存量發(fā)展與存量規(guī)劃，近年幾乎成為規(guī)劃界討論城市轉(zhuǎn)型和規(guī)劃轉(zhuǎn)型的代名詞。深圳是探索發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的先行者，以城市更新為突破口，在存量規(guī)劃編制和實(shí)施方面進(jìn)行了全方位的持續(xù)探索，至今已有10年，對(duì)其實(shí)踐成效和存在問(wèn)題有必要進(jìn)行客觀評(píng)估和檢討。

從城市轉(zhuǎn)型的本質(zhì)涵義來(lái)理解存量發(fā)展，應(yīng)是指不依賴建設(shè)投資增量、通過(guò)對(duì)城市現(xiàn)有存量資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)和管理來(lái)獲取穩(wěn)定持續(xù)的現(xiàn)金流，保證城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)并實(shí)現(xiàn)城市資產(chǎn)保值增值的方式，也就是趙燕菁先生設(shè)想的城市化2.0版本的運(yùn)營(yíng)模式[1]。但現(xiàn)階段國(guó)家工業(yè)化和城市化進(jìn)程還未完成，還很難實(shí)現(xiàn)這種模式的根本性轉(zhuǎn)換。當(dāng)下普遍討論的城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，重點(diǎn)還是強(qiáng)調(diào)土地利用方式由粗放向集約、由重規(guī)模向重內(nèi)涵的轉(zhuǎn)變。狹義的存量發(fā)展概念，是指在不新增加建設(shè)用地的前提下，通過(guò)存量用地的挖潛提效來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。無(wú)論是2015年中央城市工作會(huì)議提出的“框定總量、限定容量、盤(pán)活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量”新要求，還是上海等城市制定的“總量鎖定、增量遞減、存量?jī)?yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”新策略①，都是針對(duì)建設(shè)用地規(guī)模的管控和使用效率的提高，并不指向人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)模和開(kāi)發(fā)建設(shè)規(guī)模的增減。現(xiàn)階段所謂的存量規(guī)劃，實(shí)際是面向存量建設(shè)用地的規(guī)劃。其重點(diǎn)聚焦于已建設(shè)低效土地的再開(kāi)發(fā)和閑置土地的再利用，還很難將城市存量資產(chǎn)的維護(hù)、運(yùn)營(yíng)、管理作為規(guī)劃的工作內(nèi)容。而增量用地和存量用地的概念，又來(lái)源于我國(guó)嚴(yán)格的“農(nóng)轉(zhuǎn)用”管理制度和高度集中、自上而下進(jìn)行分配的土地指標(biāo)計(jì)劃管理制度。因此，存量規(guī)劃這個(gè)概念具有強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)效益導(dǎo)向和鮮明的中國(guó)特色，inventory lanning這種詞語(yǔ)很難進(jìn)入國(guó)際的學(xué)術(shù)交流語(yǔ)境。

“城市更新”是與存量發(fā)展和存量規(guī)劃密切相關(guān)的另一個(gè)概念，強(qiáng)調(diào)城市建成環(huán)境的整體質(zhì)量提升。城市更新不僅僅針對(duì)土地利用方式的轉(zhuǎn)變，還包含城市品質(zhì)提升和功能、活力的創(chuàng)造；不僅具有經(jīng)濟(jì)意義，還有豐富的社會(huì)、文化內(nèi)涵[2]，是國(guó)際通行的學(xué)術(shù)概念。廣義的存量發(fā)展超越了傳統(tǒng)城市更新的研究范疇，狹義的存量發(fā)展則只是城市更新工作的一個(gè)方面。在當(dāng)前以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)、以提高用地效益為導(dǎo)向的語(yǔ)境下，存量發(fā)展與城市更新的內(nèi)涵往往具有高度的重合性和一致性，在下文的討論中基本可以通用和互換。

