（轉(zhuǎn)自：現(xiàn)代投資咨詢）

摘要：隨著新型城鎮(zhèn)化的逐步推進，城市公益性項目建設(shè)對資金需求不斷加大，原有平臺融資模式已被禁止，現(xiàn)行的PPP運作模式為公益性項目建設(shè)提供了新的解決思路，本文從以公益性項目中比較典型的市政道路為例，介紹了PPP運作的整體思路，并提出了具體的實施建議。

背景介紹

　　1、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)在需求

　　從黨的十八大報告到中央城鎮(zhèn)化工作會議均強調(diào)了新型城鎮(zhèn)化對全面建成小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。公益性項目作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不可缺少的重要部分，能夠切實保障人民群眾的基本公共需求，對新型城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)有著非常積極的意義。

　　2、政府融資平臺限制的客觀要求

　　傳統(tǒng)公益性項目的建設(shè)由各級政府平臺公司負責融資建設(shè)，建成后移交給政府或相關(guān)部門，但隨著國發(fā)國發(fā)[2014]43號文的發(fā)布，平臺公司的政府融資職能將被剝離，對于沒有收益的公益性事業(yè)由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。

　　3、國家推行PPP項目的現(xiàn)實基礎(chǔ)

　　新《預(yù)算法》的頒布，明確賦予地方政府以適度的舉債權(quán)，但舉債規(guī)模受到限制，一般地、縣級城市分配到的貸款額度難以滿足公益性事業(yè)的發(fā)展需求。隨之而來，財政部、發(fā)改委分別發(fā)文對PPP操作流程、合作模式、合同條款等進行了詳細闡述。國家對PPP項目的推廣持續(xù)發(fā)力，相關(guān)法律制度不斷完善，地方推廣熱情空前高漲，為PPP項目運作提供政策支撐與合作基礎(chǔ)。

公益性項目PPP運作思路

　　公益性工程項目，即指以政府投資為主體，不以營利為目的，主要追求社會效益最大化的，供公益事業(yè)使用的一類項目，包括科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、體育以及基礎(chǔ)設(shè)施等。公益性項目主要有以下特征：

　?。?span>1）公益性項目以政府為主體；

　?。?span>2）公益性項目是為社會發(fā)展服務(wù)的非營利性項目；

　?。?span>3）公益性項目管理程序更為復(fù)雜；

　?。?span>4）公益性項目具有非排他性和非競爭性。

　　按照功能分類，公益性性項目可以分為基礎(chǔ)性項目和非基礎(chǔ)性項目。基礎(chǔ)性項目具有自然壟斷性、建設(shè)周期長、投資額大而收益低的基礎(chǔ)設(shè)施和需要政府重點扶持的一部分基礎(chǔ)工業(yè)項目，以及直接增強國力的符合經(jīng)濟規(guī)模的支柱產(chǎn)業(yè)項目。如城市道路、地鐵項目等。非基礎(chǔ)性項目，主要包括科技、文教、衛(wèi)生、體育和環(huán)保等設(shè)施，公、檢、法等政權(quán)機關(guān)以及政府機關(guān)、社會團體辦公設(shè)施，國防建設(shè)等。本文以市政道路為例具體闡述PPP項目運作的主要思路，具體如下：

　　1、PPP項目運作模式

　　市政道路在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中屬于純公益性的無收費項目，具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、施工進度緊迫等特點，如果由財政直接出資建設(shè)市政道路的傳統(tǒng)模式，往往給地方財政帶來不小的壓力。因此本位采取BLT運作模式設(shè)計PPP交易結(jié)構(gòu)。

　　BLT（建設(shè)—租賃—轉(zhuǎn)讓），即由政府指定機構(gòu)與社會投資者組建項目公司，政府授予項目公司特許經(jīng)營權(quán)；在特許經(jīng)營期限內(nèi)由項目公司負責道路項目的設(shè)計、融資、建設(shè)；在項目建設(shè)完成后租賃給政府用于城市交通，負責道路管養(yǎng)，政府支付相應(yīng)的租賃費用。項目特許經(jīng)營期建議為10-15年（含建設(shè)期），特許經(jīng)營期限結(jié)束后將全部資產(chǎn)移交給政府或相關(guān)部門。

