近年來，長江等一些河道違法采砂、過度采砂問題十分突出，危及河堤和航道穩(wěn)定。加強河道采砂管理，維護河勢和航道穩(wěn)定，保障防洪安全、通航安全、供水安全、生態(tài)安全和重要基礎設施安全，促進砂石資源的合理開發(fā)利用，系相關政府主管部門的重要職責。

但對于河砂的性質、河道采砂行為的定性、采砂許可的辦理等問題，因缺乏統一的法律、法規(guī)予以規(guī)制，司法實踐中存在較大的認識分歧。筆者結合辦案實踐，對河道采砂許可相關問題進行了梳理、探討，以饗讀者。

一、河砂及河道采砂行為的定性

河道采砂是指在河道(包括湖泊、水庫、人工水道、行蓄洪區(qū)等)管理范圍內開采砂石、取土和淘金(包括淘取其他金屬及非金屬)等活動。

就河砂的性質、河道采砂行為的定性，主要有以下兩種觀點。

有觀點認為：河砂屬于礦藏，采砂行為系采礦行為。原因有二：其一，河砂屬于非金屬礦產天然石英砂，且位于河道中，屬于國家所有的礦藏；其二，國家實行河道采砂許可制度，應當將采砂權認定為采礦權的一種，河道采砂，實質上是一種采礦行為。

另有觀點認為：采砂權有別于采礦權，不能直接適用采礦權的法律規(guī)定。原因有二：其一，采砂和采礦所需辦理的許可證不同，采砂權人需辦理“采砂許可證”，采礦權人則需辦理“采礦許可證”；二、兩種許可證的頒證機關不同，采砂許可證由水利部門頒發(fā)，而采礦許可證由國土礦產資源部門頒發(fā)。故認為，采砂權并不當然的包含于采礦權中。

筆者同意第一種觀點，即河砂屬于礦藏，河道采砂行為屬于采礦行為，應受礦產資源法的調整。詳細闡述如下：

1.根據《礦產資源法》規(guī)定，礦產資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權，在中華人民共和國領域及管轄海域開采礦產資源，都必須經依法申請取得采礦權，并辦理登記；《礦產資源法實施細則》第二條規(guī)定：“礦產資源是指由地質作用形成的，具有利用價值的，呈固態(tài)、液態(tài)、氣態(tài)的自然資源?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于對河道采砂應否繳納礦產資源補償費問題的答復》規(guī)定：“國務院１９９４年４月１日頒布施行的《礦產資源補償費征收管理規(guī)定》第二條規(guī)定：在中華人民共和國領域和其他管轄海域開采礦產資源，應當依照本規(guī)定繳納礦產資源補償費，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。附錄中將天然石英砂（玻璃用砂、建筑用砂、鑄型用砂、水泥標準用砂、磚瓦用砂）列在應征收礦產資源補償費的礦種之內。據此，采砂人凡在《礦產資源補償費征收管理規(guī)定》施行以后在河道采砂的，均應依照該規(guī)定繳納礦產資源補償費。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外?！?/p>

河砂屬河流沉積天然石英砂，主要化學成分為二氧化硅，經長期地質作用形成，且《礦產資源分類細目》將河砂歸屬到非金屬礦產天然石英砂中，包括玻璃用砂、鑄型用砂、建筑用砂、水泥配料用砂、水泥標準砂、磚瓦用砂等，且在河道采砂的，均應依照該規(guī)定繳納礦產資源補償費。因此，河砂屬于礦產資源。

2.《水法》第三十九條規(guī)定：“國家實行河道采砂許可制度?！薄逗拥拦芾項l例》第二十五條規(guī)定：“在河道管理范圍內進行下列活動，必須報經河道主管機關批準：（一）采砂、取土、淘金、棄置砂石或者淤泥；”因此，河道采砂須報經河道主管機關批準辦理采砂許可證。2016年12月，最高人民法院、最高人民檢察院聯合頒布了《關于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》（文號：法釋〔2016〕25號）（以下簡稱：《解釋》），《解釋》第四條規(guī)定：“在河道管理范圍內采砂，具有下列情形之一，符合刑法第三百四十三條第一款和本解釋第二條、第三條規(guī)定的，以非法采礦罪定罪處罰：（一）依據相關規(guī)定應當辦理河道采砂許可證，未取得河道采砂許可證的；（二）依據相關規(guī)定應當辦理河道采砂許可證和采礦許可證，既未取得河道采砂許可證，又未取得采礦許可證的。實施前款規(guī)定行為，雖不具有本解釋第三條第一款規(guī)定的情形，但嚴重影響河勢穩(wěn)定，危害防洪安全的，應當認定為刑法第三百四十三條第一款規(guī)定的”情節(jié)嚴重“。”