深圳是率先遭遇空間資源硬約束的超大型城市。早在2005年，深圳就已經(jīng)遭遇人口、土地、資源、環(huán)境“四個(gè)難以為繼”的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，并確立了由“速度深圳”向“效益深圳”轉(zhuǎn)型的目標(biāo)和方向。2006年深圳編制的第二輪近期建設(shè)規(guī)劃和隨后啟動(dòng)的《深圳市城市總體規(guī)劃(2010-2020)》，都制定了由增量擴(kuò)張向存量?jī)?yōu)化轉(zhuǎn)型的策略和路徑。以2009年12月《深圳市城市更新辦法》的頒布為標(biāo)志，深圳全面啟動(dòng)了城市更新的進(jìn)程，這很大程度上是空間資源硬約束倒逼轉(zhuǎn)型的外在壓力所致，并非完全自覺(jué)選擇的結(jié)果。6年多來(lái)，深圳的城市更新也經(jīng)歷了一個(gè)不斷摸索試錯(cuò)的過(guò)程，在實(shí)踐中不斷改進(jìn)完善。

 1 建章立制，制定城市更新的運(yùn)作規(guī)則 

2005-2007年，深圳也曾制定過(guò)關(guān)于城中村和舊工業(yè)區(qū)改造的局部性政策，但全面系統(tǒng)的城市更新政策體系建構(gòu)則是2009年以后。以《深圳市城市更新辦法》為主干，深圳逐步建立了比較系統(tǒng)完整的多層次更新規(guī)劃編制和實(shí)施政策體系(圖1)，涵蓋法規(guī)、政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、操作程序四個(gè)層面，對(duì)于城市更新具有較強(qiáng)的指導(dǎo)作用，使得市場(chǎng)主體在運(yùn)作中對(duì)于未來(lái)有明確的預(yù)期。更新的具體政策也根據(jù)實(shí)施情況進(jìn)行適時(shí)的改進(jìn)優(yōu)化，如《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市更新實(shí)施工作的暫行措施》自2012年出臺(tái)后，又分別于2014年和2016年進(jìn)行了兩次修訂，已經(jīng)建立了兩年一次的動(dòng)態(tài)檢討機(jī)制。另外，還明確規(guī)定將城市更新單元規(guī)劃視為法定圖則的一個(gè)重要組成部分，其獲得審批后可以視作對(duì)法定圖則的局部調(diào)整，并直接作為規(guī)劃管理和行政許可的依據(jù)。這樣就理順了更新規(guī)劃與法定圖則兩類(lèi)規(guī)劃的關(guān)系。

圖1 深圳市城市更新政策體系框架

Fig.1 Framework of urban renewal policy system in Shenzhen

 2 多方協(xié)作，實(shí)現(xiàn)更新的利益共享與責(zé)任共擔(dān)

與其他城市相比所不同的是，深圳城市更新遵循“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的原則，明確各實(shí)施主體的責(zé)權(quán)利關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧各方利益訴求。深圳城市更新過(guò)程中非常重視保護(hù)原權(quán)利人的權(quán)益，例如規(guī)定項(xiàng)目計(jì)劃申報(bào)必須得到2/3原權(quán)利人同意；項(xiàng)目的實(shí)施則要求所有權(quán)利人達(dá)成一致意見(jiàn)。因此，深圳的更新能夠相對(duì)比較平穩(wěn)和諧地推進(jìn)，很少發(fā)生由于拆遷等問(wèn)題引起的暴力沖突事件。為了在市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮主體作用的同時(shí)也保證公共利益的實(shí)現(xiàn)，深圳創(chuàng)造性地推出了城市更新單元制度，即改變了過(guò)去以單個(gè)項(xiàng)目和宗地為改造對(duì)象的模式，劃定一定規(guī)模、相對(duì)成片的地域進(jìn)行統(tǒng)一的更新改造，以便落實(shí)更多的公共配套和道路市政設(shè)施，并創(chuàng)造公共空間[3]。盡管這樣加大了更新的操作難度，多方反復(fù)博弈、達(dá)成共識(shí)的過(guò)程很漫長(zhǎng)；但通過(guò)這樣的制度安排可以實(shí)現(xiàn)利益共享和責(zé)任共擔(dān)，取得了較好的實(shí)施效果。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)城市更新單元的平均用地規(guī)模可以達(dá)到9萬(wàn)m2左右，大于一般產(chǎn)權(quán)地塊；而通過(guò)城市更新，政府平均可以拿回來(lái)30%的土地用作公共設(shè)施配套和道路交通的改善等[4]。