在一般的道路項目BLT運作中，完全由政府購買服務(wù)的方式支付租賃費，這視為標準模式。考慮部分城市政府財力的有限，通常采取資源補償（RCP）理念下的BLT運作，即RCP模式。RCP模式，即道路租賃費用不直接來源于政府購買支出，而是將擬建設(shè)道路周邊的土地開發(fā)整合到項目中，實現(xiàn)外部經(jīng)濟效益內(nèi)部化，以土地開發(fā)的經(jīng)營性收益補貼公益性道路建設(shè)，以確保項目投資者獲得合理回報。

RCP模式下的BLT結(jié)構(gòu)運作示意圖

2、PPP項目投融資結(jié)構(gòu)

在BLT模式下，由政府方與外部社會資本共同出資設(shè)立SPV。財政部PPP指南指出，為了充分發(fā)揮社會資本的積極性，政府及其所屬機構(gòu)在項目公司的股權(quán)比例應(yīng)低于50%,因此建議國有資本出資比例控制在10%--30%之間，其余出資由社會承擔。實際建設(shè)過程中的剩余建設(shè)資金主要由社會資本負責籌集，可通過股東借款、銀行貸款、保險資金資管計劃等完成，具體結(jié)構(gòu)如下圖所示：

項目公司投融資結(jié)構(gòu)圖

3、PPP項目回報機制

RCP模式下,項目回報主要來源于道路周邊土地開發(fā)的收益分成，與未來土地資源的經(jīng)營狀況緊密相連，需要對未來土地一二級開發(fā)趨勢和區(qū)域現(xiàn)狀進行詳細分析，合理估算未來土地收支情況，作為決策依據(jù)，確保投資人實現(xiàn)合理回報，目前社會投資者的投資回報在8%-10%之間，具體回報機制如下圖所示：

項目回報機制

4、PPP項目合同體系

項目合同體系主要包括PPP項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購合同和保險合同等，PPP項目合同是其中最核心的法律文件。本項目關(guān)鍵在于《投資合作協(xié)議》、《項目特許經(jīng)營協(xié)議》及附屬協(xié)議的擬定、審批及簽訂。

合同協(xié)議體系

利率市場化仍在加速

5、PPP項目風險分擔體系

根據(jù)市政道路行業(yè)的特殊性，需要建立完整的風險分擔體系，其基本原則如下表所示：

6、PPP項目采購

PPP項目采購應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。

根據(jù)市政道路項目的實際情況一般采取公開招標或競爭性磋商的采購方式。通過履行必要的采購程序，在給定項目建設(shè)內(nèi)容、設(shè)計方案情況下，由社會投資者提出建設(shè)方案，并就投資額、服務(wù)費給出報價。在RCP模式下，除了提出建設(shè)方案，還需要提出具體的土地開發(fā)方案，并就土地分成比例等給出明合作條件。

7、PPP項目監(jiān)管架構(gòu)

監(jiān)管架構(gòu)主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)系主要是政府對項目實施機構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過項目實施機構(gòu)對社會資本的授權(quán)；監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。本項目建設(shè)內(nèi)容為道路，涉及公益性較強，需要建立完善的監(jiān)管架構(gòu)，這些內(nèi)容主要體現(xiàn)在《項目特許經(jīng)營協(xié)議》《監(jiān)管手冊》中。

市政道路項目PPP運作的實施建議

1、選擇資金實力雄厚、資源利用能力突出的投資人

采取BLT運作模式，對投資人的資金占用提出較高要求。市政道路建設(shè)期一般為1-2年，租賃期為5-8年，整個項目的投資回收期一般在5-10年之間，而傳統(tǒng)EPC模式，投資人在建設(shè)期結(jié)束后即可收回全部投資，采取BLT模式較傳統(tǒng)EPC模式的投資回收期要長5-8年，對于投資人的資金實力提出較高要求。

采取RCP模式對投資人的資源利用能力也存在一定要求。通過對市政道路項目實施一定的資源補償來彌補投資人在公益項目的預(yù)期收益，補償?shù)馁Y源一般包括土地資源、旅游資源、經(jīng)營性資產(chǎn)等。因此選擇投資人時，應(yīng)關(guān)注其土地一級開發(fā)能力、房地產(chǎn)運作能力、商業(yè)地產(chǎn)經(jīng)營能力，使補償?shù)馁Y源能夠充分發(fā)揮其市場價值。

