互聯(lián)網(wǎng)全球治理的新篇章： IANA管理權(quán)移交與ICANN問(wèn)責(zé)制度改革

薛虹

摘要：2014年3月14日美國(guó)商務(wù)部國(guó)家通訊與信息管理局宣布互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵職能管理權(quán)將移交給利益有關(guān)各方的全球社群。自此，ICANN在兩年多的時(shí)間內(nèi)召集互聯(lián)網(wǎng)利益有關(guān)各方磋商形成了管理權(quán)移交的方案，同時(shí)有關(guān)社群形成了ICANN問(wèn)責(zé)制度改革的方案。2016年8月，美國(guó)商務(wù)部國(guó)家通訊與信息管理局認(rèn)可了ICANN提交的上述實(shí)施方案，宣布管理權(quán)將于2016年10月1日移交給ICANN建立的運(yùn)行IANA功能的新機(jī)構(gòu)“PTI”。同時(shí)，ICANN修訂了其憲章與章程，建立新的問(wèn)責(zé)制度，保障有關(guān)社群擁有監(jiān)督與制約ICANN組織機(jī)構(gòu)與政策決策的權(quán)力。管理權(quán)移交及ICANN問(wèn)責(zé)制度改革將深刻改變利益有關(guān)各方的權(quán)力關(guān)系，并對(duì)國(guó)際政治與互聯(lián)網(wǎng)全球治理產(chǎn)生深層影響。

關(guān)鍵詞：ICANN；IANA；管理權(quán)移交；問(wèn)責(zé)制度；PTI

中圖分類號(hào)：G20   文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

2016年8月16日，美國(guó)商務(wù)部國(guó)家通訊與信息管理局（NTIA）致互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字號(hào)碼分配機(jī)構(gòu)（ICANN）的一封短信令全球互聯(lián)網(wǎng)沸騰。信中稱：“NTIA于2016年8月12日收悉ICANN提交的互聯(lián)網(wǎng)號(hào)碼分配機(jī)構(gòu)（IANA）管理權(quán)移交實(shí)施狀態(tài)報(bào)告。報(bào)告確認(rèn)管理權(quán)移交的所有任務(wù)已經(jīng)或者將于2016年9月30日之前完成。NTIA全面審查了該報(bào)告。經(jīng)審議，克服巨大困難，NTIA意愿允許IANA功能合同于2016年10月1日到期?！?/p>

寥寥數(shù)語(yǔ)，信息量很大。吸引了全球目光的IANA管理權(quán)移交究竟為何？移交如何實(shí)現(xiàn)？未來(lái)發(fā)展如何？

一、IANA：所羅門之匙

2014年3月14日美國(guó)商務(wù)部國(guó)家通訊與信息管理局（NTIA）宣布愿意將負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)核心資源的IANA的管理權(quán)移交給利益相關(guān)各方的全球社群，管理權(quán)移交的大幕從此開啟。IANA管理權(quán)是何方神圣？引群雄逐鹿？它其實(shí)是開啟互聯(lián)網(wǎng)黑魔法的鑰匙。

互聯(lián)網(wǎng)域名系統(tǒng)最初的技術(shù)開發(fā)者與管理者是美國(guó)南加州大學(xué)的Jon Postel博士，他掌管互聯(lián)網(wǎng)初期核心資源如根服務(wù)器的管理和分配。1987年他分配了7個(gè)根服務(wù)器（后擴(kuò)展為13個(gè)根服務(wù)器），全部位于美國(guó)。由于互聯(lián)網(wǎng)增長(zhǎng)迅速，安全問(wèn)題日益突出，美國(guó)政府認(rèn)為一個(gè)人管理這些互聯(lián)網(wǎng)核心資源不夠安全，1988年，美國(guó)政府要求Jon Postel采取更安全和更合理的措施來(lái)保證互聯(lián)網(wǎng)核心資源的分配和管理。Jon Postel于是建立了互聯(lián)網(wǎng)號(hào)碼分配機(jī)構(gòu)（IANA）負(fù)責(zé)管理互聯(lián)網(wǎng)核心資源。1988年以后的互聯(lián)網(wǎng)資源分配即由IANA進(jìn)行。IANA有三項(xiàng)職能：（1）管理全球域名系統(tǒng)；（2）協(xié)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議（IP）數(shù)字地址的分配；（3）根服務(wù)器協(xié)議的協(xié)調(diào)。這三項(xiàng)權(quán)力也就是通常所說(shuō)的互聯(lián)網(wǎng)根的管理權(quán)。IANA是互聯(lián)網(wǎng)這樣完全非中心化的分布式構(gòu)架中唯一中心化的部分。不知如此設(shè)計(jì)，是Postel博士的天才還是錯(cuò)誤。