 3 多種模式并舉，因地制宜推動(dòng)城市更新

深圳把城市更新分為三種模式：拆除重建、綜合整治、功能改變，而非單一的大拆大建。綜合整治類(lèi)更新項(xiàng)目主要包括改善消防設(shè)施、改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、改善沿街立面、環(huán)境整治和既有建筑節(jié)能改造等內(nèi)容，但不改變建筑主體結(jié)構(gòu)和使用功能；功能改變類(lèi)更新項(xiàng)目改變部分或者全部建筑物使用功能，但不改變土地使用權(quán)的權(quán)利主體和使用期限，保留建筑物的原主體結(jié)構(gòu)[3]。2013年以后，深圳在總結(jié)前階段城市更新經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，又重點(diǎn)針對(duì)舊工業(yè)區(qū)改造升級(jí)提出了融合功能改變、加建擴(kuò)建、局部拆建等多種方式于一體的復(fù)合式更新模式[5]。

 4 規(guī)劃和土地政策聯(lián)動(dòng)，力促城市更新進(jìn)程

城市更新的實(shí)施不僅僅是一個(gè)規(guī)劃問(wèn)題，涉及土地管理體制機(jī)制許多環(huán)節(jié)的調(diào)整。深圳充分利用國(guó)家授予的土地管理制度改革試點(diǎn)權(quán)限，努力探索土地管理政策創(chuàng)新與城市更新規(guī)劃創(chuàng)新的相互促進(jìn)，取得的政策性突破主要包括：更新改造用地可以協(xié)議方式出讓給原權(quán)利人和參與改造的市場(chǎng)主體，改變了經(jīng)營(yíng)性用地若改變功能和容積率必須進(jìn)行招拍掛的方式，大大調(diào)動(dòng)了原業(yè)主推進(jìn)更新的積極性；對(duì)于更新項(xiàng)目范圍內(nèi)的零星未建設(shè)用地，可以運(yùn)用規(guī)劃手段進(jìn)行空間騰挪置換，并與更新改造項(xiàng)目作為一個(gè)整體一并出讓，實(shí)現(xiàn)零散用地的空間整合；區(qū)分城中村、舊屋村、舊工業(yè)區(qū)等不同類(lèi)型，制定差異化的地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并建立了更新地價(jià)與規(guī)劃容積率調(diào)整的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

現(xiàn)階段無(wú)論是增量發(fā)展還是存量發(fā)展，其發(fā)展目標(biāo)都是高度一致的，即保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)、城市功能提升、民生福利改善、生態(tài)環(huán)境優(yōu)化等。關(guān)于存量發(fā)展的成效評(píng)價(jià)，也必然從這些方面展開(kāi)。筆者所在的深圳市規(guī)劃國(guó)土發(fā)展研究中心就深圳“十二五”期間城市更新的實(shí)施情況進(jìn)行了全面系統(tǒng)的總結(jié)評(píng)估[4]。

 1 保障了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng) 

在新增用地十分有限的條件下，“十二五”期間深圳通過(guò)城市更新累計(jì)供應(yīng)土地面積約10km2，有效緩解了城市發(fā)展空間不足的壓力。特別是經(jīng)營(yíng)性用地的供應(yīng)中，城市更新所占比例逐年上升，2015年已接近新增經(jīng)營(yíng)性用地的2倍。到2015年年底，全市已批更新單元規(guī)劃297個(gè)，全部完成后可以提供9000萬(wàn)m2的建筑增量；其中包括1360萬(wàn)m2的產(chǎn)業(yè)用房，將為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供有力的空間支持。“十二五”期間，城市更新占固定資產(chǎn)投資達(dá)到13.7%；其中2015年通過(guò)更新實(shí)現(xiàn)固定資產(chǎn)投資550億元人民幣，占比16.7%，對(duì)全市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出直接的貢獻(xiàn)。

