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第14號(hào)案例┃稅務(wù)機(jī)關(guān)將案件移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任后一般不宜再對(duì)行政相對(duì)人作出行政處罰
——棗莊永幫橡膠有限公司訴山東省棗莊市國(guó)家稅務(wù)局稅務(wù)行政處罰案
【案 情】
上訴人 (原審被告)：山東省棗莊市國(guó)家稅務(wù)局 (以下簡(jiǎn)稱市國(guó)稅局)。
被上訴人 (原審原告)：棗莊永幫橡膠有限公司（以下簡(jiǎn)稱橡膠公司）。
市國(guó)稅局于2005年7月22日作出棗國(guó)稅罰字【2005】第002號(hào) 《稅務(wù)行政處罰決定書(shū)》，認(rèn)定橡膠公司偷稅，根據(jù)《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》第六十三條第一款之規(guī)定，決定對(duì)橡膠公司處以罰款5203425.33元。橡膠公司不服，向法院提起訴訟。
一、二審法院經(jīng)審理查明，2004年8月20日，市國(guó)稅局向橡膠公司發(fā)出《調(diào)取賬簿資料通知書(shū)》、《稅務(wù)檢查通知書(shū)》，調(diào)取橡膠公司2002年1月1日至20O3年12月31日期間內(nèi)的賬簿、憑證及其他納稅資料，對(duì)橡膠公司該期間內(nèi)涉稅情況進(jìn)行檢查。同年9月14日，市國(guó)稅局將案件移送公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椤?月22日，被告將賬冊(cè)退還，同時(shí)公安機(jī)關(guān)調(diào)走賬冊(cè)。2004年10月28日市國(guó)稅局在將案件移送公安機(jī)關(guān)后，又以橡膠公司涉嫌偷稅立案。2005年7月18日市國(guó)稅局作出《稅務(wù)處理決定》，責(zé)令原告補(bǔ)繳稅款5203425.33元;7月22日，市國(guó)稅局又作出《稅務(wù)處罰決定》，認(rèn)定橡膠公司行為已構(gòu)成偷稅，依照《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》第六十三條第一款之規(guī)定，決定處罰款5203425.33元。橡膠公司對(duì)處罰不服，申請(qǐng)山東省國(guó)家稅務(wù)局復(fù)議，山東省國(guó)家稅務(wù)局經(jīng)復(fù)議維持該處罰決定。2004年9月15日，橡膠公司總經(jīng)理宗克永因涉嫌虛開(kāi)增值稅專用發(fā)票罪被棗莊市公安局刑事拘留，10月22 日逮捕。12 月31日橡膠公司法定代表人孫龍被逮捕。2005 年10月19 日山東省人民檢察院濟(jì)南鐵路運(yùn)輸分院決定對(duì)孫龍不起訴。2006年1月4日，濟(jì)南鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院作出刑事判決，以虛開(kāi)增值稅專用發(fā)票罪，判處橡膠公司罰金15O萬(wàn)元，判處公司總經(jīng)理宗克永有期徒刑十年。
【審判】
一審法院認(rèn)為，本案被告在已發(fā)現(xiàn)原告行為涉嫌犯罪并移送公安機(jī)關(guān)后，司法機(jī)關(guān)對(duì)該違法犯罪行為未作出最后處理之前，對(duì)原告作出棗國(guó)稅罰字【2005】第0 02號(hào)《稅務(wù)行政處罰決定書(shū)》，違反《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第七條第二款、第二十八條和國(guó)務(wù)院《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第三條、第五條、第八條、第十一條之規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》第二十八條規(guī)定:'違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處拘役或者有期徒刑時(shí)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人行政拘留的，應(yīng)當(dāng)依法折抵相應(yīng)刑期。違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處罰金時(shí)，行政機(jī)關(guān)己經(jīng)給予當(dāng)事人罰款的，應(yīng)當(dāng)折抵相應(yīng)罰金。'根據(jù)上述規(guī)定，對(duì)同一違法犯罪行為，原則上只能給予一次刑事法律上的人身罰或財(cái)產(chǎn)罰，即使行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出人身罰或者財(cái)產(chǎn)罰的行政處罰，相關(guān)的行政處罰和刑事處罰也必須進(jìn)行折抵。正因如此，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第七條第二款和《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第三條、第五條、第八條、第十一條規(guī)定，如果違法行為己構(gòu)成犯罪，應(yīng)該依法追究刑事責(zé)任的，行政機(jī)關(guān)不得以行政處罰代替刑事處罰，必須依法向公安機(jī)關(guān)移送。