ICANN于1998年建立，總部設(shè)在洛杉磯郊區(qū)Marine Del Ray，是一個(gè)采用國(guó)際化組織形式運(yùn)營(yíng)的非盈利性機(jī)構(gòu)。ICANN機(jī)構(gòu)注冊(cè)地在美國(guó)，是遵照美國(guó)加利福尼亞州法律成立的非政府機(jī)構(gòu)。ICANN必須遵守美國(guó)法律，并可受到美國(guó)的司法管轄。

ICANN建立之始，美國(guó)商務(wù)部與ICANN簽署了“合同”，將IANA功能以“零成本”委托給ICANN管理。雙方合同約定，IANA所管理的根服務(wù)器功能系美國(guó)政府資產(chǎn)，美國(guó)政府通過(guò)有期限的合同將IANA委托給ICANN來(lái)運(yùn)行。IANA從此成為ICANN的一項(xiàng)功能，由其一個(gè)內(nèi)部部門運(yùn)行。根據(jù)和美國(guó)商務(wù)部簽署的諒解備忘錄和合同，ICANN的工作就是負(fù)責(zé)在互聯(lián)網(wǎng)域名系統(tǒng)和地址系統(tǒng)上的政策協(xié)調(diào)。ICANN形成的政策決議，由IANA人員在根服務(wù)器的根區(qū)文件中進(jìn)行體現(xiàn)。美國(guó)商務(wù)部對(duì)于IANA的運(yùn)行有最終的管理權(quán)。

IANA系互聯(lián)網(wǎng)核心資源，如同一個(gè)人的神經(jīng)中樞，在身體健康、行動(dòng)自如之時(shí)，只在“后臺(tái)”悄然運(yùn)行、難以察覺，但是一旦受到打擊或者損害，就會(huì)導(dǎo)致整個(gè)人癱瘓。由于互聯(lián)網(wǎng)的全球性特點(diǎn)，根的任何改動(dòng)都影響到互聯(lián)網(wǎng)在全球的正常運(yùn)行，特別是互聯(lián)網(wǎng)在各國(guó)之間的互聯(lián)互通。

二、IANA管理權(quán)移交：牧神的午后

美國(guó)政府對(duì)于IANA的終極管理權(quán)力，一向令其他國(guó)家與全球互聯(lián)網(wǎng)社群不滿。在斯諾登事件爆發(fā)之后，美國(guó)政府受到世界輿論的強(qiáng)烈抨擊，在IANA管理權(quán)方面承受了前所未有的壓力。

2014年3月14日美國(guó)商務(wù)部國(guó)家通訊與信息管理局（NTIA）宣布，IANA的管理權(quán)將移交給利益相關(guān)各方的全球社群，責(zé)成IANA的現(xiàn)行運(yùn)行機(jī)構(gòu)ICANN召集全球利益有關(guān)各方，發(fā)展形成有關(guān)IANA管理權(quán)移交的建議。美國(guó)商務(wù)部國(guó)家通訊與信息管理局要求ICANN所提交的建議應(yīng)當(dāng)在得到全球社群廣泛支持的前提下，符合如下4項(xiàng)基本原則，即：（1）應(yīng)當(dāng)支持與加強(qiáng)利益有關(guān)各方共同參與的治理模式；（2）應(yīng)當(dāng)保持互聯(lián)網(wǎng)域名系統(tǒng)的安全性、穩(wěn)定性和強(qiáng)韌性；（3）應(yīng)當(dāng)滿足全球IANA使用者與合作者的需求與預(yù)期；（4）應(yīng)當(dāng)保持互聯(lián)網(wǎng)的開放性。

