(xiàn)都以歐盟的法律法規(guī)為基 礎。歐盟法律將共同體成員國的政治意愿法律化,為成員國之間的爭端解決提供了法律途經(jīng),而 且,歐盟已經(jīng)形成了系統(tǒng)化的預警程序,在各大決策機構(gòu)中均設有評估與總結(jié)機構(gòu),定期對歐盟安 全政策與行動做出評估。 1. 超國家的立法與實施 在對外關系中,歐盟并不只是以一種共同的政治立場出現(xiàn),更多時候以法律形式出現(xiàn)。而歐 盟“基本法”“派生法”和“判例法”的生成與發(fā)展,歐盟法律秩序三大支柱的形成以及歐洲法院所享 有的獨立性及其職能發(fā)揮,都構(gòu)成歐盟有效推行其安全治理的重要舉措。歐盟的主要法律為歐盟 的權力打下了基礎,實際上,這些條約一直塑造著歐盟在安全領域內(nèi)的治理能力。 與其他許多政策領域不同,安全政策尚未完全一體化融入歐盟的超國家共同體支柱中。在一 些條約變化之后,歐盟安全政策的法律基礎依然很復雜。除了應用超國家治理模式,歐盟安全政 策制定在傳統(tǒng)上還依賴于政府間方法。在歐盟第一支柱的各政策領域中,其立法決策程序是“超 國家”性的,而另外兩個支柱的決策方式是“政府間合作”的性質(zhì)。甚至在《里斯本條約》改革之后, 歐盟內(nèi)部安全和外部安全依然在歐洲條約上有著不同的法律基礎。立法是歐盟安全治理的重要 環(huán)節(jié),但是,如果制定的法律法規(guī)得不到遵守和執(zhí)行,歐盟安全治理就無法進行。歐盟安全治理的 另一個重要環(huán)節(jié)就是執(zhí)行,歐洲警察學院設有諸多總司來負責實施歐盟的具體政策。 2. 多層次的執(zhí)行與監(jiān)督 為協(xié)助歐盟委員會執(zhí)行歐共體的法律法規(guī)并監(jiān)督其執(zhí)行權力,歐盟部長理事會對各立法決策 的執(zhí)行設立了一系列的“執(zhí)行委員會”,包括咨詢委員會、管理委員會、規(guī)制委員會和規(guī)制監(jiān)督委員 會,其任務是對歐盟委員會所提交的執(zhí)行措施草案發(fā)表意見。歐盟委員會采取執(zhí)行措施前都需要 將采取的措施提交給執(zhí)行委員會,根據(jù)其意見決定是否采取有關執(zhí)行措施。同時,歐盟各成員國 可通過執(zhí)行委員會程序來監(jiān)督和控制其轉(zhuǎn)交給歐盟委員會的執(zhí)行權,防止歐盟委員會濫用權力。 歐盟在超國家層面建立了一套嚴密的政策執(zhí)行機制:一是加強與成員國合作,提高其履約能力,預 防違規(guī)行為發(fā)生;二是對成員國施加壓力,督促其遵守歐盟法律,執(zhí)行歐盟決定;三是對拒不遵守 或執(zhí)行的成員國進行制裁。歐盟委員會和歐洲法院在組織和實施歐盟政策的執(zhí)行和監(jiān)督過程中 扮演著重要角色。歐盟通過執(zhí)行機制一方面采取預防措施,另一方面也加強對成員國的監(jiān)督。 歐盟機構(gòu)各司其職,相互牽制,形成了一種良好的監(jiān)督格局,歐洲警察學院是歐盟的執(zhí)行機 構(gòu),負責歐盟整體利益和發(fā)展。歐洲警察學院在審計院的監(jiān)督下執(zhí)行預算,以確保良好的財務管 理。歐洲法院和歐洲審計院是除議會之外歐盟法律監(jiān)督的重要機關。政治和安全委員會在歐盟 理事會的監(jiān)督下,確定歐盟對危機應該采取的反應,并且監(jiān)督著共同外交與安全政策所涵蓋地區(qū) 的國際形勢以及所達成政策的執(zhí)行情況。歐洲議會可以利用其對歐共體預算的審議權對共同外 交與安全政策進行間接的監(jiān)督和影響。1 3. 系統(tǒng)化的預警和評估 在歐盟的安全治理機制中,預警程序是安全治理行動的重要一環(huán)。在歐洲理事會下的總務理 事會中,歐盟設立了“政策與計劃早期預警機構(gòu)”,專門負責對歐洲和國際安全形勢進行分析并提 出預警報告,不但如此,歐盟還在共同外交與安全政策的高級代表一職下設立了“情勢中心”,負責 收集、協(xié)調(diào)和傳達與危機相關的信息。 