《解釋》第四條第一款對刑法第三百四十三條第一款規(guī)定的“采礦許可證”作了擴大解釋，將開采河砂需要申請的采礦許可證、河道采砂許可證均涵括在內。依據上述規(guī)定，應當將采砂行為認定為采礦行為。

綜上，我們認為，河砂屬于礦藏，采砂權屬于采礦權的一種，采砂行為應受礦產資源法、水法的雙重調整。

二、河道采砂行政許可

在河道采砂歸哪個部門管理？河道采砂屬國土資源部門設置采礦權許可還是由水行政主管部門設置采砂權許可？或是必須由國土資源部門和水行政部門共同設置許可，是否存在前置許可？

1.河道采砂受水法及礦產資源法的雙重調整

根據《礦產資源法》第十一條規(guī)定，頒發(fā)采礦許可證是各級國土資源管理部門代表國家行使礦產資源所有權的具體體現。由于河砂這種礦產資源位于河道這一特殊區(qū)域，為了保證河道正常行洪、排澇和航行安全，《水法》又作出了關于在河道內采砂必須經水行政主管部門批準的規(guī)定。對此，《全國人大常委會法制工作委員會關于在河道、航道范圍內開采砂石、砂金適用法律問題的答復》和 《全國人大常委會法制工作委員會關于在河道、航道范圍內開采砂石、砂金適用法律問題的再次答復》均作出了明確規(guī)定：《礦產資源法》關于開辦采礦企業(yè)審批程序的規(guī)定是為了保護和合理開發(fā)利用礦產資源而作出的監(jiān)督管理規(guī)定；《水法》關于在河道內開采砂石、砂金審批程序的規(guī)定是為保證行洪、排澇和航行安全而作出的監(jiān)督管理規(guī)定。采礦企業(yè)在行洪、排澇河道和航道范圍內開采砂石，既應執(zhí)行《礦產資源法》的規(guī)定辦理采礦許可證，同時也應執(zhí)行《水法》的規(guī)定經河道主管部門批準。

因此，采礦許可證和采砂許可證保護的客體并不相同，兩證之間不存在沖突，河道采砂行為應受水法和礦產資源法的雙重調整。

2.長江干流河道采砂實行“一證”，即長江河道采砂許可證

《水法》第三十九條第一款規(guī)定：“國家實行河道采砂許可制度。河道采砂許可制度實施辦法，由國務院規(guī)定?！蹦壳埃瑖鴦赵荷形磳拥啦缮霸S可制度實施辦法作出統一規(guī)定，僅通過《長江河道采砂管理條例》明確了長江宜賓以下干流河道內從事開采砂石的許可辦法。《長江河道采砂管理條例》第九條規(guī)定：“國家對長江采砂實行采砂許可制度?！薄昂拥啦缮霸S可證由沿江省、直轄市人民政府水行政主管部門審批發(fā)放；屬于省際邊界重點河段的，經有關省、直轄市人民政府水行政主管部門簽署意見后，由長江水利委員會審批發(fā)放；涉及航道的，審批發(fā)放前應當征求長江航務管理局和長江海事機構的意見。省際邊界重點河段的范圍由國務院水行政主管部門劃定。”

據此，長江干流河道采砂實行“一證”，即長江河道采砂許可證，由長江水利委員會和沿江省、直轄市人民政府水行政主管部門審批發(fā)放，省際邊界重點河段由長江水利委員會發(fā)放，涉及航道的，審批發(fā)放前應當征求長江航務管理局和長江海事機構的意見。