 2 提高了用地效益

深圳的土地利用效益在中國(guó)內(nèi)陸城市中一直是領(lǐng)先的。近年來(lái)在“嚴(yán)控增量、挖潛存量”的政策指引下，土地利用效益進(jìn)一步提高。2014年深圳單位建設(shè)用地GDP達(dá)到19億元/km2，比2006年的不到8億元/km2提高了138%；地均工業(yè)增加值24.9億元/km2，比2009年提高100%；特別是以往使用粗放的原特區(qū)外工業(yè)用地效益明顯提高。這些指標(biāo)雖然與香港、新加坡仍有一定差距，但在內(nèi)陸城市中應(yīng)是遙遙領(lǐng)先的。在用地效益持續(xù)穩(wěn)步提高的同時(shí)，城市用地結(jié)構(gòu)和功能結(jié)構(gòu)也得到了優(yōu)化。通過(guò)城市更新，與民生改善相關(guān)的公共設(shè)施用地、交通市政用地比例不斷提高；工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地比例逐步下降，2015年與2009年相比下降超過(guò)3個(gè)百分點(diǎn)。

 3 完善了城市功能

“十二五”期間，深圳通過(guò)城市更新落實(shí)了一大批公共設(shè)施，包括綜合醫(yī)院3所、中小學(xué)83所、幼兒園184所、社康中心149家、公交始末站94座、變電站14座。一批多年以來(lái)難以解決的斷頭路打通了，建成了一批新社區(qū)、新商圈、新地標(biāo)，提升了城市形象。通過(guò)城市更新提供保障性住房284萬(wàn)m2；與此同時(shí)，城市更新供應(yīng)房地產(chǎn)的比重逐年上升。2015年，更新實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)供應(yīng)占全市供應(yīng)總量的47%，一定程度上穩(wěn)定了房地產(chǎn)市場(chǎng)。目前已經(jīng)列入城市更新的計(jì)劃項(xiàng)目中，原特區(qū)外所占比例達(dá)到2/3，城市更新成為改變?cè)貐^(qū)外面貌、促進(jìn)特區(qū)一體化的重要手段。

 4 守住了生態(tài)安全底線

2005年深圳劃定基本生態(tài)控制線，就是為了遏制建設(shè)用地的過(guò)快擴(kuò)張和無(wú)序蔓延，至今已經(jīng)堅(jiān)守11年。面對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力強(qiáng)勁、發(fā)展需求旺盛的巨大挑戰(zhàn)，“嚴(yán)控增量、挖潛存量”空間策略的實(shí)施很大程度上緩解了建設(shè)空間擴(kuò)張產(chǎn)生的壓力，有力支持了基本生態(tài)控制線的管理實(shí)施，在十分困難的形勢(shì)下仍然維持了全市生態(tài)空間的總量平衡。

 5 解決了部分歷史遺留問(wèn)題

城市更新已經(jīng)成為解決深圳快速城市化過(guò)程中歷史遺留問(wèn)題的一個(gè)重要手段，這是與其他城市相比完全不同的一項(xiàng)特殊任務(wù)。深圳盡管在2004年實(shí)現(xiàn)了名義上的土地國(guó)有化，但原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織仍然實(shí)際占用300多km2建設(shè)土地，建設(shè)了數(shù)億平方米的違法建筑，一直延續(xù)著簡(jiǎn)單粗放的出租經(jīng)濟(jì)模式。不僅效益低下，環(huán)境惡劣，而且由于產(chǎn)權(quán)問(wèn)題無(wú)法進(jìn)入市場(chǎng)交易流通來(lái)實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，陷入“政府拿不走、社區(qū)用不好、市場(chǎng)難作為”的困局。近年來(lái)深圳探索了土地整備、整村統(tǒng)籌等一系列關(guān)于土地收益共享的機(jī)制設(shè)計(jì)，通過(guò)政府、企業(yè)與社區(qū)合作盤(pán)活土地資源，在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的同時(shí)推動(dòng)社區(qū)徹底融入城市，完成原村民“人的城市化”。2013年深圳市政府出臺(tái)《優(yōu)化資源配置促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱“１＋６文件”)進(jìn)一步明確，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位擁有的符合規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)用地可進(jìn)入全市統(tǒng)一土地市場(chǎng)進(jìn)行交易，這是深圳探索“農(nóng)地入市”方面的重大政策突破②。