除預警之外,歐盟在各大決策結(jié)構(gòu)中均設有評估與總結(jié)機構(gòu),定期對歐盟安全政策與行動做 評估報告,如安全研究院和歐洲世界教會發(fā)展組織。這些機構(gòu)通過獨立研究定期發(fā)布有關歐盟安 全的評估報告,為歐盟發(fā)展提供重要借鑒。1歐盟還設有與北約的聯(lián)系機構(gòu)以及與非歐盟國家進 行信息、政策互動的特殊安排機構(gòu),負責與北約和歐洲非歐盟國家的互動。21999 年《阿姆斯特丹 條約》將有關人口自由流動、民事司法合作等民事方面的內(nèi)容歸為歐盟第一支柱管轄,以實現(xiàn)其 “共同體化”,而第三支柱只涉及刑事領域的政府間合作。3《阿姆斯特丹條約》規(guī)定,在理事會總秘 書處設立“政策計劃和預警小組”,以便跟蹤和分析與共同外交和安全政策有關的地區(qū)發(fā)展情況, 及時提供相關事件與形勢的評估和預警報告。 二、歐盟安全治理的政策 在建立較為嚴密的安全治理機制的基礎上,歐盟也制定了包括預防政策、保障政策、護持政策 和強制政策在內(nèi)的一整套政策。歐盟的這四類安全治理政策相互依賴,推動著歐盟一體化不斷深 化和發(fā)展。 (一)預防政策 預防政策是通過建設或維護國內(nèi)、區(qū)域或國際性的制度來預防沖突的發(fā)生,其目的在于阻止 沖突的發(fā)生或擴散,以最終解決暴力沖突的根源問題,如經(jīng)濟不平等和民主赤字。預防政策的手 段多種多樣,既有金融和技術援助,也有經(jīng)貿(mào)合作與政治支持。冷戰(zhàn)后,以地區(qū)沖突、恐怖襲擊和 大規(guī)模殺傷性武器為代表的新威脅開始出現(xiàn)。為保護自身、防止政策和行動產(chǎn)生不可預知的結(jié) 果,歐盟將注意力從純經(jīng)濟議程轉(zhuǎn)向集體安全議程,以便有效控制國家邊界、發(fā)現(xiàn)恐怖襲擊、應對 環(huán)境與健康威脅,這使得沖突預防成為當今歐盟安全治理的重要方面。歐盟安全角色的轉(zhuǎn)變不但 反映了歐盟內(nèi)部安全向其鄰國的輸出4,也預示著歐盟新安全戰(zhàn)略思想的出現(xiàn)。5 歐盟沖突預防政策主要集中于三個領域:區(qū)域一體化政策、發(fā)展與合作政策以及其他具體的 政策。區(qū)域一體化政策對于潛在不穩(wěn)定地區(qū)的沖突預防來說尤其重要6,它涉及歐盟的擴大戰(zhàn)略、 睦鄰政策(ENP)以及支持區(qū)域一體化的努力,能夠促使歐盟在世界諸多地區(qū)致力于穩(wěn)定和民主地 區(qū)的建設7;歐盟發(fā)展與合作政策使得發(fā)展和安全緊密相連,被理事會認為是“為共同體從根本上 解決沖突提供了最強大的手段”8,除了把沖突預防與解決作為歐盟發(fā)展與合作政策的重要組成部 分以外,歐盟也把控制移民、難民和人口販賣等要素引入其中;其他具體的政策包括人道主義緊急 援助和危機管理等,主要處理在區(qū)域一體化政策和發(fā)展與合作政策上存在的諸多交叉性問題,如 毒品、輕武器、自然資源與環(huán)境破壞、人口流動和販賣人口等。 自 20 世紀 90 年代起,歐盟開始發(fā)展沖突預防政策。1996 年,歐委會為沖突預防引入了發(fā)展政 策結(jié)構(gòu)性穩(wěn)定的概念。12000 年,在費拉歐盟理事會上,歐盟進一步采取了沖突預防措施。2003 年,《歐盟安全戰(zhàn)略》報告生效,歐盟強調(diào)通過早期預防行動化解潛在危機,號召采用民事和軍事手 段,運用一體化方法應對沖突預防和危機管理以及其他安全威脅。2沖突預防政策在歐盟共同外 交與安全政策中占據(jù)重要地位。歐盟將沖突預防限定在具體的規(guī)范框架內(nèi)3,通過大量的援助、貿(mào) 易和民主化等項目擴張其價值觀,把經(jīng)濟制裁、法治或政策執(zhí)行及其他的危機管理手段作為補充, 通過冷戰(zhàn)后擴大戰(zhàn)略進一步增強了沖突預防。受益地區(qū)和國家主要集中于地中海和中東歐國家。 歐盟在沖突預防領域最常用的方法是用經(jīng)濟和政治手段來“預防”沖突,而非“管理”沖突。在 其鄰近地區(qū)(尤其是巴爾干地區(qū))的沖突預防中,歐盟承擔了大量維和任務,有時甚至是強制執(zhí)行 和平行動,如 2001 年的馬其頓行動和 2003 年的剛果民主共和國行動。