3.其他河流（河段）采砂實行“一證”即采砂許可證，或“兩證”即采砂許可證和采礦許可證

（1）實行“一證”的

《長江河道采砂管理條例》之外，部分地方法規(guī)、政府規(guī)章及規(guī)范性文件對采砂行政許可作出了一些地方規(guī)定。但到底是實行“一證”，即由水行政主管部門發(fā)放采砂許可證，還是實行“兩證”，由水行政主管部門發(fā)放采砂許可證，并由礦業(yè)主管部門發(fā)放采礦許可證，規(guī)定不盡相同。

如《重慶市河道采砂管理辦法》第十三條規(guī)定：“河道采砂實行采砂許可制度。河道采砂許可證由市水行政主管部門統一印制。長江干流河道采砂許可證由市水行政主管部門委托沿江區(qū)縣（自治縣）水行政主管部門審查批準；其他河道的河道采砂許可證由所在區(qū)縣（自治縣）水行政主管部門審查批準。”《黑龍江省河道采砂管理辦法》第十三條規(guī)定：“河道采砂實行許可制度。由縣級及縣級以上政府水行政主管部門按照河道管理權限分級許可?！薄对颇鲜嵤?lt;中華人民共和國水法>辦法》第二十四條規(guī)定：“在河道管理范圍內進行采砂活動必須報經縣級以上人民政府水行政主管部門批準，按照批準的地點、范圍、期限、數量和作業(yè)方式開采?！薄栋不帐』春雍拥啦缮肮芾硪?guī)定》第十一條規(guī)定“淮河河道采砂實行許可制度。淮河河道采砂許可證，由省淮河河道管理局審批發(fā)放。涉及航道的，審批發(fā)放前應當征求有管轄權的航道管理機構和海事管理機構的意見。”河南省、江西省、湖北省亦有類似規(guī)定。

上述地方法規(guī)、政府規(guī)章均明確在該行政區(qū)域內的河道采砂行為僅需向水行政主管部門申請辦理采砂許可證即可。部分地方甚至明文排除了地礦主管部門的行政管轄，如《海南省河道采砂管理規(guī)定》第九條規(guī)定：“河道采砂實行許可制度，河道采砂許可證由水行政主管部門統一發(fā)放，地質礦產主管部門不再核發(fā)采礦許可證。”《廣東省河道采砂管理條例》第九條規(guī)定：“河道采砂實行許可制度。河道采砂由市、縣（區(qū)）人民政府水行政主管部門分級許可并發(fā)放許可證。其他任何部門和單位不得辦理河道采砂許可和發(fā)證手續(xù)。”

（2）實行“兩證”的

雖然絕大多數的地方規(guī)定都明確河道采砂僅需辦理“一證”，但仍有部分地方規(guī)定了河道采砂應當同時辦理“兩證”，即采砂許可證和采礦許可證。如《廣西壯族自治區(qū)河道采砂管理辦法》第六條規(guī)定：“從事河道采砂的單位和個人應當辦理河道采砂許可證。在河道以采挖礦產為目的的采砂活動，還應當辦理采礦許可證?！薄逗贾菔泻拥啦缮肮芾磙k法》第七條規(guī)定：“河道采砂實行許可證制度。需在河道內采砂的單位和個人，應當向區(qū)、縣(市)水行政主管部門申請辦理《河道采砂許可證》，持《河道采砂許可證》向地質礦產主管部門申請辦理采礦許可證。并向當地工商、稅務部門辦理有關登記手續(xù)?！?/p>

4.個人少量自用采砂的，可免辦采砂許可證。

針對個人家庭自用的、少量用砂的情況，部分地方也做了變通規(guī)定，可免辦采砂許可證。如《廣東省河道采砂管理條例》第九條規(guī)定：“個人家庭生活年自用砂量少于五十立方米需到河道可采區(qū)采砂的，免辦河道采砂許可證，但采挖的河砂不得銷售經營?！薄督魇『拥啦缮肮芾磙k法》第十五條規(guī)定：“但個人年自用砂量少于50立方米需到河道可采區(qū)采砂的，免辦河道采砂許可證?！?/p>

編排/雷彬

責編/張潔  微信號：zhengbeiqing0726