國(guó)家整體發(fā)展環(huán)境的約束和領(lǐng)導(dǎo)者的政績(jī)?cè)V求，使得深圳現(xiàn)階段的存量發(fā)展仍具有強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)效益導(dǎo)向，無(wú)法完全擺脫“為增長(zhǎng)而更新”的慣性思維。這種模式是基于土地利用方式的轉(zhuǎn)變，而非發(fā)展機(jī)制根本性轉(zhuǎn)型。雖然能夠在一定時(shí)期內(nèi)緩解城市發(fā)展中的矛盾，但難以解決發(fā)展的根本性問(wèn)題。在改革創(chuàng)新的政策紅利釋放完后，許多負(fù)面效應(yīng)就日益突顯出來(lái)。近年深圳的城市更新實(shí)際上已經(jīng)面臨嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

 1 城市空間承載力突破極限

市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的城市更新以拆除重建方式為主，不斷提高的項(xiàng)目拆賠比最終都要轉(zhuǎn)化為容積率和建設(shè)增量，導(dǎo)致深圳城市空間不斷增高加密和人口的進(jìn)一步集聚。目前深圳全市實(shí)際人口密度達(dá)到9000人/km2，已經(jīng)超過(guò)香港的6648人/km2的平均人口密度；深圳現(xiàn)狀常住人口的人均建設(shè)用地僅80m2/人(按實(shí)際管理人口計(jì)，僅50m2/人)，遠(yuǎn)低于北京、上海等超大城市；全市建設(shè)用地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度超過(guò)大部分亞洲城市③，已有教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施和交通市政基礎(chǔ)設(shè)施不堪重負(fù)是必然結(jié)果。深圳在過(guò)去快速城市化過(guò)程中，就累積了大量的公共配套和市政管網(wǎng)的歷史欠賬，系統(tǒng)也不完善。如羅湖、福田等部分建成年代較早的城區(qū)，已有相當(dāng)比例的地下管線進(jìn)入老化期。這些問(wèn)題本來(lái)需要通過(guò)城市更新予以完善，但實(shí)施的結(jié)果往往是：新增的設(shè)施僅僅勉強(qiáng)滿足自身容量增長(zhǎng)的需求；而面對(duì)整個(gè)大片區(qū)的人口和建設(shè)增長(zhǎng)，城市更新提供的貢獻(xiàn)支持則遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到需求。

 2 空間使用成本急劇上升

盡管城市更新的初衷也是多模式并舉，并非簡(jiǎn)單的大拆大建；但拆除重建類(lèi)的城市更新是將現(xiàn)有空間資源轉(zhuǎn)移到高效使用者手中的捷徑，也是各方利益主體直接即時(shí)獲得存量資產(chǎn)增值收益的最便捷手段。市場(chǎng)的趨利行為導(dǎo)致拆除重建模式的動(dòng)力強(qiáng)勁，綜合整治和功能改變響應(yīng)寥寥，而且大都趨向“工改居、工改商”，產(chǎn)業(yè)升級(jí)較少。近年來(lái)，新供應(yīng)的商品房主要來(lái)自城市更新，新增居住用地嚴(yán)重不足和改造更新成本高昂，成為深圳房?jī)r(jià)飆升的重要原因，也給深圳的實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成不利影響。原特區(qū)城中村的大面積被拆，大大擠壓了低收入人群的居住和就業(yè)空間，不僅破壞了經(jīng)濟(jì)生態(tài)鏈，還加劇了社會(huì)分異的格局。