歐盟也在沖突形勢下承擔 各種調(diào)停任務,有時會采取獨立行動,如歐盟在以色列和巴勒斯坦談判與協(xié)商中提供了“第三方機 制”。在某些情況下,成員國代表歐盟在危機管理過程中單獨行動,如針對伊朗的 EU-3 行動,以及 共同外交與安全政策高級代表哈維爾·索拉納針對 2001 年馬其頓和 2004 年烏克蘭所進行的調(diào)停 努力。歐盟也經(jīng)常與聯(lián)合國、歐安組織或北約一起解決潛在的或現(xiàn)實的沖突問題。一些歐盟任務 也增強了預防政策的范圍,如“歐盟為剛果提供安全建議和援助的特派團”(EUSEC RD Congo)任 務為剛果當局安全提供了指導和協(xié)助,同時確保了政策與法治的兼容。42008 年 4 月,為解決科索 沃復雜的局面,歐盟委員會建立了科索沃“歐盟規(guī)劃小組”(EUPT),討論歐盟危機管理運作的可能 性,并為科索沃提供了諸多法治方面的幫助。5歐盟也在前馬其頓南斯拉夫共和國成立了“歐盟警 察咨詢小組”(EUPAT),支持其發(fā)展一個基于歐洲標準的警察服務體系。 (二)保障政策 保障政策與沖突后的重建和信心建設措施有關,主要包括警務與邊境任務、沖突后監(jiān)管任務、 經(jīng)濟重建援助、對重建民事和政治機構(gòu)的技術或法律支持。歐盟保障政策針對的是共同安全與防 務政策中民事任務的指導,主要是在沖突后環(huán)境下訓練警察或法律人才。從本質(zhì)上而言,歐盟保 障政策是一種應用于民事機構(gòu)建設的非強制性政策。保障政策一般解決從民事沖突恢復過來的 地區(qū)需求,主要政策目的是提供足夠的人道主義援助,以改善遭受戰(zhàn)爭破壞的民眾的生活,以及促 進自治和法治轉(zhuǎn)型。歐盟認為,要防止地區(qū)沖突蔓延到歐盟及其鄰近地區(qū),必須恢復西巴爾干地 區(qū)的和平與穩(wěn)定。因此,歐盟通過擴大戰(zhàn)略把這些國家納入其羽翼之下,推出了《東南歐穩(wěn)定公 約》和“穩(wěn)定與聯(lián)系進程”。 歐盟通過核心規(guī)范和價值觀的外化來實現(xiàn)周邊地區(qū)的和平穩(wěn)定。1999 年 3 月,針對科索沃危 機,歐盟委員會聲稱“歐洲不能忍受在歐洲中部的人道主義災難,歐盟成員國在制止暴力上負有道 德義務。我們有責任確保該地區(qū)的和平與穩(wěn)定,這也是保證歐洲基本價值觀的一種方式”1。在應 對巴爾干種族沖突的過程中,歐盟各成員國達成一致意見,即無論民事還是軍事目標,都要優(yōu)先采 取聯(lián)合行動。同年 6 月,歐盟倡議建立了《東南歐穩(wěn)定公約》(SP SEE),旨在努力促進東南歐國家 的經(jīng)濟繁榮,促進其和平、民主及保護人權。雖然《東南歐穩(wěn)定公約》最開始作為一個募集重建資 金的平臺,但它隨后演化成一個以區(qū)域行為體和國際行為體為特點的解決共同問題的論壇。2該 公約是一個多邊行為體參與的制度安排,彰顯了東南歐國家加強區(qū)域合作、實現(xiàn)睦鄰友好關系的 努力。在《東南歐穩(wěn)定公約》的保護下“,重建、發(fā)展和穩(wěn)定共同體援助”(CARDS)項目得以創(chuàng)建,通 過有效保護和實施知識產(chǎn)權達到世貿(mào)組織的要求,支持西巴爾干國家的經(jīng)濟發(fā)展。 歐盟不僅在歐安會和聯(lián)合國和平建設上做出了貢獻,從 2000 年開始,它也極大地擴展了和平 建設活動的范圍,特別是對阿富汗和伊拉克的財政承擔,以及在全球各地實施共同安全與防務政 策的民事任務,包括在西巴爾干地區(qū)執(zhí)行的具體項目。這些努力反映了《歐盟安全戰(zhàn)略》所強調(diào)的 “為沖突后形勢下或和平建設過程中的國家提供援助”。2000 年,歐盟引入的西巴爾干半島“穩(wěn)定 與聯(lián)系進程”,主要目標是與區(qū)域內(nèi)國家構(gòu)建《穩(wěn)定與聯(lián)系協(xié)定》(SAA),旨在與西巴爾干國家建立 一種協(xié)議關系來幫助和恢復該地區(qū)的穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。