1、IANA管理權(quán)的移交方案

為此，ICANN于2014年7月成立了IANA管理權(quán)移交協(xié)調(diào)小組（ICG），由來(lái)自13個(gè)不同社群的30位專家組成，其中包括了直接或者間接的利益有關(guān)方。鑒于IANA功能與使用者分為域名、數(shù)字地址、互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議參數(shù)三個(gè)部分，協(xié)調(diào)小組讓域名社群（由ICANN內(nèi)部的支持組織與咨詢委員會(huì)組成）、數(shù)字地址資源社群（由地區(qū)性互聯(lián)網(wǎng)地址分配機(jī)構(gòu)RIR組成）和互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議參數(shù)社群（由互聯(lián)網(wǎng)工程工作組IETF組成）三個(gè)不同社群分別形成有關(guān)的建議。三個(gè)社群按照自身的程序與方式形成關(guān)于IANA管理權(quán)移交的相關(guān)建議，提交協(xié)調(diào)小組。協(xié)調(diào)小組在征求公眾意見之后，整合三個(gè)社群的建議，最終提交美國(guó)商務(wù)部NTIA。美國(guó)政府有權(quán)審議有關(guān)的建議是否符合移交管理權(quán)的前提條件與基本原則，并最終決定是否完成IANA管理權(quán)的移交。

2015年10月協(xié)調(diào)小組公布了關(guān)于IANA管理權(quán)移交的域名、數(shù)字地址、互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議參數(shù)三個(gè)社群已經(jīng)完成的建議方案。

（1）以IETF為代表的互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議參數(shù)社群對(duì)于ICANN目前運(yùn)行IANA的相關(guān)功能表示滿意，不建議移交管理權(quán)之后進(jìn)行改變。

（2）以RIR為代表的數(shù)字地址社群基本同意ICANN繼續(xù)運(yùn)行IANA的相關(guān)功能，但是將與IANA運(yùn)行機(jī)構(gòu)簽訂服務(wù)水平合同，并建立由來(lái)自RIR的社群代表組成的評(píng)審委員會(huì)，審議IANA運(yùn)行機(jī)構(gòu)的服務(wù)情況。

（3）由ICANN各個(gè)支持組織與咨詢委員會(huì)的代表組成的域名社群工作組建議：（a）建立一個(gè)新的、獨(dú)立的法人組織，即“移交后的IANA”（簡(jiǎn)稱PTI），不再是ICANN的內(nèi)部部門，根據(jù)與ICANN之間的合同，成為ICANN的一個(gè)分支機(jī)構(gòu)及IANA中的域名功能的運(yùn)行機(jī)構(gòu)。ICANN在美國(guó)加利福尼亞州的司法管轄權(quán)維持不變。（b）建立使用者常設(shè)委員會(huì)，根據(jù)合同要求與服務(wù)水平的預(yù)期，監(jiān)督移交后的IANA的運(yùn)行情況。（c）建立利益有關(guān)各方共同參與的IANA功能評(píng)審程序，審議IANA與域名相關(guān)的功能的運(yùn)行情況。（d）域名社群的建議以ICANN跨社群工作組正在形成的關(guān)于問(wèn)責(zé)制度的建議完成為前提條件。

數(shù)字地址社群與互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議參數(shù)社群均同意域名社群關(guān)于建立“移交后的IANA”（PTI）的建立，保證移交后的IANA將運(yùn)行現(xiàn)有的全部三項(xiàng)功能，但是三個(gè)社群將分別享有審議與變更相關(guān)功能的權(quán)力。

2、ICANN問(wèn)責(zé)制度的改革

IANA管理權(quán)移交協(xié)調(diào)小組公布了三個(gè)社群的建議之后，收到的多方反饋，均對(duì)于IANA管理權(quán)移交之后ICANN的問(wèn)責(zé)制度，各方表示了質(zhì)疑與不信任。正如互聯(lián)網(wǎng)社群不信任美國(guó)一國(guó)掌控IANA一樣，ICANN如果獨(dú)攬大權(quán)，也將不被信任。不論是ICANN的現(xiàn)行憲章還是ICANN的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，均沒(méi)有有效的內(nèi)部與外部機(jī)制對(duì)于ICANN權(quán)力加以問(wèn)責(zé)與制約。因此，IANA管理權(quán)移交協(xié)調(diào)小組表示在完成關(guān)于完善與改革ICANN問(wèn)責(zé)制度的建議、并滿足域名社群關(guān)于ICANN問(wèn)責(zé)制度改革的要求之前，不將全部建議提交美國(guó)商務(wù)部。

