摘自《法學(xué)研究》2016年第六期126-139頁

道路交通事故發(fā)生后，一項(xiàng)重要工作就是要分析事故成因，臚列各方行為對(duì)事故發(fā)生的作用力大小，認(rèn)定各方的過錯(cuò)比例。在民國(guó)時(shí)期，這項(xiàng)工作直呼“鑒定”。早先是仿照西方，邀請(qǐng)專家出庭作證。后來是由各地行車肇事責(zé)任鑒定機(jī)構(gòu)出具意見，成員構(gòu)成廣泛，且實(shí)行票決制。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)迄今依然沿用“鑒定”，嚴(yán)格區(qū)分“鑒定”與“司法”。新中國(guó)建立之后，從上世紀(jì)90年代開始，在立法上拋棄民國(guó)的“鑒定”術(shù)語，取而代之的是交通事故責(zé)任認(rèn)定，并刻意區(qū)分交通事故責(zé)任與法律責(zé)任，認(rèn)為此“責(zé)任”非彼“責(zé)任”。責(zé)任認(rèn)定僅是解決事故成因、判斷因果關(guān)系、決定過錯(cuò)大小，不涉及法律責(zé)任問題。

在“責(zé)任認(rèn)定”這一術(shù)語引入之初，最高人民法院、公安部在1992年12月1日聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于處理道路交通事故案件有關(guān)問題的通知》中便附著了兩層意思，也是日后聚訟之處，一是責(zé)任認(rèn)定不是（具體）行政行為，對(duì)認(rèn)定不服，不得申請(qǐng)行政復(fù)議、訴訟。二是責(zé)任認(rèn)定是鑒定結(jié)論，對(duì)法院而言，只是證據(jù)，如果有相反證據(jù)能夠推翻的，可以不采信。這意味著在訴訟上我們走向了完全開放的專家證言制度，對(duì)交通事故成因分析、過錯(cuò)判斷，不僅依據(jù)責(zé)任認(rèn)定，也可以借助專家證言，孰是孰非，都放到法庭上去爭(zhēng)辯是非、判斷曲直。我們不難發(fā)現(xiàn)，從上世紀(jì)90年代開始，對(duì)過錯(cuò)大小的判定支點(diǎn)，已經(jīng)逐漸從責(zé)任認(rèn)定易手給了完全開放的專家證言，從交警的手上交到了法院。至少?gòu)囊淮未伟l(fā)布的規(guī)章、文件、批復(fù)、通知上看，這種制度走向是很明顯的，2003年道交法完成了這種立法布局。

在訴訟之前，事故原因的分析與認(rèn)定基本上是壟斷在交警手上。交通事故發(fā)生后，原則上要求當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)?shù)谝粫r(shí)間報(bào)警，交警趕赴現(xiàn)場(chǎng)勘查，收集證據(jù)，并做出一個(gè)正式的責(zé)任認(rèn)定書。從現(xiàn)場(chǎng)勘查、調(diào)查取證到制作責(zé)任認(rèn)定書，都是不開放的，保險(xiǎn)公司、專家學(xué)者、律師一般不參與。個(gè)別復(fù)雜、爭(zhēng)議較大的案件，公安機(jī)關(guān)可以邀請(qǐng)專家會(huì)商，提供咨詢意見。

對(duì)責(zé)任認(rèn)定不服，早在1991年《道路交通事故處理辦法》就建立了交警系統(tǒng)內(nèi)部的救濟(jì)，可以向上一級(jí)公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)重新認(rèn)定。從該辦法第22條與第28條規(guī)定可以明顯看出，“重新認(rèn)定”是一種專業(yè)復(fù)核，而不是行政復(fù)議。專業(yè)復(fù)核曾一度中斷（2003-2004年），旋即恢復(fù)，2005年公安部通過一份內(nèi)部文件《交通事故處理工作規(guī)范》（2005年3月8日公安部發(fā)布，公通字[2005]16號(hào)）悄悄做了規(guī)定，并改稱“復(fù)核”。2008年公安部頒布的《道路交通事故處理程序規(guī)定》繼續(xù)沿用了這一術(shù)語。復(fù)核始終以一次為限。復(fù)核人員有資格要求，采取書面審，必要時(shí)可以當(dāng)場(chǎng)聽取各方意見，可以采取聽證形式。