自“穩(wěn)定與聯(lián)系進程”啟動以來,西巴爾干 國家在加入歐盟的道路上跋涉多年,但僅有克羅地亞一國完成入盟。隨著 2008 年科索沃單方面宣 布獨立,歐盟加大了推動塞爾維亞和科索沃談判的決心和力度。歐盟于 2013 年 10 月開啟了與科 索沃的《穩(wěn)定與聯(lián)系協(xié)定》談判,談判于 2014 年 5 月結(jié)束。 歐盟在保障政策領域?qū)嵤┝藥状涡袆?。如“波黑歐盟警察任務”(EUPM-Bosnia),通過監(jiān)控、 指導和檢查活動,尋求在波黑掌管之下建立其可持續(xù)的政策安排;3馬其頓“‘比鄰星’歐盟警察任 務”(EUPOL PROXIMA),歐盟警察專家對馬其頓國家的警察進行監(jiān)督和指導,以幫助打擊有組織 犯罪以及促進歐洲監(jiān)管標準;4對摩爾多瓦和烏克蘭的邊境援助任務,改進了摩爾多瓦、烏克蘭和 歐盟公民與企業(yè)的邊界和海關服務交付標準;5在剛果民主共和國金沙薩進行的歐洲安全與防務 政策警察任務,幫助剛果警察維護了社會秩序。6 (三)護持政策 護持政策是傳統(tǒng)上的保護社會免遭外部威脅的政策。它是國內(nèi)因素介入歐盟議程最多的安 全政策,其核心任務是創(chuàng)設一個自由、安全和正義的歐洲。鑒于恐怖主義和有組織犯罪帶來的嚴 重威脅,護持政策如今已經(jīng)成為歐盟最重要的安全政策,它使歐盟在其內(nèi)部安全領域扮演了新的 角色。 歐盟首個護持政策是創(chuàng)建于 1999 年 10 月的“自由、安全與公正領域政策”,其主要任務是加強 歐盟的共同價值觀,阻止非法移民和打擊跨國有組織犯罪,促進地區(qū)和平與繁榮發(fā)展。從本質(zhì)上 而言,其目標是創(chuàng)建一個開放和安全的歐盟,從而繼續(xù)履行《日內(nèi)瓦難民公約》的義務和其他有關 人權工具。1該政策在歐盟擴大進程的背景下具有重要意義。第二個護持政策是歐盟首腦會議于 2004 年 11 月通過的雄心勃勃的五年戰(zhàn)略——“海牙計劃”,其目的是在歐盟成員國內(nèi)采取有力措施 強化公民自由、安全和公正?！昂Ｑ烙媱潯钡闹饕獌?nèi)容包括三個方面:首先,改善各國警方信息交流 和共享,更有效地防范恐怖襲擊;其次,加強各國司法體系的協(xié)調(diào),包括財產(chǎn)繼承權等相關法律的 一致,為歐洲公民提供更大的安全保障;最后,強化歐洲刑警組織和歐洲司法組織,使罪犯無法躲 避懲治,提出有效防范跨國犯罪措施和檢查辦法,填補各國邊境上的漏洞。2為實現(xiàn)這些目標,歐 盟委員會于 2005 年推出了“自由、正義和安全的五年行動計劃”,該計劃詳細列入有關歐盟行動的 提案,如反恐、移民管理、打擊有組織犯罪和刑事犯罪等。作為目前一個主要的政策倡議行動,該 計劃成為 2010 年歐盟委員會戰(zhàn)略目標的基石。 歐盟護持政策還包含兩個重要的附加政策:一是 2000 年 3 月提出的“有組織犯罪的預防和控 制——千禧年歐盟戰(zhàn)略”3。該計劃包括了 11 個方面的政策綱領,特別是關于對有組織犯罪資料的 搜集、偵查、加強預防;完善立法、支持歐洲檢察官組織的調(diào)查以及賦予其更大的職權;沒收犯罪所 得并不斷加強相關成員國之間的合作等。“千禧年歐盟戰(zhàn)略”試圖把歐洲有組織犯罪預防和控制提 出的議程進行匯集,包括目標日期、優(yōu)先秩序和執(zhí)行機構(gòu)。4二是 2004 年實施的“化學、生物、放射 和核風險項目”(CBRN),其本質(zhì)是一種政治工具,在四個領域為成員國提出了政策措施,包括加強 風險評估;通過保護措施降低人口、環(huán)境、食物鏈風險;快速檢測;信息交流以及對后果的緩解和協(xié) 調(diào)應對等。5 自 1997 年以來,歐盟就在協(xié)調(diào)成員國內(nèi)部安全政策以及設定共同議程上扮演重要角色。歐盟 要解決兩個主要的內(nèi)部安全威脅,即有組織犯罪和恐怖主義。歐盟成員國都認識到,這兩個內(nèi)部 安全威脅需要聯(lián)合行動才能應對。