2014年12月ICANN中的ASO、ccNSO、GNSO三個(gè)支持組織與ALAC和GAC兩個(gè)咨詢委員會(huì)（另外兩個(gè)咨詢委員會(huì)SSAC、RSSAC可以隨時(shí)加入）共同起草了章程，建立了關(guān)于ICANN問(wèn)責(zé)制度的跨社群工作小組（CCWG），以加強(qiáng)在IANA管理權(quán)移交之后ICANN的問(wèn)責(zé)制度。①根據(jù)跨社群工作小組的章程，在終止與美國(guó)政府之間歷史性的合同關(guān)系，IANA管理權(quán)轉(zhuǎn)移給全球互聯(lián)網(wǎng)社群之后，ICANN必須加強(qiáng)其問(wèn)責(zé)制度，各個(gè)社群必須強(qiáng)化對(duì)ICANN權(quán)力的約束與制衡。同時(shí)，完善與改革ICANN的問(wèn)責(zé)制度也是為了滿足域名社群提出的IANA管理權(quán)移交的建議的要求?？缟缛汗ぷ餍〗M將其工作分為兩個(gè)部分，第一部分（WS1）是在完成IANA管理權(quán)移交之前必須建立與強(qiáng)化的問(wèn)責(zé)制度，第二部分（WS2）是在移交完成后可以繼續(xù)開發(fā)完善、全面實(shí)施的制度。

跨社群工作小組由ICANN各個(gè)支持組織與咨詢委員會(huì)的28名代表與175名其他自愿參與者組成，其中比較活躍、不斷發(fā)言與提議的人不超過(guò)15人?？缟缛汗ぷ餍〗M經(jīng)歷了300多個(gè)會(huì)議與電話會(huì)議，三萬(wàn)多封電子郵件討論磋商，前后四易其稿，先后三次征求ICANN社群的意見，終于2016年2月25日公布了關(guān)于第一部分的問(wèn)責(zé)制度改革建議的報(bào)告。當(dāng)時(shí)尚有少部分問(wèn)題未能在各個(gè)社群之間達(dá)成共識(shí)，其后跨社群工作小組征求了各個(gè)支持組織與咨詢委員會(huì)的意見后，形成了最終報(bào)告。

跨社群工作小組提出了完善與改革ICANN問(wèn)責(zé)制度的12項(xiàng)建議，主要包括如下四類內(nèi)容：

（1）修訂ICANN的使命宣言，澄清了ICANN不得隨意超越其使命范圍行使權(quán)力或者發(fā)揮作用；

（2）強(qiáng)化了獨(dú)立評(píng)審程序，通過(guò)有約束力的獨(dú)立評(píng)審裁決，遏制ICANN越權(quán)行為；

（3）賦予ICANN社群7項(xiàng)新的權(quán)力，在現(xiàn)行的磋商、討論、構(gòu)建共識(shí)不能奏效的情況下，對(duì)ICANN采取行動(dòng)，包括：

－否決ICANN預(yù)算、IANA預(yù)算、ICANN五年期戰(zhàn)略及運(yùn)行長(zhǎng)期計(jì)劃；

－否決ICANN對(duì)其憲章核心內(nèi)容的修改；

－批準(zhǔn)ICANN新的根本性憲章、細(xì)則及ICANN重大財(cái)產(chǎn)的出售與其他處置；

－罷免ICANN理事會(huì)中的某個(gè)成員；

－罷免整個(gè)ICANN理事會(huì)；

－發(fā)起獨(dú)立評(píng)審程序，裁決結(jié)果對(duì)ICANN具有約束力，并可據(jù)此向有管轄權(quán)的法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行；

－否決ICANN理事會(huì)作出關(guān)于IANA功能運(yùn)行的決定，包括不允許移交后的IANA獨(dú)立或者分離的決定；

－監(jiān)督與調(diào)查ICANN理事會(huì)、官員及工作人員的權(quán)力。

（4）發(fā)起社群性的獨(dú)立評(píng)審程序，監(jiān)督ICANN理事會(huì)的作為或者不作為行為的正當(dāng)性與適當(dāng)性。

上述所有建議的社群權(quán)力均必須在廣泛磋商討論、努力消除分歧，構(gòu)建共識(shí)的前提下，才能行使。一旦磋商討論無(wú)法達(dá)成共識(shí)，組成社群的支持組織與咨詢委員會(huì)將通過(guò)多數(shù)票表決的方式?jīng)Q定是否及如何行使社群性權(quán)力。關(guān)于投票的程序及適合的投票人，各個(gè)社群之間存在很大的爭(zhēng)議與利益沖突。政府咨詢委員會(huì)（GAC）是否應(yīng)當(dāng)被排除在社群性權(quán)力之外就曾是爭(zhēng)議的焦點(diǎn)之一。目前的妥協(xié)性方案是GAC在部分情況下被排除于社群性權(quán)力之外。GAC中的14個(gè)國(guó)家政府代表曾對(duì)此明確表示反對(duì)。