2、引導(dǎo)社會資本投資公益項目，政府資本參股地位

由于市政道路為的公益屬性，項目本身缺乏投資人的收益保障，投資成本的收回與收益完全依賴于政府投入與財政付費機制。政府在項目公司持有一定股份，可以分擔投資人的投資風險，而且在項目公司后期在與政府相關(guān)部門溝通過程中，政府資本的介入可以為項目公司和政府職能部門建立順暢的溝通渠道。因此政府在項目公司持股比例不應(yīng)過小，應(yīng)對項目公司建設(shè)、運營起到重要影響作用。

根據(jù)PPP項目運作精神，政府資本在股權(quán)合作方面僅起到引導(dǎo)作用，充分利用社會資本的資金優(yōu)勢及管理能力。因此在持股比例上，應(yīng)由社會資本主導(dǎo)，占控股地位，政府僅對項目公司實施影響，處于參股地位。根據(jù)PPP項目股權(quán)合作比例，一般在10%-30%之間，既能起到分擔投資人風險、保障項目公司溝通順暢，而且保證了項目公司的經(jīng)營自主權(quán)。

3、構(gòu)建長效績效考核體系，激勵社會資本提高服務(wù)

根據(jù)財政部《PPP操作指南》相關(guān)規(guī)定，項目實施機構(gòu)需要定期監(jiān)測項目產(chǎn)出績效指標，編制季報和年報，并報財政部門備案。當市政道路項目實際績效優(yōu)于約定標準的，項目實施機構(gòu)應(yīng)執(zhí)行項目合同約定的獎勵條款；未達到約定標準的，項目實施機構(gòu)應(yīng)執(zhí)行項目合同約定的懲處條款或救濟措施。

績效考核的目的在于保障項目公司按照一定標準提供服務(wù)，并激勵其通過不斷提高服務(wù)的質(zhì)量與數(shù)量，獲取額外獎勵與支持。市政道路為公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，未來設(shè)計水平、建設(shè)質(zhì)量、維護管理對于未來民眾的出行具有重要影響。因此需要根據(jù)設(shè)計、建筑質(zhì)量等確定關(guān)鍵績效考核指標，每年進行績效評估，評估結(jié)果與政府購買服務(wù)費（資產(chǎn)租賃費）適當掛鉤。

建立資源補償價值評估模型，明晰雙方利益構(gòu)成

將資源補償型模式引入到市政道路項目中，首先考慮的是補償方式，可選的補償方案有建設(shè)用地資源、旅游資源和礦產(chǎn)資源補償，本文暫以建設(shè)用地資源補償?shù)姆绞竭M行相關(guān)論述。

將土地作為補償資源，政策上遇到的最大問題是我國對土地出讓方式有嚴格的限制，一般通過三種方式來使土地使用權(quán)的獲得合法化：捆綁招標、土地出讓金補償和作價入股。無論采取哪種方式進行資源補償，土地價值的確定都是十分關(guān)鍵的因素。我們可以通過假設(shè)開發(fā)法或成本加成法，從開發(fā)經(jīng)營期、開發(fā)完成后的房地產(chǎn)價值、開發(fā)成本、管理費、銷售費用、銷售稅費等方面進行財務(wù)估算，最終確定該塊土地的價值，從而達到明確社會資本獲得補償?shù)膬r值。

設(shè)置社會資本退出機制，消除社會資本后顧之憂

從PPP運作的理念本質(zhì)來看，設(shè)計社會資本的提前退出機制具有重要意義。它既可以與社會資本的投資特性相匹配，提供社會資本提前退出通道，也為政府節(jié)約資金、提前收回資產(chǎn)提供了可能。

項目的退出包括社會資本股權(quán)轉(zhuǎn)讓權(quán)的設(shè)置及政府方股權(quán)收購權(quán)的設(shè)置。社會資本股權(quán)轉(zhuǎn)讓權(quán)的設(shè)置，即當項目建設(shè)完成3-5年后，有權(quán)要求政府方按照約定的價格收購其持有的股權(quán)，股權(quán)收購價格按照社會資本投入資金年回報8%（暫定）計算確定，但需要扣除交易之前發(fā)放的項目公司股利。政府方股權(quán)收購權(quán)的設(shè)置，即在政府方擁有資金（財政預(yù)算安排、上級政府專項資金）時，可在項目建設(shè)完成3-5年內(nèi)收購社會投資者持有的股權(quán)，股權(quán)收購價格按照社會資本投入資金年回報8%（暫定）計算確定，同樣需要扣除交易之前發(fā)放的項目公司股利。

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