這些規(guī)定說(shuō)明以下兩點(diǎn):其一，在實(shí)體上，有關(guān)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的刑事處罰優(yōu)于行政處罰，相關(guān)的行政處罰必須和刑事處罰進(jìn)行折抵;其二，在程序上，有關(guān)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)處罰的刑事程序優(yōu)于行政程序。如果違法行為已構(gòu)成犯罪，必須依法向公安機(jī)關(guān)移送。在司法機(jī)關(guān)對(duì)該違法犯罪行為未作出最后處理之前，行政機(jī)關(guān)如在向公安機(jī)關(guān)移送之前未作出有關(guān)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政處罰，則不再針對(duì)同一違法行為作出該類行政處罰，否則構(gòu)成程序違法。
本案被告在己發(fā)現(xiàn)原告行為涉嫌犯罪并移送公安機(jī)關(guān)后，應(yīng)等待司法機(jī)關(guān)作出處理，如司法機(jī)關(guān)認(rèn)定構(gòu)成犯罪并對(duì)原告處以人身和財(cái)產(chǎn)的刑罰，被告就不應(yīng)再作罰款的行政處罰。如原告行為不構(gòu)成犯罪，依照《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，公安機(jī)關(guān)應(yīng)將本案退回本案被告，被告才可追究原告行政責(zé)任，給予行政處罰。
綜上，一審法院認(rèn)為，被告在將案件移送公安機(jī)關(guān)后又對(duì)原告作出行政處罰，違反前述規(guī)定，屬程序違法、適用法律錯(cuò)誤。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第(二)項(xiàng)第2目、第3目的規(guī)定，判決撤銷被告市國(guó)稅局于2005年7月22日作出的棗國(guó)稅罰字【2005】第002號(hào)《稅務(wù)行政處罰決定書(shū)》。
原審被告市國(guó)稅局不服一審法院判決上訴稱，1、一審法院判決認(rèn)定事實(shí)不清，上訴人所作《稅務(wù)處理決定書(shū)》已發(fā)生法律效力，《稅務(wù)行政處罰決定書(shū)》是正確的，應(yīng)予以維持。2、上訴人作出的行政處罰在前，而刑事判決在后，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十八條之規(guī)定，本案應(yīng)當(dāng)在執(zhí)行刑事判決時(shí)折抵。3、上訴人作出的行政處罰并未違反《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第七條第二款和《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第三、五、八、十一條的規(guī)定。4、上訴人認(rèn)為不存在有關(guān)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的刑事處罰優(yōu)于行政處罰的問(wèn)題。
被上訴人橡膠公司答辯稱，1、上訴人作出的《稅務(wù)行政處罰決定書(shū)》是在20O4年9月14日作出移交公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹闆Q定之后的行政行為，上訴人的第二次立案所作出的行政行為是沒(méi)有法律程序依據(jù)的。2、稅務(wù)機(jī)關(guān)既然已將案件移送公安機(jī)關(guān)后，就無(wú)權(quán)就同一事實(shí)作出任何行政行為。
二審法院經(jīng)審理認(rèn)為，本案的主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于一審法院判決認(rèn)定市國(guó)稅局在將案件移送公安機(jī)關(guān)后又對(duì)橡膠公司作出行政處罰屬于程序違法、適用法律錯(cuò)誤是否正確。根據(jù)《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第三條、第五條、第八條、十一條的規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任的，必須依照規(guī)定向公安機(jī)關(guān)移送，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件，不得以行政處罰代替移送。只有依照行政處罰法的規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件前，已經(jīng)依法給予當(dāng)事人罰款的，人民法院判處罰金時(shí)，才依法折抵相應(yīng)罰金。而本案中，市國(guó)稅局將案件移送公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹楹?，又以橡膠公司涉嫌偷稅立案，并作出罰款的行政處罰決定，不符合上述法律規(guī)定。上訴人雖主張市國(guó)稅局作出的行政處罰在前，刑事判決在后，應(yīng)當(dāng)在執(zhí)行刑事判決時(shí)折抵，但本案中市國(guó)稅局所作出的行政處罰并非是其向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件前己經(jīng)依法給予當(dāng)事人罰款的行政處罰。因此，本案中，市國(guó)稅局在依法將案件移送公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹楹螅謱?duì)橡膠公司以涉嫌偷稅立案并作出罰款的行政處罰決定，缺乏法律明確授權(quán)，一審法院判決認(rèn)定其程序違法，適用法律錯(cuò)誤并無(wú)不當(dāng)，應(yīng)予支持。判決駁回上訴，維持原判。
【評(píng)析】
一、背景情況介紹
公民、法人或者其他組織的同一違法行為，既可能構(gòu)成行政違法行為，應(yīng)給予行政處罰，也可能己構(gòu)成違法犯罪行為，應(yīng)追究刑事責(zé)任。實(shí)踐中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任的，一般可能采取三種處理方式:一種是只依法給予行政處罰，不再向公安機(jī)關(guān)移送;一種是先追究行政違法行為，給予行政處罰后再向公安機(jī)關(guān)移送;一種是先依法向公安機(jī)關(guān)移送，等待司法機(jī)關(guān)作出最終處理后再?zèng)Q定是否給予行政處罰。第一種處理方式實(shí)踐中存在，但違反法律規(guī)定;其他兩種處理方式在實(shí)踐中存在爭(zhēng)議。本案則屬于行政機(jī)關(guān)將案件移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任后又對(duì)當(dāng)事人的同一違法行為作出行政處罰的情況。
二、確立裁判要旨的理由
本案的焦點(diǎn)問(wèn)題是當(dāng)事人因偷稅行為構(gòu)成犯罪，被移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任后，行政機(jī)關(guān)能否再以同一違法行為追究行政責(zé)任給予行政處罰。對(duì)該問(wèn)題存在兩種不同意見(jiàn)：
一種意見(jiàn)認(rèn)為，稅務(wù)機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)橡膠公司偷稅行為涉嫌犯罪并移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任后，其不能再針對(duì)同一違法行為作出罰款的行政處罰。主要理由是：
《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十八條規(guī)定:'違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處拘役或者有期徒刑時(shí)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人行政拘留的，應(yīng)當(dāng)依法折抵相應(yīng)刑期。違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處罰金時(shí)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人罰款的，應(yīng)當(dāng)折抵相應(yīng)罰金。根據(jù)上述規(guī)定，對(duì)同一違法犯罪行為，原則上只能給予一次人身罰或財(cái)產(chǎn)罰，不能重復(fù)適用。
根據(jù)國(guó)務(wù)院《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第三條、第五條、第八條、第十一條的規(guī)定，如果違法行為己構(gòu)成犯罪，行政機(jī)關(guān)不得以行政處罰代替刑事處罰。對(duì)當(dāng)事人的違法行為如何處理，首先應(yīng)確定其行為的法律性質(zhì)。如其行為構(gòu)成犯罪，應(yīng)由司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任，市國(guó)稅局作為行政機(jī)關(guān)對(duì)該案不具有管轄權(quán);如其行為系一般行政違法，則應(yīng)由市國(guó)稅局依法處理，追究其行政違法責(zé)任，予以行政處罰。因此，市國(guó)稅局在發(fā)現(xiàn)橡膠公司行為涉嫌犯罪并移送公安機(jī)關(guān)后，應(yīng)等待司法機(jī)關(guān)作出處理，如司法機(jī)關(guān)認(rèn)定橡膠公司行為構(gòu)成犯罪并對(duì)其處以刑罰，市國(guó)稅局就不應(yīng)再作行政處罰。稅收行政處罰措施被刑法規(guī)定的對(duì)偷稅行為的刑罰措施所吸收，行政處罰和刑罰不應(yīng)并列適用。如橡膠公司行為不構(gòu)成犯罪，依照國(guó)務(wù)院《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，則公安機(jī)關(guān)應(yīng)將案件退回行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)才可追究橡膠公司的行政責(zé)任，給予行政處罰。本案市國(guó)稅局在將案件移送公安機(jī)關(guān)后又對(duì)橡膠公司作出行政處罰，程序違法，適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)判決撤銷市國(guó)稅局作出的稅務(wù)行政處罰決定。