為了行使社群性權(quán)力，ICANN社群需要成為所謂“賦權(quán)性社群”，并建立相應(yīng)的法律機(jī)制，獲得法律上的依據(jù)與支持。根據(jù)建議，賦權(quán)性社群將依據(jù)美國(guó)加利福尼亞州法律（ICANN注冊(cè)地）成為所謂“單一授權(quán)代表”（Sole Designator），獲得獨(dú)立的法律地位。ICANN所有核心性質(zhì)的治理文件（包括根本性憲章、細(xì)則）的修訂都必須經(jīng)理事會(huì)與賦權(quán)社群雙方同意。

除此之外，跨社群工作小組還建議在如下方面繼續(xù)工作，包括如何在ICANN中引入尊重人權(quán)的原則，如何將2009年9月30日美國(guó)政府和ICANN簽署的“承諾確認(rèn)文件”（Affirmation Of Commitments，AOC）中對(duì)于全球互聯(lián)網(wǎng)社群的承諾引入憲章中，①以及如何加強(qiáng)各個(gè)社群組織自身的問(wèn)責(zé)制度?？缟缛汗ぷ餍〗M還在籌備在IANA管理權(quán)移交完成后繼續(xù)完善并監(jiān)督有關(guān)的問(wèn)責(zé)制度的實(shí)施。

3、進(jìn)展情況

關(guān)于IANA管理權(quán)移交的方案與ICANN問(wèn)責(zé)制度改革的方案，經(jīng)ICANN社群的廣泛討論與評(píng)議，終于獲得大多數(shù)的支持。根據(jù)管理權(quán)移交與問(wèn)責(zé)制度改革所達(dá)成的方案以及美國(guó)商務(wù)部NTIA的要求，ICANN于2016年5月27日批準(zhǔn)了對(duì)于ICANN憲章的修改，與IANA運(yùn)行有關(guān)的其他機(jī)構(gòu)簽署了新協(xié)議，于8月9日批準(zhǔn)了對(duì)于ICANN章程的修改。2016年8月10日，ICANN向美國(guó)加利福尼亞州政府遞交了建立“移交后的IANA”機(jī)構(gòu)的申請(qǐng)文件，新機(jī)構(gòu)定名為“公共技術(shù)性識(shí)別符”機(jī)構(gòu)（簡(jiǎn)稱PTI）。在管理權(quán)移交完成后，PTI根據(jù)與ICANN之間的協(xié)議，將取代IANA并運(yùn)行其所有的功能。

根據(jù)IANA管理權(quán)移交方案，ICANN應(yīng)當(dāng)在移交后的IANA建立相應(yīng)的監(jiān)督、審議機(jī)制。為此，2016年8月12日，PTI的根區(qū)評(píng)估評(píng)審委員會(huì)建立。8月12日，PTI的憲章公布，供公眾評(píng)議。9月份，ICANN與PTI的各項(xiàng)功能協(xié)議與服務(wù)協(xié)議將相繼公布，全部程序至9月底完成。ICANN于2016年8月12日向美國(guó)商務(wù)部NTIA報(bào)告了進(jìn)展情況，并于8月16日收到了NTIA的正式回復(fù)，確認(rèn)管理權(quán)的移交將于10月1日開始。

總之，IANA管理權(quán)移交與ICANN問(wèn)責(zé)制度改革的方案是幾經(jīng)周折、利益有關(guān)各方?jīng)_突與妥協(xié)的產(chǎn)物，它看起來(lái)宏大、復(fù)雜、充滿想象力，實(shí)際上還有諸多細(xì)節(jié)尚待完成，在實(shí)施中尚有諸多挑戰(zhàn)。魔鬼總隱身在細(xì)節(jié)之中。

三、未來(lái)治理：權(quán)力的游戲

1、后斯諾登效應(yīng)

2014年美國(guó)商務(wù)部NTIA作出IANA管理權(quán)移交的姿態(tài)，很大程度上是為了緩解國(guó)際社會(huì)對(duì)其一國(guó)控制互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源的長(zhǎng)期壓力，同時(shí)平息因美國(guó)情報(bào)部門大規(guī)模監(jiān)控非美國(guó)公民被斯諾登披露所造成的國(guó)際社會(huì)、甚至其主要西方盟國(guó)的強(qiáng)烈不滿。2015年10月6日，歐洲法院裁決歐盟委員會(huì)2000年作出的承認(rèn)美歐之間跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的避風(fēng)港原則的決定無(wú)效，理由是美國(guó)情報(bào)部門大規(guī)模地從避風(fēng)港認(rèn)證的公司獲取數(shù)據(jù)，因此避風(fēng)港無(wú)法充分地保護(hù)歐洲公民的個(gè)人數(shù)據(jù)。②歐洲法院的裁決說(shuō)明，斯諾登事件仍然在持續(xù)發(fā)酵，美國(guó)繼續(xù)單獨(dú)控制IANA這一互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源已經(jīng)喪失了國(guó)際信譽(yù)與合法性。

