文/李慧娟 上海漢盛律師事務(wù)所

非訴行政執(zhí)行裁定是由人民法院針對行政機關(guān)的強制執(zhí)行申請作出的具有強制執(zhí)行效力的裁判文書。根據(jù)《中華人民共和國行政強制法》的規(guī)定，法院對行政機關(guān)強制執(zhí)行申請采用書面審查形式。這種司法審查形式，無需雙方當(dāng)事人到庭，法院直接通過非訴程序?qū)唧w行政行為的合法性進行審查，并作出準予執(zhí)行或不予執(zhí)行的裁定。

但在司法實踐中，由于法院對行政強制執(zhí)行申請進行書面審查的立法設(shè)計和我國行政機關(guān)固有的優(yōu)勢地位等因素，法院對具體行政行為的司法審查往往流于形式，很難真正實現(xiàn)公平公正。

近期，筆者正在跟進一起行政訴訟案件，在立案階段就遭遇瓶頸，這才引發(fā)筆者諸多思考。

一、案情簡介

行政機關(guān)A在缺乏事實依據(jù)的基礎(chǔ)上，作出對行政相對人B進行巨額罰款的行政處罰決定書，并私自偽造行政處罰通知書和送達回證，事實上，B對A作出的處罰決定毫不知情。自送達回證日期起算，超過法律規(guī)定的行政復(fù)議期限后，A并未催告，直接向人民法院申請強制執(zhí)行。法院組成合議庭，對A具體行政行為的合法性進行書面審查，并作出準予執(zhí)行的裁定。如圖一所示：

圖一

B知情后，以法院為被告向人民法院提出申訴，要求撤銷法院的執(zhí)行裁定。法院依據(jù)最高院法行（1995）12號文《最高人民法院關(guān)于當(dāng)事人對人民法院強制執(zhí)行生效的具體行政行為的案件提出申訴人民法院應(yīng)當(dāng)如何處理和受理的答復(fù)》“人民法院的全部執(zhí)行活動合法，而生效具體行政行為違法的，應(yīng)轉(zhuǎn)送作出具體行政行為的行政機關(guān)依法處理”的規(guī)定，作出“執(zhí)行裁定合法，A作出的具體行政行為違法，由A自行處理”的駁回申訴通知書。然A拒絕處理，遂B以A為被告提起行政訴訟，法院依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的司法解釋》第三條第一款第九項“訴訟標的已為生效裁判所羈束的，不予立案；已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴”的規(guī)定，裁定不予立案，二審維持。如圖二、三所示：

圖二

圖三

二、案例評析

分析該案，我們可以得出這樣的結(jié)論：法院作出非訴行政執(zhí)行裁定的整個程序設(shè)計在形式上沒有任何問題，但究其實質(zhì)，確是對行政相對人的極大不公。

雖然《中華人民共和國行政強制法》第58條規(guī)定，人民法院發(fā)現(xiàn)有下列情形之一的，在作出裁定前可以聽取被執(zhí)行人和行政機關(guān)的意見：

（一）明顯缺乏事實根據(jù)的；

 

（二）明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)的；

 

（三）其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的。

但“明顯”違法應(yīng)當(dāng)如何定義？有多少法官能通過書面審查的形式發(fā)現(xiàn)具體行政行為有明顯違法之嫌？

A作出的具體行政行為顯屬無效行政行為。而正是由于這一無效行政行為，B在毫不知情的境況下不就被剝奪了申請聽證、提起行政復(fù)議的權(quán)利；也正是基于這一無效行政行為，法院作出準予強制執(zhí)行的裁定，B僅有的訴權(quán)也失去了。

具體行政行為作出與執(zhí)行的整個過程，B完全沒有參與進來，卻已然成為最大的受害人。據(jù)調(diào)查，類似案件在司法實踐中時有發(fā)生，像B一樣的受害人也不在少數(shù)。

如此嚴重違法的行政行為，法院沒有聽取行政相對人的意見，是立法設(shè)計的缺陷還是司法執(zhí)行的問題？其中關(guān)鍵到底在哪里？就此，筆者發(fā)表幾點自己的看法。

（一）對行政機關(guān)強制執(zhí)行的申請采取“以書面審為標準、實質(zhì)審為例外”的制度設(shè)計是否合理？

筆者認為不甚合理，理由如下：

1、難以實現(xiàn)司法權(quán)制衡行政權(quán)的立法原意

《中華人民共和國行政強制法》第57條規(guī)定：人民法院對強制執(zhí)行的申請進行書面審查。具體行政行為由行政機關(guān)作出，由司法機關(guān)進行審查，其立法目的無疑是希望實現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的制衡。而這種書面審查的形式能否真正實現(xiàn)立法原意？筆者對此持懷疑態(tài)度。

在行政實體法律關(guān)系中，行政機關(guān)占據(jù)絕對優(yōu)勢地位，具體行政行為的作出往往是行政機關(guān)單方意志的體現(xiàn)，沒有給行政相對人充分的機會參與其中。如果這樣的行政行為進入司法審查階段（典型的情況是行政機關(guān)向法院提出行政強制執(zhí)行的申請），基于法律的規(guī)定，這一階段的審查主要采取書面審的形式，只要法院沒有發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)提交的申請材料中存在明顯違法事項，就不會傳喚行政相對人到庭詢問，聽取當(dāng)事人意見。這種對行政強制執(zhí)行申請采取以書面審查為主的司法審查模式往往使行政相對人處于非常被動的境地，沒有充分質(zhì)證的機會，只能被動的接受司法審查的后果，這一制度設(shè)計對行政相對人顯然是不公平的。