 3 城市安全風(fēng)險(xiǎn)增多

由于缺乏增量空間，眾多為城市生活必需的厭惡性設(shè)施只能在存量空間里選址，造成“鄰避效應(yīng)”進(jìn)一步加劇。據(jù)深圳最近開(kāi)展的一項(xiàng)研究，“十二五”期間未如期完成的市政設(shè)施項(xiàng)目中，因居民反對(duì)、落地困難而影響實(shí)施的原因占比達(dá)55%[6]。人口的快速增長(zhǎng)導(dǎo)致全市生活垃圾規(guī)模年均遞增6%，但垃圾處理能力嚴(yán)重不足，新建環(huán)境園則選址困難；大規(guī)模城市建設(shè)產(chǎn)生的建筑垃圾、淤泥渣土也無(wú)處堆放；這都成為城市安全的重大隱患④。此外，水源保護(hù)區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)的環(huán)境保護(hù)以及傳統(tǒng)村落、歷史建筑和歷史風(fēng)貌區(qū)的保護(hù)也面臨威脅，這都構(gòu)成影響社會(huì)穩(wěn)定的巨大風(fēng)險(xiǎn)。

 4 加大了歷史違建處理難度

由于缺少增量土地作為騰挪空間，通過(guò)城市更新處理歷史遺留問(wèn)題的困難加大。原村民對(duì)物業(yè)巨大升值潛力的預(yù)期，使得更新拆遷中的貨幣補(bǔ)償缺乏吸引力，多數(shù)都會(huì)選擇就地還建面積的補(bǔ)償方式。面對(duì)歷史上形成的大量違法建筑，政府一直是“疏堵結(jié)合”，試圖采取適度讓利的方式逐步消化，但卻反而刺激了部分村民的博賠心理，違法搶建行為屢禁不止。部分村民對(duì)于拆遷補(bǔ)償?shù)囊獌r(jià)相互攀比，甚至得寸進(jìn)尺、層層加碼，致使城市更新常常陷入“拆不動(dòng)，賠不起，玩不轉(zhuǎn)”的困境。部分城市更新項(xiàng)目中少數(shù)人通過(guò)拆遷補(bǔ)償一夜暴富的現(xiàn)象，已引起全社會(huì)對(duì)于更新中利益分配正義公平性的質(zhì)疑。

存量發(fā)展實(shí)踐中面臨的諸多新矛盾新問(wèn)題，必然給傳統(tǒng)的規(guī)劃編制和管理模式帶來(lái)激烈的沖擊。筆者曾在另一篇論文中對(duì)此進(jìn)行過(guò)較為全面的分析[2]，在此不重復(fù)贅述，僅補(bǔ)充幾點(diǎn)新的思考。

 1 存量規(guī)劃的空間引導(dǎo)機(jī)制亟待改變

城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的階段性、步驟性決定了規(guī)劃對(duì)于城市空間的引導(dǎo)必定是差異化、非均質(zhì)的，這對(duì)于以增量空間為主的地區(qū)發(fā)展是有效的；但存量規(guī)劃卻有很大的不同。增量規(guī)劃的空間導(dǎo)向能夠釋放特定地區(qū)空間增值的預(yù)期效應(yīng)，有助于吸引市場(chǎng)資源向這些地區(qū)集聚，從而推動(dòng)規(guī)劃的實(shí)施；而存量規(guī)劃對(duì)于特定地區(qū)的空間導(dǎo)向，反而可能造成這些期望更新地區(qū)的改造成本上漲，加大更新難度，產(chǎn)生規(guī)劃實(shí)施的“逆向”效應(yīng)。這成為城市更新規(guī)劃實(shí)施的一個(gè)悖論，也是深圳“十二五”城市更新專項(xiàng)規(guī)劃的空間指向性較弱的重要原因。