美國(guó)商務(wù)部作出關(guān)于IANA管理權(quán)移交的聲明之后，得到了歐盟國(guó)家強(qiáng)烈支持與贊同，一定程度上鞏固了美歐之間的聯(lián)盟。在IANA管理權(quán)移交建議與ICANN問(wèn)責(zé)制度改革建議的形成過(guò)程中，美國(guó)之外最為活躍的群體就是歐洲國(guó)家的政府、域名注冊(cè)管理機(jī)構(gòu)、企業(yè)界及民間組織的代表，他們參與討論，提出議案，與美國(guó)的參與各方一起左右了建議的走向及最終的內(nèi)容。因此，美國(guó)所謂將IANA管理權(quán)移交給全球互聯(lián)網(wǎng)社群，在很大程度上是為了實(shí)現(xiàn)與歐洲盟國(guó)分享權(quán)力，鞏固與重構(gòu)美歐共同利益的聯(lián)盟。

2、利益有關(guān)各方共同治理

IANA管理權(quán)的移交是對(duì)ICANN治理模式的考驗(yàn)。ICANN采用所謂“利益有關(guān)各方共同治理”的模式，為此還造出了Multistakeholderism一詞。Stakeholder在國(guó)內(nèi)還沒(méi)有準(zhǔn)確的翻譯，在此暫且將其翻譯為利益有關(guān)方，multi-stakeholder就被解釋成了利益有關(guān)各方。

從ICANN的機(jī)構(gòu)構(gòu)成中就能看出，它是被互聯(lián)網(wǎng)影響到的各國(guó)政府、頂級(jí)域注冊(cè)管理機(jī)構(gòu)（gTLDs和ccTLDs）、域名注冊(cè)商、ISP、使用互聯(lián)網(wǎng)的公司（如Google或可口可樂(lè)公司）或機(jī)構(gòu)（如國(guó)際奧委會(huì)）、社會(huì)團(tuán)體（如隱私保護(hù)組織）、學(xué)者以及普通互聯(lián)網(wǎng)用戶都可以以“公開透明”、“自下而上”發(fā)起并“建立共識(shí)”設(shè)立政策的形式來(lái)參與ICANN的政策制定工作。

具體來(lái)說(shuō)，如果有任何一個(gè)利益有關(guān)方（Stakeholder），在ICANN內(nèi)部，如果有對(duì)于某個(gè)政策的設(shè)立或者修改的提議，不管這個(gè)提議是來(lái)自于社區(qū)成員還是ICANN外人事，都可以通過(guò)電子郵件或大會(huì)發(fā)言等形式向ICANN直接發(fā)表意見或建議。ICANN會(huì)將問(wèn)題歸類提交各支持組織與咨詢委員會(huì)進(jìn)行討論并將討論結(jié)果提請(qǐng)公眾討論。如果提議得到認(rèn)可，將會(huì)成立工作組起草政策建議。政策建議在得到支持組織與咨詢委員會(huì)的認(rèn)可之后，將會(huì)提交到ICANN理事會(huì)進(jìn)行討論。一旦通過(guò)，將成為ICANN的政策并得到執(zhí)行。在整個(gè)政策討論的過(guò)程中，ICANN都要盡可能通過(guò)其網(wǎng)站公開政策討論的全部過(guò)程，并邀請(qǐng)所有人參與對(duì)創(chuàng)制政策發(fā)表評(píng)論或意見。

在ICANN的政策制定進(jìn)程中，單個(gè)互聯(lián)網(wǎng)用戶可以就ICANN職責(zé)范圍內(nèi)的任何事務(wù)發(fā)起意見或建議。有的時(shí)候，一個(gè)政府的提議或建議會(huì)由于某個(gè)技術(shù)專家的反對(duì)意見而被阻止通過(guò)。在形式上，個(gè)人用戶、商業(yè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體和一個(gè)國(guó)家政府所具有的政策建議權(quán)和參與的權(quán)利是一樣的。