因此，筆者認為法院對行政強制執(zhí)行申請采取以書面審查為主的形式很難實現(xiàn)司法權(quán)制衡行政權(quán)的立法原意。如果法院依據(jù)法律規(guī)定，對“不明顯違法的行政行為”不做任何實質(zhì)性審查，行政機關(guān)違法的成本何在？這無疑使司法審查流于形式，成為行政機關(guān)名正言順的執(zhí)行工具。

2、對行政行為合法性的認定過于寬松

我國現(xiàn)有的法律法規(guī)對法院的合法性審查沒有可以量化的標準，《中華人民共和國行政強制法》58條規(guī)定了書面審的例外情形，也僅僅是針對“明顯違法”的行政行為，“可以”聽取被執(zhí)行人意見。筆者不禁發(fā)問：行政機關(guān)作出的“不明顯”的違法行為難道就不會損害行政相對人合法權(quán)益了嗎？

答案必然是否定的。行政機關(guān)不聽證、不送達、不告知的行為表面上看是程序性問題，但很容易侵害行政相對人實體性權(quán)利。這種對行政機關(guān)寬容的態(tài)度，就是對行政相對人的極大的不公。

法院對行政機關(guān)的強制執(zhí)行申請采取以書面審查為主的形式，主要是為了節(jié)約司法資源，但很容易助長行政機關(guān)違法亂紀。筆者認為立法應(yīng)當(dāng)嚴格明確對具體行政行為合法性審查的標準，充分保障被執(zhí)行人的權(quán)利。

（二）僅經(jīng)書面審查作出的非訴執(zhí)行裁定就能阻止行政相對人啟動行政訴訟的立法設(shè)計是否合理？

筆者認為有待完善。法院通過書面審查具體行政行為的方式，在一定程度上節(jié)約了司法資源，但卻阻礙了行政相對人維權(quán)的路。如果相對人不服法院準予強制執(zhí)行的裁定，法院一般按照審判監(jiān)督程序或是當(dāng)事人申訴程序處理。然而無論是審判監(jiān)督還是申訴，都是針對法院的審查及執(zhí)行程序作出的判斷，只要程序沒有大問題，勝訴的可能性幾乎沒有，審查的結(jié)果就如上文，直接依據(jù)最高院法行（1995）12號文：

“公民、法人和其他組織認為人民法院強制執(zhí)行生效判決的具體行政行為違法，侵犯其合法權(quán)益，向人民法院提出申訴，人民法院可以作為申訴進行審查。人民法院的全部執(zhí)法活動合法，而生效具體行政行為違法的，應(yīng)轉(zhuǎn)送作出具體行政行為的行政機關(guān)依法處理，并通知申訴人同該行政機關(guān)直接聯(lián)系；人民法院采取的強制措施等違法，造成損害的，應(yīng)按照國家賠償法的有關(guān)規(guī)定辦理?！?/span>

換言之，只要法院按照書面審查的標準程序作出執(zhí)行裁定，具體行政行為是否實質(zhì)性違法不歸他們管。但事實上，只要法院作出執(zhí)行裁定，行政相對人就無法再以行政機關(guān)為被告啟動行政訴訟，依據(jù)的就是《行政訴訟法》司法解釋第三條第一款第九項“訴訟標的受生效裁判的羈束”的規(guī)定。

這樣一來，就重現(xiàn)了筆者上文案例中出現(xiàn)的死循環(huán)。簡單說來，就是這樣一個邏輯：具體行政行為是否實質(zhì)性違法，法院不管；即使具體行政行為違法，也受法院生效裁定的保護。這一強盜邏輯，卻偏偏被運用在我國立法和司法上，法院生效的非訴執(zhí)行裁定成了行政機關(guān)違法處罰決定的終極保障，行政相對人維權(quán)的法律壁壘，值得我們深思。

三、相關(guān)建議

行政機關(guān)作為作出具體行政行為的主體，有著絕對的話語權(quán)。如果這類權(quán)利因得不到有效的監(jiān)督而被濫用，那么，行政相對人的權(quán)益誰來維護呢？

筆者認為法院對于行政機關(guān)提起的強制執(zhí)行申請，在沒有行政相對人參與的情況下，僅僅進行簡單的書面材料審查，即可作出準予執(zhí)行的裁定，這樣的制度設(shè)計顯有對行政違法行為縱容之嫌，與司法監(jiān)督的立法原意相背離，更是對行政相對人合法行政權(quán)益的重大漠視。從“裁定”這一形式上講，是針對程序作出的法律文書。

但是非訴執(zhí)行裁定不同于經(jīng)過訴訟程序而作出的執(zhí)行裁定，非訴執(zhí)行裁定所依據(jù)的所有材料都是由行政機關(guān)提供的、并未經(jīng)行政相對人質(zhì)證的材料。法院僅憑行政機關(guān)一面之詞而作出的非訴執(zhí)行裁定在合法性、合理性上是存在缺陷的。

故，筆者認為不經(jīng)實質(zhì)性審查而作出的非訴行政執(zhí)行裁定不應(yīng)當(dāng)被歸類到“羈束訴訟標的的生效裁判”當(dāng)中?；蛘撸谒痉▽彶殡A段，將“詢問行政相對人”作為法院作出非訴執(zhí)行裁定的前置程序，給行政相對人抗辯的機會，然后再決定是否應(yīng)當(dāng)強制執(zhí)行。

只有這樣，行政相對人的行政權(quán)益才能得到充分的保證，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義這句話才能真正落到實處！