其實(shí)，在這種制度結(jié)構(gòu)之中存在著內(nèi)在矛盾與糾結(jié)。如果是完全開放的專家證言，對(duì)責(zé)任認(rèn)定不服，就完全可以通過專家意見來挑戰(zhàn)、校正乃至否棄，最后交給法院裁斷。對(duì)交警責(zé)任認(rèn)定的依賴就不應(yīng)該那么強(qiáng)，公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部復(fù)核也顯得多余。然而，2003年道交法剛有取消復(fù)核的念頭，又迅速地被實(shí)踐打消了。這似乎預(yù)示著交警的責(zé)任認(rèn)定舉足輕重，是離不開的，甚至是無可替代。

所以，實(shí)踐上，關(guān)于責(zé)任認(rèn)定的爭(zhēng)議頻仍，在訴訟上不斷出現(xiàn)當(dāng)事人要求法院審查，對(duì)此，理論上出現(xiàn)了可訴派與不可訴派之界分，地方法院也出現(xiàn)了可以受理和不予受理之不同實(shí)踐?？梢哉f，迄今為止，責(zé)任認(rèn)定的性質(zhì)，以及是否可訴，仍然是一個(gè)遺留待解的問題。公安機(jī)關(guān)和法院的認(rèn)識(shí)有著根本分歧。公安機(jī)關(guān)堅(jiān)持不可訴，法院卻明顯傾向可訴。公安機(jī)關(guān)采納的是“證據(jù)說”，注重責(zé)任認(rèn)定的功能，只愿將其局促在證據(jù)范疇，刻意將證明力與法律效果分割開來，將事故責(zé)任與法律責(zé)任區(qū)分開來。但是，責(zé)任認(rèn)定一旦形成，法律責(zé)任就如同寫在額頭上那么清晰。法院從行政行為類型化出發(fā)，主張“行為說”，認(rèn)為責(zé)任認(rèn)定有著明顯的法律效果，相當(dāng)于是對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的法律上處分，所以，有著司法救濟(jì)的必要。這場(chǎng)爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)，不在于責(zé)任認(rèn)定是一種證據(jù)呢，還是一種行政行為，更像是法院想將過錯(cuò)大小判定責(zé)任完全推還給公安機(jī)關(guān)。

在我國(guó)，當(dāng)事人提供的專家證言極少被法官采納，因?yàn)楫愖h頗多。由于缺少著陪審團(tuán)的責(zé)任機(jī)制，對(duì)專家證言的有效性幾乎由法官來判斷，加上專家信用制度的缺失，以及社會(huì)鑒定機(jī)構(gòu)的牛驥同皂，個(gè)別當(dāng)事人的不誠(chéng)信等因素，法官將擔(dān)負(fù)著很大的事實(shí)認(rèn)定責(zé)任，背負(fù)著很重的道義責(zé)任，冒著極大的個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)。所以，實(shí)踐上，最簡(jiǎn)單的、風(fēng)險(xiǎn)最小的處理就是遵從警察的責(zé)任認(rèn)定。

因此，在我看來，責(zé)任認(rèn)定應(yīng)當(dāng)可訴。除了上述理由外，我們還可以補(bǔ)充兩個(gè)重要理由。第一，責(zé)任認(rèn)定、專業(yè)復(fù)核的“陽光作業(yè)”所引入的公開、聽證、旁聽、回訪等，都不是典型的鑒定程序。因此，責(zé)任認(rèn)定不是單純的鑒定，而是一種綜合運(yùn)用性質(zhì)的事實(shí)認(rèn)定。而事實(shí)不清是法院撤銷行政行為的主要理由之一，因事實(shí)認(rèn)定而引發(fā)的行政糾紛當(dāng)然可訴。第二，在我國(guó)，交通事故現(xiàn)場(chǎng)的調(diào)查取證以及責(zé)任認(rèn)定都交給交警，兩項(xiàng)活動(dòng)又是前因后果，證據(jù)收集得全面細(xì)致與否，左右著責(zé)任認(rèn)定的質(zhì)量高下。很多時(shí)候，責(zé)任認(rèn)定被訴，問題出在證據(jù)的疏漏，實(shí)際上，或者說，在間接意義上，是在起訴公安機(jī)關(guān)在調(diào)查取證上的不作為。