 2 存量規(guī)劃缺少空間增值收益再平衡的機(jī)制

上述問(wèn)題產(chǎn)生的根源在于，現(xiàn)行財(cái)稅體制不能支持城市更新形成一套保證空間增值收益有效還原公共財(cái)政的途徑和機(jī)制。目前城市更新的利益共享只是限于更新項(xiàng)目范圍內(nèi)，納入更新范圍就意味著能夠享受財(cái)富增值的政策紅利，而不能在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)空間收益的公平分配。為了減輕壓力和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，政府關(guān)于城市更新的空間政策也往往趨于“普惠化”而非差異化。即使有差異，也體現(xiàn)在更新類(lèi)型而非區(qū)位，導(dǎo)致城市更新規(guī)劃難以發(fā)揮對(duì)空間的統(tǒng)籌和引導(dǎo)作用。

 3 現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)無(wú)法適應(yīng)存量規(guī)劃管理的要求

傳統(tǒng)城市規(guī)劃基本是服務(wù)于開(kāi)發(fā)建設(shè)行為的，以“兩證一書(shū)”為核心的城市規(guī)劃管理也是以工程建設(shè)項(xiàng)目為對(duì)象，并沒(méi)有延伸到項(xiàng)目建成后使用、維護(hù)、運(yùn)營(yíng)、更新的管理。這樣的制度設(shè)計(jì)是與存量發(fā)展時(shí)代的規(guī)劃管理要求不相匹配的。但規(guī)劃部門(mén)的管理職能和權(quán)限仍然囿于“拆舊建新”的建設(shè)項(xiàng)目管理，沒(méi)有針對(duì)這種變化及時(shí)做出在職能定位和管理重點(diǎn)方面的有效應(yīng)對(duì)，客觀上造成了深圳城市更新過(guò)于依賴拆除重建模式的局面。

深圳的存量發(fā)展實(shí)踐，是基于存量土地再利用的空間增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)型，距離建立一種通過(guò)經(jīng)營(yíng)存量資產(chǎn)來(lái)維持城市持續(xù)發(fā)展的新盈利模式還有相當(dāng)長(zhǎng)的距離。其雖然有局限性，但對(duì)于現(xiàn)階段全國(guó)其他城市的發(fā)展仍然具有重要的借鑒價(jià)值和指導(dǎo)意義。

 1 深圳存量發(fā)展實(shí)踐的積極意義

當(dāng)前，我國(guó)大部分城市發(fā)展存在的嚴(yán)重問(wèn)題是過(guò)于依賴土地財(cái)政，建設(shè)用地規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快而且粗放利用，在存量用地未充分利用的情況下還一味追求增量用地?cái)U(kuò)張。而深圳在新增用地十分有限的條件下，運(yùn)用城市更新等一系列規(guī)劃政策手段，通過(guò)盤(pán)活挖潛存量用地資源將土地使用效率提升到很高的水平，為其他城市提供了成功示范。其次，深圳在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和科技創(chuàng)新方面成效顯著，成功擺脫了土地財(cái)政依賴，形成了依靠高水平高效益的產(chǎn)業(yè)發(fā)展獲得穩(wěn)定現(xiàn)金流、保證城市有質(zhì)量持續(xù)增長(zhǎng)的發(fā)展模式，為其他城市提供了成功樣板。第三，深圳在城市更新實(shí)施中注重多方合作、利益共享，其系統(tǒng)完整的制度設(shè)計(jì)也為其他城市提供了可借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。

 2 深圳存量發(fā)展模式的局限性

深圳只是一個(gè)城市，并不是新加坡一樣的城市國(guó)家或類(lèi)似香港的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)體。在國(guó)家整體發(fā)展階段無(wú)法超越增長(zhǎng)主義和全國(guó)統(tǒng)一財(cái)稅體制的大環(huán)境下，深圳并不能獨(dú)自切換到趙燕菁先生設(shè)想的城市化2.0版新盈利模式，保證投資增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然是城市面臨的巨大壓力。行政區(qū)經(jīng)濟(jì)形成的城市競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)壁壘，使得深圳的處境并非高枕無(wú)憂；隨時(shí)可能發(fā)生的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和企業(yè)外遷，帶來(lái)的結(jié)果就是城市稅收流失和財(cái)政能力下降。在這種形勢(shì)下，深圳絕無(wú)可能去冒險(xiǎn)嘗試通過(guò)公共服務(wù)收費(fèi)獲取現(xiàn)金流、并以此盈利支持城市運(yùn)轉(zhuǎn)的模式，相反還要不斷降低公共服務(wù)費(fèi)用、加大財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)吸引和留住需要的企業(yè)和人才。