ICANN的多利益有關(guān)方模式是傳統(tǒng)的IETF個(gè)人模式和國(guó)際組織多邊模式的混合。這種模式一定程度上也恰當(dāng)?shù)胤从吵龌ヂ?lián)網(wǎng)上ICANN職責(zé)的復(fù)雜性。一方面，ICANN僅僅是一個(gè)美國(guó)注冊(cè)的私營(yíng)性非營(yíng)利公司，但是ICANN的職責(zé)和管理卻是全球性的；另外一方面，ICANN以“自下而上”的民主模式來(lái)制定政策，自稱同時(shí)向ICANN內(nèi)部的社群和外部全球互聯(lián)網(wǎng)社群負(fù)責(zé)。

美國(guó)商務(wù)部為IANA管理權(quán)的移交設(shè)定了前提條件與基本原則，只能移交給互聯(lián)網(wǎng)全球社群，明確排除了向聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)或者任何其他政府間國(guó)際組織移交的可能。但是，互聯(lián)網(wǎng)全球社群并非清晰的可界定的概念，商務(wù)部所設(shè)定的條件為美國(guó)維護(hù)其既得的政治、經(jīng)濟(jì)利益預(yù)留了足夠的空間。在建議形成的過(guò)程中，美國(guó)政府并未以任何直接的方式干預(yù)各個(gè)社群或者相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)的工作，但是美國(guó)的企業(yè)界、域名業(yè)界、學(xué)者、民間智庫(kù)等發(fā)揮了極大的作用，產(chǎn)生了左右全局的影響力，充分體現(xiàn)其在國(guó)際活動(dòng)中非政府的軟實(shí)力。同時(shí)，IANA管理權(quán)移交方案在ICANN社群得到大多數(shù)支持，被廣泛認(rèn)為是利益有關(guān)各方共同治理模式的勝利，該治理模式經(jīng)受了考驗(yàn)，足以在復(fù)雜環(huán)境下完成重大的制度設(shè)計(jì)與改革。

3、權(quán)力新格局

從IANA管理權(quán)移交與ICANN問(wèn)責(zé)制度改革之后，ICANN的權(quán)力結(jié)構(gòu)與治理模式將有較大的改變。其中，ICANN理事會(huì)的權(quán)力將受到很大的限制與約束，新增的社群的權(quán)力將全方位、多層次地監(jiān)督、審查與制衡理事會(huì)的決策；與此同時(shí)，由142個(gè)國(guó)家政府代表組成的政府咨詢委員會(huì)（GAC）在現(xiàn)行制度下的權(quán)力與地位將受到極大的遏制，在現(xiàn)行模式下，該委員會(huì)向理事會(huì)提出的共識(shí)性建議，如非特殊情況，理事會(huì)必須采納執(zhí)行，但是改革后理事會(huì)即便采納執(zhí)行，賦權(quán)的社群也可以動(dòng)用其權(quán)力否定理事會(huì)的決定，甚至罷免整個(gè)理事會(huì)。根據(jù)建議，ICANN的權(quán)力將更加分散，各個(gè)部分之間彼此牽扯，構(gòu)成更加復(fù)雜的結(jié)構(gòu)與系統(tǒng)，這將對(duì)缺經(jīng)驗(yàn)與實(shí)力的發(fā)展中國(guó)家、新興國(guó)家的政府、企業(yè)參與ICANN有關(guān)的政策制定與資源分配，構(gòu)成更大的挑戰(zhàn)。

4、美國(guó)國(guó)內(nèi)政治

IANA管理權(quán)能否最終完成移交，ICANN問(wèn)責(zé)制度改革能否實(shí)施，還受到美國(guó)國(guó)內(nèi)政治的影響。2014年3月美國(guó)商務(wù)部宣布移交IANA管理權(quán)的意愿之時(shí)，ICANN與美國(guó)商務(wù)部之間關(guān)于運(yùn)行IANA功能的合同將于2015年9月30日到期。因此，美國(guó)商務(wù)部預(yù)計(jì)IANA管理權(quán)可能在2015年9月30日前完成。但是，此預(yù)期落空。2015年8月美國(guó)商務(wù)部宣布，將與ICANN之間的IANA合同延長(zhǎng)一年至2016年9月30日。美國(guó)商務(wù)部官員曾經(jīng)非正式表態(tài)，移交的過(guò)渡期可以自2015年9月起延長(zhǎng)四年，而且即便ICANN社群有關(guān)移交的建議在2016年9月前提交，美國(guó)商務(wù)部也將非常審慎地評(píng)估。