詳細的政策原則促使成員國和歐盟在政策上達成平衡,持續(xù)的 行動計劃和框架決策也確定了歐盟廣泛的政策目標。除了恐怖主義和有組織犯罪問題,歐盟也試 圖增加其內(nèi)部安全治理能力,包括邊境控制、洗錢、計算機和信息網(wǎng)絡安全以及健康安全。此外, 歐盟也在超國家層面加強了現(xiàn)有的協(xié)調(diào)機制,為成員國合作創(chuàng)建了新的制度渠道。 “9.11”事件后,為抑制恐怖主義融資以及改善邊境安全,歐盟成員國情報部門之間加強合作, 成立了“歐洲檢察官組織”,從而形成一個正式的國家檢察官網(wǎng)絡。法官和警察減少對跨邊界犯罪 的起訴,增強與歐洲刑警組織的合作,創(chuàng)建額外的制度機制,促進國家警察和情報部門可操作性的 合作。此外,歐盟理事會確定了一些特定的政策目標,包括歐洲逮捕令、恐怖主義罪行共同刑法界 定、歐盟凍結(jié)資產(chǎn)合法化法律框架、引渡公約、互助公約以及洗錢和金融犯罪議定書等。6《2004 恐 怖主義宣言》明確界定了歐盟反恐的戰(zhàn)略目標:加強和深化與第三國的國際合作,改善導致個人極 端主義的經(jīng)濟與社會條件(尤其在中東和北非),以及外化歐盟的偏好以緩和第三國行為。1歐盟 負責創(chuàng)建和實施支持不良治理國家的政策,在不良治理國家里恢復國內(nèi)秩序,用人道主義援助或 干預的方式緩解地區(qū)沖突,并支持第三國打擊恐怖主義。 (四)強制政策 強制政策的任務是調(diào)停國家間沖突以及捍衛(wèi)領土完整,主要在維和與和平執(zhí)行行動中反復出 現(xiàn)。雖然預防政策、保障政策和護持政策都提到了危及歐洲安全的根本原因,然而,對歐盟作為一 個安全行為體的任何解釋在現(xiàn)在和未來都必須充分考慮其強制政策。雖然強制政策在歐盟發(fā)展 緩慢,然而,在該領域已經(jīng)取得了一些進展,這在“赫爾辛基總體目標”上得到反映。2 蘇聯(lián)解體后,對歐洲領土完整的威脅隨之消失,歐盟綜合性的防務一體化被提上日程。與傳 統(tǒng)上對領土防御的關切相比,歐盟在防務上更要滿足《歐盟安全戰(zhàn)略》所承擔的區(qū)域和全球責任。 歐盟正在尋求軍事投送能力,使其能夠在武裝沖突中進行干預,而這些沖突中有著歐盟及其成員 國的重要利益。在不斷追求有效遠征能力的同時,歐盟也對自身目標進行了限制,即追求一個擁 有自治計劃和決策能力的適度目標,使歐洲可以獨立于美國而行動。 歐盟對其外部環(huán)境的擔憂推動其加強防務與安全合作進程。這主要源于美國對歐盟施加壓 力,要求歐盟在維持體系穩(wěn)定上承擔更大責任。美國在巴爾干地區(qū)的軍事領導激勵著歐盟推進實 質(zhì)性的防務一體化。20 世紀 90 年代末,英國和法國同意歐洲加強防御能力,當歐洲的利益受到侵 犯時,賦予歐盟獨立于美國的行動能力。深化安全和防務一體化的內(nèi)部壓力增強了歐盟在防務和 外交政策方面的特權,為整個主權責任的一體化提供了法律基礎。這也表明安全和防務政策一體 化是歐盟政治聯(lián)合的最后障礙。歐盟把自身定義為一個自治的、擁有全球利益和全球責任的行為 體,這也增強了戰(zhàn)后歐洲一體化的根本邏輯。此外,歐洲國家在獲得軍事能力方面很有興趣,迫使 歐洲人重新思考防務一體化上的禁忌,調(diào)整其對聯(lián)合軍事行動構(gòu)成障礙的能力上的缺陷。 與美國不同,歐盟與大多數(shù)成員國均贊同有效的危機管理需要運用廣泛的民事手段進行沖突 后重建,而且把預防性接觸作為安全政策的指導原則。當預防性接觸失敗和地區(qū)動蕩威脅到歐洲 的直接或間接利益時,這就需要歐盟及其成員國的軍事能力維護秩序。為發(fā)展歐洲能力,歐盟成 員國設立了一個總體目標,即到 2003 年,能夠快速部署和維持部隊,全方位實現(xiàn)《阿姆斯特丹條約》 里的“彼得斯堡任務”,包括達到最苛刻的陸戰(zhàn)隊水平。3同時,歐盟把“戰(zhàn)斗部隊”的概念作為鼓勵 歐洲部署能力持續(xù)改進的一種手段。因此,擴大了歐洲伙伴之間責任分擔的范圍?！皯?zhàn)斗部隊”計 劃為歐盟設置了一個新的目標,這對 2010 年的總體目標也產(chǎn)生了影響。