基于存量用地挖潛的增長(zhǎng)仍然是一種增長(zhǎng)，只不過(guò)由平面拓展轉(zhuǎn)為空間立體生長(zhǎng)。技術(shù)的進(jìn)步和管理制度創(chuàng)新能夠?yàn)榇颂峁┯行У闹С?，但其作用也存在有限性和約束性，并非無(wú)極限無(wú)條件的。過(guò)于追求土地利用經(jīng)濟(jì)效益而忽略社會(huì)、環(huán)境、文化整體效益的存量發(fā)展模式，已經(jīng)給深圳帶來(lái)了許多負(fù)面的影響。對(duì)于深圳而言，謀求城市發(fā)展空間的拓展將是一個(gè)需要持續(xù)努力的目標(biāo)和方向。對(duì)于城市轉(zhuǎn)型而言，只針對(duì)土地利用模式改變的轉(zhuǎn)型也是一種不徹底的轉(zhuǎn)型，擺脫增長(zhǎng)主義和GDP崇拜還需要經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)期艱難的過(guò)程。

(本文的基礎(chǔ)是筆者在沈陽(yáng)2016中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)“規(guī)劃實(shí)施與管理：演變與發(fā)展”專題會(huì)議上所做的同標(biāo)題主旨報(bào)告。會(huì)后對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了充實(shí)和修改，并加入一些延伸性思考后完成此文。本文寫(xiě)作過(guò)程中得到深圳市規(guī)劃國(guó)土發(fā)展研究中心繆春勝、毛瑋豐等許多同事的協(xié)助，在此表示誠(chéng)摯感謝。)

注釋(Notes)

① 源自上海市人民政府《關(guān)于進(jìn)一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平的若干意見(jiàn)》，2014年。

② 之所以將“農(nóng)地入市”打上引號(hào)，是因?yàn)?004年深圳已經(jīng)完成土地全面國(guó)有化，并不存在法律意義上的農(nóng)村集體土地。這種做法也不完全適用于其他城市和地區(qū)。

③ 根據(jù)筆者所在的深圳市規(guī)劃國(guó)土發(fā)展研究中心開(kāi)展的“深圳市密度分區(qū)研究”，2014年深圳全市約900km2的建設(shè)用地上，承載著大約9.8億m2的建筑總量，現(xiàn)狀建設(shè)用地的毛容積率超過(guò)1；而根據(jù)全市已編法定圖則的開(kāi)發(fā)量匯總核算，規(guī)劃的毛容積率超過(guò)1.2。這一開(kāi)發(fā)建設(shè)強(qiáng)度，不僅高于東京、新加坡，而且超過(guò)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度最高的香港。

④ 2015年底深圳光明滑坡事件，雖然有管理不善的主觀原因，但空間資源緊張?jiān)斐傻慕ㄖ?、淤泥渣土無(wú)處堆放也是客觀原因。不徹底解決城市發(fā)展空間的瓶頸制約問(wèn)題，類(lèi)似事件還可能再次發(fā)生。

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4 深圳市規(guī)劃國(guó)土發(fā)展研究中心. 深圳市近5年城市更新實(shí)施評(píng)估與檢討[R]. 2016.

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5 深圳市人民政府.關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市更新實(shí)施工作的暫行措施[EB/OL].2014.http://www.sz.gov.cn/zfbgt/gzwj/.

Shenzhen Municipal Government. Interim Measures on Strengthening and Improving the Implementation of Urban Renewal[EB/OL].2014. http://www.sz.gov.cn/zfbgt/gzwj/.

6 深圳市規(guī)劃國(guó)土發(fā)展研究中心. 深圳市“十二五”近期建設(shè)規(guī)劃實(shí)施檢討[R]. 2016.

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