2016年8月16日，美國(guó)商務(wù)部NTIA的信函一經(jīng)公布，一時(shí)間各種解讀紛至沓來(lái)，絕大多數(shù)人認(rèn)為IANA管理權(quán)移交大功告成、塵埃落定。然而，輿論中心的ICANN卻對(duì)此“爆炸新聞”保持了意味深長(zhǎng)的沉默。一方面，NTIA的官方表態(tài)說(shuō)明，奧巴馬政府決計(jì)在有限的剩余任期內(nèi)完成歷時(shí)冗長(zhǎng)、工程浩大、復(fù)雜艱難的IANA管理權(quán)的移交，給密切關(guān)注與參與此事的全球互聯(lián)網(wǎng)社群一個(gè)交代。另一方面，美國(guó)國(guó)內(nèi)政治籠罩在管理權(quán)移交之上的陰影仍舊揮之不去。美國(guó)國(guó)會(huì)曾舉行數(shù)次聽證，審議IANA管理權(quán)的移交是否會(huì)造成美國(guó)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的流失或者國(guó)家利益的損害，甚至一度出現(xiàn)制止管理權(quán)移交的立法提案。雖然國(guó)會(huì)至今未采取實(shí)質(zhì)性的手段干預(yù)奧巴馬政府的行政決定，但是共和黨控制的國(guó)會(huì)與國(guó)內(nèi)保守派仍然蠢蠢欲動(dòng)，尋找各種可能的手段在最后階段予以阻撓。正在進(jìn)行、高潮迭起的美國(guó)總統(tǒng)大選也給管理權(quán)的移交平添變數(shù)。由于美國(guó)正值總統(tǒng)大選之年，各方政治勢(shì)力紛紛借此角力，前總統(tǒng)候選人克魯茲在內(nèi)的很多議員對(duì)于移交表示了強(qiáng)烈反對(duì)。一旦IANA管理權(quán)移交未能在奧巴馬政府的任期內(nèi)得到批準(zhǔn)，總統(tǒng)大選之后，一切將難以預(yù)測(cè)。NTIA在信中稱“克服巨大困難”，實(shí)有所指，一言難盡。因此，只要2016年9月30日未至，NTIA、ICANN與全球翹首以待的互聯(lián)網(wǎng)社群均仍然處于忐忑不安之中，喜大普奔，為時(shí)尚早。

總結(jié)

不論多少艱難波折，多少妥協(xié)無(wú)奈，IANA管理權(quán)移交與ICANN問(wèn)責(zé)制度的改革已成天下大勢(shì)，順應(yīng)著互聯(lián)網(wǎng)安全與穩(wěn)定、開放與互通的潮流，呼應(yīng)著全球互聯(lián)網(wǎng)社群“同一個(gè)互聯(lián)網(wǎng)”的夢(mèng)想，已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)。互聯(lián)網(wǎng)治理舊的時(shí)代終將結(jié)束，新的篇章正在開啟。

The new era of global governance：IANA over control with ICANN accountability system reform

XUE Hong

Abstract: The United States Department of Commerce National Telecommunications and Information Administration (NTIA) made the announcement in March 2014 that the IANA stew ship may be relinquished to the global Internet community through a process convened by ICANN, which has been operating the IANA function. All through two years, the ICANN IANA Stewardship Transition Steering Group (ISG) completed the transition proposal. Meanwhile, ICANN cross- community working group worked out the proposal on the reform of ICANN accountability mechanisms, which is supplementary to the Stewardship Transition. The NTIA confirmed in August 2016 the proposals submitted by ICANN and announced the commencement of the stewardship relinquishment from October 1, 2016. The Public Technical Identifier (PTI), a new organization operating IANA function under the contract with ICANN, has been established. ICANN’s Bylaws and Articles of Incorporation have been amended to implement the new accountability mechanisms. With the coming close of the saga, the new power landscape will emerge and the dynamics of the multi-stakeholder governance will be changed.

Keywords: ICANN; IANA; Stewardship Relinquishment; Accountability; PTI

薛虹《互聯(lián)網(wǎng)全球治理的新篇章： IANA管理權(quán)移交與ICANN問(wèn)責(zé)制度改革》 汕頭大學(xué)學(xué)報(bào)·網(wǎng)絡(luò)空間研究，2016年第6期。

中圖分類號(hào):G20  文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

作者簡(jiǎn)介

薛虹：北京師范大學(xué)法學(xué)院教授、法學(xué)博士、博士生導(dǎo)師。北京師范大學(xué)法學(xué)院互聯(lián)網(wǎng)政策與法律研究中心主任。

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