4 歐盟已經(jīng)在強制政策的塑造和實施上取得了重要進展,尤其是已經(jīng)建立了一個清晰而有等級 的政策實施機構(gòu),以保證“彼得斯堡任務”的順利實施。例如,政治和安全委員會、共同外交與安全 政策的高級代表和歐盟部長理事會決定何時何地應該干預;歐盟軍事人員和歐盟軍事委員會在參 加軍事干預時負責指揮歐盟軍隊。位于北約總部的歐盟指揮部與“柏林附加協(xié)定”一起增強了歐 盟自主決策和領導軍事行動的能力。當歐洲的利益受到威脅時,歐洲快速反應部隊和戰(zhàn)斗部隊會 快速部署部隊,歐洲防務局也會保護歐洲國防工業(yè)基地,增強歐洲防務承包商的全球競爭力。另 外,歐洲聯(lián)合情勢中心針對潛在危機地區(qū)的恐怖主義和大規(guī)模殺傷性武器的擴散進行 24 小時監(jiān)測 和評估。 強制政策因為有可能存在人員傷亡而帶來較高的政治成本,因此,歐盟將強制政策的運用限 制在和平執(zhí)行與和平維護任務范圍內(nèi)。在強制政策領域,歐盟實施了幾次重要行動:如 2003 年 6 月到 9 月的剛果“阿特米斯”行動,旨在促進布尼亞安全條件的整體穩(wěn)定和人道主義局勢的改善;1 2003 年 3 月至 12 月的前南斯拉夫馬其頓共和國“肯考迪婭”行動,旨在協(xié)助建立一個穩(wěn)定安全的環(huán) 境,以促進“奧赫里德框架協(xié)議”的實現(xiàn),這次行動在歐盟和北約的共同安排下順利完成;22004 年 12 月,歐盟展開“木槿花”行動(EUFOR-Althea),接替北約在波黑維和,部署了 7000 多名士兵以確 ?！洞D協(xié)議》和《巴黎協(xié)議》的落實,為波黑安全做出了重大貢獻;32006 年 4 月至 11 月的歐盟駐剛 果(金)維和部隊行動(EURFOR),以支持剛果民主共和國的選舉。4 在這四個安全治理政策領域內(nèi),安全邏輯既推動著歐盟向更深層次的一體化邁進,也提升了 歐盟作為安全行為體的屬性。大多數(shù)歐盟成員國都有一個規(guī)范性偏好,即以說服和勸阻為主的經(jīng) 濟和外交手段優(yōu)先于軍事手段,且歐盟調(diào)停的聯(lián)合行動優(yōu)于政府間安排。在這四個安全治理政策 中,一致同意原則和主權原則是安全政策一體化和集體行動的兩個主要原則。另外,在歐盟安全 治理政策的制定和執(zhí)行過程中,輔助性原則和程序性原則發(fā)揮著聯(lián)系主權原則和一致同意原則的 媒介作用。5歐盟四個安全治理政策共享這些主要的原則。歐盟在預防政策和保障政策的制定上 擁有很大的自治權,而且在執(zhí)行這些政策時享有較大的活動空間。 與北約以硬實力為導向的安全治理政策相比,歐盟發(fā)展的是更多元化的安全治理政策以加強 歐洲的安全穩(wěn)定。6隨著 2003 年《歐盟安全戰(zhàn)略》的實施,歐盟把“多邊主義”作為指導對外關系的 主要原則,為歐洲外交與安全政策的執(zhí)行定了基調(diào)?！霸谕{、市場和媒體都全球化的世界上,我們 的安全和繁榮日益取決于有效的多邊主義體系?！?/span>7在 2008 年的《歐盟安全戰(zhàn)略》實施報告中,歐盟 聲稱其面對的主要威脅需要用協(xié)調(diào)和多邊的方式加以解決。換言之,在《歐盟安全戰(zhàn)略》報告里, 歐盟以“多邊安全治理”的形式界定了自己的角色。 三、歐盟安全治理面臨的挑戰(zhàn) 盡管歐盟在安全治理上取得了很大進展,但依然處于不斷發(fā)展和完善之中,其安全治理機制 與政策也面臨著多種挑戰(zhàn)和制約。特別是隨著歐洲一體化的進一步擴大和深化,歐盟治理的轉(zhuǎn)型 與創(chuàng)新愈加明顯,安全治理遇到的問題與挑戰(zhàn)將更為嚴峻。 (一)歐盟的能力與期望存在差距 雖然歐盟被賦予“民事力量”或“安全共同體”的美譽,但歐盟畢竟不是一個主權國家,這使得 作為政治一體化核心的共同外交與安全政策機制難以達到高水平的合作,進而使其在安全治理上 有時難以形成統(tǒng)一的政策。尤其在處理突發(fā)危機和武裝沖突方面,歐盟就表現(xiàn)出“能力-期望差 距”1,即政策實際能力與對政策的期望之間存在落差。