在去年第六次規(guī)劃土地工作會(huì)議上，上海市長(zhǎng)楊雄提出，建設(shè)用地規(guī)模只減不增，以土地利用方式倒逼城市發(fā)展轉(zhuǎn)型；同時(shí)，工業(yè)不能空心化，要保留適度工業(yè)用地布局?！按媪繒r(shí)代”如何轉(zhuǎn)變規(guī)劃方式和發(fā)展理念，挖掘存量建設(shè)用地潛力，破解土地資源緊缺與城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的矛盾，是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展要求下的主動(dòng)選擇和題中之義。

1工業(yè)用地是上海存量土地盤活的主力和突破口

2013年底上海建設(shè)用地3073平方公里，約占全市陸域面積45%，距離土總規(guī)確定的2020年3226平方公里的終極規(guī)模，只剩下156平方公里的增量空間。從用地結(jié)構(gòu)來(lái)看，工業(yè)用地在建設(shè)用地總量中占比過(guò)高，據(jù)二調(diào)數(shù)據(jù)及年度變更數(shù)據(jù)，至2013年底全市工業(yè)用地總量已達(dá)844平方公里，占建設(shè)用地比重約27%，依據(jù)上海市城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估，2010年各郊區(qū)縣工業(yè)用地占比呈現(xiàn)出較大的空間分異（圖1）；從用地績(jī)效來(lái)看，2010年全市地均工業(yè)總產(chǎn)值、地均工業(yè)利潤(rùn)、地均從業(yè)人數(shù)分別為36.2億元/平方公里、2.8億元/平方公里、3524人/平方公里（圖2-4），對(duì)比國(guó)際大都市，工業(yè)用地產(chǎn)值偏低。因此，上海存量土地盤活的主力在工業(yè)用地，突破口也在工業(yè)用地。

圖1：2010年本市郊區(qū)縣工業(yè)用地占建設(shè)用地比重

圖2：2010年上海工業(yè)用地地均總產(chǎn)值情況（億元/平方公里）

圖3：2010年上海工業(yè)用地地均工業(yè)利潤(rùn)（億元/平方公里）

圖4：2010年上海工業(yè)用地就業(yè)情況（人/平方公里）

（以上圖1-4的資料來(lái)源：上海市城市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估和發(fā)展戰(zhàn)略研究報(bào)告《土地利用和績(jī)效評(píng)估》專題）

為破解土地資源緊約束瓶頸，提高工業(yè)用地利用績(jī)效，上海市也進(jìn)行了創(chuàng)新性的探索，比如將工業(yè)用地劃分為“104區(qū)塊”、“195區(qū)域”和“198區(qū)域”三種類別（圖5）。隨著全市郊野單元規(guī)劃的全面鋪開，“198區(qū)域”內(nèi)工業(yè)用地“減量化”政策已明確并有了實(shí)施抓手；相較之下，對(duì)于“104區(qū)塊”、“195區(qū)域”的存量工業(yè)用地雖有大量政策出臺(tái)，但獲得成功并可推廣、可復(fù)制的典型尚缺乏。

圖5：上海市工業(yè)用地現(xiàn)狀圖（資料來(lái)源：自繪）

2上海存量工業(yè)用地利用階段劃分及政策梳理

存量工業(yè)用地盤活利用并不是一個(gè)陌生的詞匯。近年來(lái)，國(guó)家和上海市相繼出臺(tái)了一系列政策盤活存量工業(yè)用地。按照這些政策以及效果，上海存量工業(yè)用地利用大致可以分為三個(gè)階段（圖6）。

（1）第一階段：準(zhǔn)備時(shí)期（1998-2005）

1998年原國(guó)家土地管理局出臺(tái)了《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥上地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》，率先為國(guó)有企業(yè)工業(yè)用地二次開發(fā)提供了依據(jù)；隨后，2000年上海市政府修訂了《上海市房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓辦法》。按照這些文件，只需補(bǔ)交土地出讓金或者相關(guān)稅費(fèi)，原國(guó)有工業(yè)用地便可容易實(shí)現(xiàn)變性。

隨著國(guó)有土地資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)利益流失，國(guó)家和上海收緊了地根，2002年國(guó)土資源部出臺(tái)了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有上地使用權(quán)規(guī)定》，2005年上海先后出臺(tái)《加強(qiáng)中心城內(nèi)改變上地使用性質(zhì)規(guī)劃管理的暫行規(guī)定》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市規(guī)劃管理若干意見》，按照這些政策工業(yè)用地需經(jīng)政府回購(gòu)后再“招拍掛”才能實(shí)現(xiàn)用地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，工業(yè)用地轉(zhuǎn)性相對(duì)困難。

（2）第二階段：轉(zhuǎn)型時(shí)期（2005-2014）

這一時(shí)期集中出臺(tái)了很多政策，也是存量工業(yè)用地非正式更新利用的重要時(shí)期。2005年《上海市十一五創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》為老工廠的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、管理模式、企業(yè)形態(tài)和企業(yè)文化帶來(lái)了新的變化和活力。2008年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的實(shí)施意見》以及上海地方的《上海市加快創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指異意見》、《關(guān)于促進(jìn)土地節(jié)約集約利用加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?nèi)舾梢庖姟贰ⅰ蛾P(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約利用工業(yè)用地加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的若干意見》明確了利用存量工業(yè)發(fā)展信息服務(wù)、研發(fā)設(shè)計(jì)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的要求。

2010年，上海市制定了《關(guān)于鼓勵(lì)本市國(guó)有企業(yè)集團(tuán)利用存量工業(yè)用地建設(shè)保障性住房的若干意見》、《關(guān)于規(guī)劃土地政策支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整若干意見部分操作口徑的通知》；2011年又出臺(tái)了《關(guān)于在張江國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)試點(diǎn)進(jìn)一步開展產(chǎn)業(yè)用地節(jié)約集約利用的若干意見》、《關(guān)于推進(jìn)上海規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)塊外產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型的指異意見》，通過(guò)政策制定與試點(diǎn)先行方式，將存量工業(yè)用地利用與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變相結(jié)合。

（3）第三階段：完善時(shí)期（2014-至今）

2014年，上海先后出臺(tái)了《上海市人民政府印發(fā)關(guān)于進(jìn)一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平若干意見的通知》、《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法（試行）》、《關(guān)于加強(qiáng)本市工業(yè)用地出讓管理的若干規(guī)定（試行）》、《市委市政府關(guān)于推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)促進(jìn)本市城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的若干意見》一系列政策，進(jìn)一步明確了存量工業(yè)的利用政策。其中，《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法（試行）》（滬府辦〔2014〕25號(hào)）從實(shí)施的角度對(duì)存量工業(yè)用地的利用制定了詳細(xì)的細(xì)則，通過(guò)縮短年限、限制分割轉(zhuǎn)讓比例等多種手段，為盤活存量工業(yè)用地提供了直接依據(jù)。

圖6：存量工業(yè)用地主要政策梳理（資料來(lái)源：自繪）