另一種意見(jiàn)認(rèn)為，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以就橡膠公司偷稅行為作出罰款處罰。主要理由：一是人民法院和稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)橡膠公司違法行為性質(zhì)的認(rèn)定不同。刑事判決認(rèn)定橡膠公司的行為構(gòu)成虛開(kāi)增值稅專用發(fā)票罪，市國(guó)稅局認(rèn)定橡膠公司的行為構(gòu)成偷稅。二是刑事判決的罰金數(shù)額不能涵蓋橡膠公司偷稅的數(shù)額。刑事判決判處橡膠公司罰金150萬(wàn)元，市國(guó)稅局認(rèn)定橡膠公司的偷稅數(shù)額為5203425.33元，罰金數(shù)額遠(yuǎn)小于橡膠公司的偷稅數(shù)額，不足以制裁橡膠公司的違法行為。因此，稅務(wù)機(jī)關(guān)針對(duì)橡膠公司偷稅行為作出的行政處罰與人民法院判決橡膠公司虛開(kāi)增值稅專用發(fā)票罪性質(zhì)不同，互不沖突，也不存在吸收關(guān)系。稅務(wù)機(jī)關(guān)可以對(duì)橡膠公司的偷稅行為作出行政處罰，但要在行政處罰中將已判處的罰金折抵。
一、二兩審法院判決采納了第一種意見(jiàn)。取舍的理由:
第一，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第七條第二款和《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第三條、第五條、第八條、第十一條規(guī)定，如果違法行為已構(gòu)成犯罪，應(yīng)該依法追究刑事責(zé)任的，行政機(jī)關(guān)不得以行政處罰代替刑事處罰，必須依法向公安機(jī)關(guān)移送。
第二，橡膠公司的行為構(gòu)成虛開(kāi)增值稅專用發(fā)票罪，人民法院以虛開(kāi)增值稅專用發(fā)票罪，判處橡膠公司罰金150萬(wàn)元，橡膠公司的同一違法行為不應(yīng)再給予行政處罰。
第三，本案中，市國(guó)稅局將案件移送公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹楹?，又以橡膠公司涉嫌偷稅立案，并作出罰款的行政處罰決定，不符合上述法律規(guī)定，違反法定程序。
第四，本案中市國(guó)稅局所作出的行政處罰并非是其向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件前已經(jīng)依法給予當(dāng)事人罰款的行政處罰，因此，市國(guó)稅局在依法將案件移送公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹楹?，又?duì)橡膠公司以涉嫌偷稅立案并作出罰款的行政處罰決定，缺乏法律明確授權(quán)，屬適用法律錯(cuò)誤。
三、運(yùn)用裁判要旨應(yīng)當(dāng)注意的問(wèn)題
1、刑事處罰是對(duì)當(dāng)事人的違法行為作出的最嚴(yán)厲的制裁措施，并不能簡(jiǎn)單地按照罰款金額來(lái)衡量是否過(guò)罰相當(dāng)?shù)膯?wèn)題，這也是法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)不得以行政處罰代替刑事處罰的立法目的所在。
2、對(duì)應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件，如行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在移送前依照行政處罰法的規(guī)定先行給予當(dāng)事人行政處罰，并不違反有關(guān)移送的法律規(guī)定。
四、其他問(wèn)題
濫用行政處罰權(quán)是當(dāng)前行政執(zhí)法過(guò)程中存在的問(wèn)題之一。一旦涉及到利益之爭(zhēng)，有關(guān)行政機(jī)關(guān)往往有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)。特別是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉嫌構(gòu)成犯罪的，實(shí)踐中往往以行政處罰代替刑事處罰，有關(guān)當(dāng)事人也普遍樂(lè)于接受。這是行政執(zhí)法監(jiān)管中的薄弱環(huán)節(jié)，函待完善相關(guān)法律、法規(guī)，以更有效地打擊違法犯罪行為，實(shí)現(xiàn)立法意圖。（撰稿人：侯勇）
來(lái)源：最高人民法院行政審判庭編：《中國(guó)行政審判指導(dǎo)案例》（第1卷），中國(guó)法制出版社2010年版，第69頁(yè)
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