一方面,歐盟內(nèi)部和外部對新生的共同外 交與安全政策的期望在不斷提高;另一方面,歐盟卻一直沒有足夠的能力來實現(xiàn)這些期望。由于 《馬斯特里赫特條約》沒能給共同外交與安全政策提供足夠的能力來滿足這些期望,“能力-期望差 距”經(jīng)常在聯(lián)盟內(nèi)外帶來嚴重的挫折感。2 在海灣危機中,歐共體各國能迅速達成統(tǒng)一立場,發(fā)表共同聲明,但在接下來危機解決的后續(xù) 措施上,成員國的分歧越來越明顯,最后只能靠美國來收場。在科索沃危機中,歐盟雖然希望在安 全領域成為北約的補充,但在危機處理中卻往往力不從心。1993 年 10 月的波黑人道主義援助也 反映了歐盟的“能力-期望差距”。當歐盟首腦會議決定向波黑提供人道主義援助時,遇到了經(jīng)費來 源如何解決的問題,歐盟經(jīng)過四個月的討論才決定負擔 50%的經(jīng)費,其余由各成員國分擔,后來由 于事態(tài)的發(fā)展,歐盟又將這些救援物資轉(zhuǎn)給了莫斯塔爾政府,這就暴露出歐盟效率低下、治理能力 不足的問題。對于歐盟而言,許多外交領域的合作都涉及地區(qū)危機與沖突的干預和控制,而其政 策的實施必須以軍事力量為基礎。但是,歐盟在軍事力量方面還缺乏強大的實力,包括遠程運載 能力、遠程投送能力和進攻能力。 歐盟要提高軍事實力,就得投入大量資金,但歐盟各國民眾不愿增加軍費開支。據(jù)統(tǒng)計,美歐 經(jīng)濟規(guī)模大致相當,但是美國每年的防務開支約 2900 億美元,而歐盟不到 1400 億美元;美國每年 用于軍事技術研發(fā)的費用約 300 億美元,歐盟在此方面的支出不到 100 億美元。3不僅如此,歐盟 成員國內(nèi)部軍費開支情況也極不平衡。雖然《歐盟條約》明確規(guī)定所有軍事行動的支出皆由參與 國自行負擔,然而,近年來由于各國國內(nèi)社會福利支出的負擔增加,加之經(jīng)濟衰退,使其資助歐盟 危機管理行動的預算越來越捉襟見肘。 (二)成員國的利益與意見存在分歧 由于歐盟成員國的規(guī)模、政治、經(jīng)濟能力都各不相同,因此,各國重視的議題與追求的利益也 不盡相同。歐盟成員國在參與行動時都有各自地緣政治利益考量,各成員國更希望依照有利于本 國的外交與安全政策來采取行動。歐盟大國較為重視全球性的政治和安全利益,而小國則偏重一 般性利益,對許多政策制定擁有參與權但無決定權,往往只能扮演追隨者角色。在全球治理上,歐 盟主要成員國最初都是以單個國家身份參與全球治理進程,并將其作為實現(xiàn)和擴展國家利益的契 機。正因為如此,歐盟難以形成統(tǒng)一的歐洲安全利益,致使其成員國所愿意投資的資源大打折 扣。尤其在高政治的安全領域,各國為自身利益處處設防,沒有歐盟成員國愿意讓渡全部主權、完 全舍棄國家利益來顧及整體利益。當歐盟成員國的利益與整體利益發(fā)生沖突時,成員國毫不猶豫 地選擇本國利益,如 1991 年承認斯洛文尼亞和克羅地亞獨立的問題就清楚地表明了這一點。 歐盟成員國不同的利益使其在一些安全治理問題上采取了不同的立場。在盧旺達種族屠殺 事件中,歐盟各成員國都公開譴責,達成了共同立場,但在采取實際行動時,只有法國愿意為聯(lián)合 行動提供部隊和資金支持,其他成員國則認為該事件不直接涉及自身的戰(zhàn)略利益。2003 年美國攻 打伊拉克事件中,歐盟在戰(zhàn)前明顯分為兩個陣營,突顯了歐盟內(nèi)部存在的矛盾。在所有歐盟執(zhí)行 危機管理任務的地區(qū)中,西巴爾干半島算是歐盟協(xié)調(diào)行動較佳的地區(qū)。然而,對于地理位置較為 偏遠的地區(qū),歐洲國家則較無迫切的責任感。事實上,歐洲國家尚未將全球安全責任內(nèi)化,因此, 如果歐盟成員國欲執(zhí)行離歐洲較遠的任務時,就須依賴擁有相同利益的歐盟成員國才能完成。1 雖然歐盟共同外交與安全政策在目標、機制、手段和資源等方面都比歐洲政治聯(lián)合有了長足的進 步,但是,成員國之間的利益分歧仍從根本上困擾著歐盟共同外交與安全政策能力的發(fā)揮。 歐盟在擴大自身影響的同時也增加了其安全治理的難度。