但是，法院的審查要有節(jié)制。法院對(duì)責(zé)任認(rèn)定的審查，其實(shí)包含了合法性與準(zhǔn)確性兩個(gè)方面。交警資格、認(rèn)定程序、是否違法、證據(jù)采信、因果關(guān)系等都可以歸入合法性審查范疇。準(zhǔn)確性涉及專業(yè)判斷，原則上要尊從公安機(jī)關(guān)的斷定，除非是法官依據(jù)常識(shí)、日常經(jīng)驗(yàn)等可以直接作出判斷外，需要依靠責(zé)任認(rèn)定與專家意見。對(duì)準(zhǔn)確性的審查，在實(shí)踐中又是與事實(shí)問題交織在一起的，有時(shí)也被轉(zhuǎn)換成合法性審查。另外，從上述有關(guān)案件的審理情況看，對(duì)責(zé)任認(rèn)定的實(shí)質(zhì)審查，還有一個(gè)很有效的策略，就是轉(zhuǎn)換為程序性審查，要求公安機(jī)關(guān)充分說明理由。

當(dāng)然，這場(chǎng)論爭(zhēng)的塵埃落定，定紛止?fàn)?，還必須等待《道路交通安全法》的修改。而且，從這場(chǎng)曠日持久的爭(zhēng)論看，也提醒我們，立法上規(guī)定的在訴訟上完全開放的專家證言模式，恐怕在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)還無法實(shí)現(xiàn)，且難度很大，涉及專家信用、鑒定誠(chéng)信、法官責(zé)任等多方面的深入治理。公安機(jī)關(guān)與其在可訴還是不可訴問題上和法院來回拉鋸，還不如辟蹊徑，著手改革公安系統(tǒng)內(nèi)部的責(zé)任認(rèn)定機(jī)制，夯實(shí)現(xiàn)場(chǎng)勘查，推進(jìn)程序公正，通過責(zé)任認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，以及實(shí)行可控的開放的復(fù)核模式，力求在功能上替代訴訟上的專家證人制度，努力提升說服力與可信度。作為過渡性策略，這個(gè)方案也值得考慮。

發(fā)生在公安系統(tǒng)內(nèi)部的復(fù)核，其實(shí)不是類似鑒定的再次鑒定，而是對(duì)事故發(fā)生的經(jīng)過作出全面判斷，是對(duì)整個(gè)事實(shí)的認(rèn)定，并進(jìn)而對(duì)事故成因作出判斷。它不僅具有專業(yè)性、技術(shù)性，更具有綜合性、完整性。所以，在我看來，復(fù)核實(shí)際上是一種特殊的行政復(fù)議。盡管有些學(xué)者不認(rèn)可，但是，無法否認(rèn)的是，行政復(fù)議的一項(xiàng)重要功能就是要澄清事實(shí)、解決專業(yè)判斷，這是復(fù)議優(yōu)于訴訟的長(zhǎng)處，從而為法院的合法性審查鋪平道路。

但是，任何建立在行政系統(tǒng)內(nèi)部的救濟(jì)，并由行政人員壟斷專業(yè)知識(shí)判斷，都容易讓當(dāng)事人猜忌結(jié)論，以為官官相護(hù)。要解決上述問題，在我看來，對(duì)責(zé)任認(rèn)定的復(fù)核，應(yīng)該仿效復(fù)議委員會(huì)的變革，采取開放式，既震動(dòng)不大，又能有序推進(jìn)。也就是，第一，在公安機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)建立相對(duì)獨(dú)立的責(zé)任認(rèn)定委員會(huì)、復(fù)核委員會(huì)，其成員是對(duì)學(xué)術(shù)界、實(shí)務(wù)界開放的，可以有相當(dāng)部分來自專家學(xué)者、保險(xiǎn)行家、車輛機(jī)械師、交通安全工程師等。第二，嚴(yán)格遴選專家，保證專業(yè)資質(zhì)，建立專家?guī)煲约皩＜倚庞脵n案。第三，仿效仲裁，允許當(dāng)事人各自從專家?guī)熘刑暨x一定數(shù)量的專家。第四，保障專家獨(dú)立發(fā)表意見，實(shí)行票決制。

未來的制度發(fā)展可以考慮，僅在專家資源充裕、水準(zhǔn)較高的地區(qū)建立道路交通事故責(zé)任認(rèn)定復(fù)核委員會(huì)，向輻射的周邊地區(qū)提供復(fù)核服務(wù)，逐漸形成若干固定的、類似裁判所的復(fù)核機(jī)構(gòu)，并逐漸打破行政區(qū)劃，讓當(dāng)事人自由選擇。

編輯部故事之一：

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