首先,新老成員國之間的經(jīng)濟發(fā)展 不平衡,容易在老成員國中引發(fā)移民劇增、治安惡化等一系列問題,這給歐盟整體發(fā)展帶來巨大挑 戰(zhàn)。歐盟財政負擔的加重加劇了富國和窮國之間的經(jīng)濟利益矛盾,使得歐盟改革內(nèi)部機構(gòu)和運行 機制的要求日益迫切。其次,歐盟內(nèi)部機制改革勢在必行,但是困難重重。大國希望憑借自己對 歐盟安全治理上的貢獻來主導歐盟事務,而小國一方面需要借助大國在歐盟安全治理上的作為使 自己受益,另一方面又擔心大國獨攬歐盟安全事務,將自己邊緣化。 歐盟擴大后,新入盟成員國的態(tài)度和立場也對歐盟安全治理政策的制定產(chǎn)生影響,歐盟安全 治理的難度和權能的不足更加明顯。雖然歐盟新老成員國努力以歐盟整體立場在國際舞臺上說 話,但由于不同的地緣和歷史以及巨大的經(jīng)濟文化差異,這些國家彼此之間也存在分歧。2尤其是 涉及歐盟與俄羅斯、歐盟與烏克蘭關系時,新成員國的立場必然與大多數(shù)成員國不同。3 (三)北約的影響與制約無處不在 歐盟安全治理屬于政府間合作性質(zhì),其發(fā)展進程既受到歐盟成員國尤其是大國態(tài)度的影響, 在某種程度上也受到美國立場的制約。4歐盟新成員國雖然不愿陷入選擇美國還是歐盟的困境 中,但它們不得不既要承認其命運與歐盟相連,又要與美國搞好關系。它們懷疑歐盟的硬安全保 護能力,在很多政策領域支持和依靠美國,并視北約為其軍事保護傘。5 冷戰(zhàn)后,美國成為世界上唯一的超級大國,盡管歐盟長期以來是美國的盟友,但是美歐關系一 直以來都是美強歐弱的不平等關系,美國從來都不希望歐洲“謀求用一個聲音說話”。尤其在安全 治理領域,美國更是借助與歐盟合作的多邊主義之名來實行單邊行動,常常使得歐盟成員國因美 國的誘惑而引發(fā)內(nèi)訌。歐盟的內(nèi)訌在伊拉克政策問題上表現(xiàn)得非常明顯,芬蘭、奧地利、盧森堡、 比利時等歐盟成員國站在法國和德國一邊,反對美國動武;而英國、意大利、西班牙、葡萄牙、丹麥 等國則堅定地支持美國。在中東歐國家中,北約的新成員以及那些尋求加入北約的國家,都表現(xiàn) 出積極支持美國的立場。6歐盟部分成員國的態(tài)度也讓美國相當不滿。在戰(zhàn)后的維和行動中,美 國刻意將歐盟分成兩部分,將在伊拉克境內(nèi)的國際維和部隊交由極力支持美國的波蘭指揮管制, 而將法國和德國排除在外。 在共同防務問題上,歐盟三大國——法、英、德對美國的態(tài)度也各不相同。1法國力促歐洲防 務一體化,試圖建設一支不依賴北約的歐洲新安全支柱;德國一方面贊成發(fā)展更為獨立的歐洲安 全身份,另一方面主張建立德、法、英歐洲三角中心,小心翼翼地平衡著大西洋關系;英國則主張在 防務問題上依賴美國領導下的北約,始終腳踏美歐兩只船,以防歐盟防務建設走得太遠。2 在經(jīng)歷了幾場戰(zhàn)爭之后,美國憑借其絕對的軍事優(yōu)勢,進一步加強了對北約的控制。美國通 過推動北約的改造和擴大來強化其在歐洲的戰(zhàn)略存在和政治控制,以保持對歐洲安全事務的主導 權和西方世界的領導地位。美歐雖然面臨著許多共同的安全挑戰(zhàn),但仍存在共同的地緣戰(zhàn)略利 益。歐盟就像一個戴著腳鐐的舞者,在以美國為核心的北約體系中尋求相對的獨立。 總之,歐盟不僅是區(qū)域治理的核心力量,也是全球治理的重要行為體。擴大后的歐盟欲扮演 “全球角色”,在全球安全治理中擔負起責任,就必須具備強大的安全治理能力,實施共同的安全治 理政策。展望未來,歐盟不會輕易放棄建設政治一體化的目標,歐盟安全治理還有很大的發(fā)展?jié)?力。面對動蕩多事的歐洲局勢,歐盟可以實施“跨柱安全”3(cross-pillar security),將三個支柱(共 同體事務、共同外交與安全政策、司法與內(nèi)務事務)在安全治理上進行互動與融合,以便在政策上 更協(xié)調(diào)、行動上更積極,將歐洲一體化推向更深層次。 朱旭 ：《歐盟安全治理的機制、政策與挑戰(zhàn) 》，《南開學報(哲學社會科學版)》 2016年第6期。 |
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