在早期公共行政學的發(fā)展中，public administration、administrative management和public management三個概念都已經出現，但學術探討則主要圍繞public administration一詞展開，學者們從不同的角度對public administration進行了定義。然而，在市政研究運動中，public administration在很大程度上所指的是“城市行政”，只是隨著研究對象擴展到整個政府構成及其行政過程，才獲得了準確定義，用來指稱政府的以及與政府相關的行政。Administrative management是羅斯?！靶抡睍r期的特定產物，是羅斯福政府通過行政重組進行行政集權的一種策略性用語，在學術研究中鮮少使用，因此administrative management沒有作為學術概念而被確立。在市政研究時期，public management一詞也已經出現，它的使用及推廣是與“國際市政經理協(xié)會”會刊“Public Managment”聯(lián)系在一起的。對這三個基本概念的生成史進行考察，確認這些概念生成背景及不同用法，將有益于我們把握其不同的準確內涵，也有益于對公共管理學科的學術史進行梳理與澄明。

在公共行政研究中，public administration、administrative management和public management三個詞語是經常困擾研究者的概念，因為很難在這三個概念之間做出區(qū)分，類似情況同樣存在于中國學界。改革開放后，中國恢復并重建了行政學學科，在中國行政學研究中，“公共行政”、“行政管理”與“公共管理”的概念也經常被混淆使用，即使專門從事行政學研究的學者也往往在這些概念的使用方面感到難以選擇。由于這三個基礎性概念同時出現在公共行政學中，使這門學科呈現出概念使用上極大的隨意性。為此，我們需要對這些概念的產生及其發(fā)展歷史進行考察，以把握它們原初的基本含義。當然，中文的“公共行政”、“行政管理”和“公共管理”概念與英文的public administration、administrative management和public management并非一一對應關系，但對這些相關概念的生成史進行考察，確認這些概念的生成背景及使用，有益于我們把握這些概念的準確內涵，也有益于我們對公共管理學科的學術史進行梳理與澄明。對于中國公共行政科學的發(fā)展與完善來說，這是必要的功課。

從學科的角度回溯公共行政學的源頭時，學者們通常會提到兩個重要的時間節(jié)點：一是1887年，威爾遜(Woodrow Wilson)發(fā)表了著名的《行政之研究》這篇論文；二是1906年，紐約市政研究所(New York Bureau of Municipal Research)成立，這是美國最早的專門研究公共行政的機構。在《行政之研究》中，威爾遜從國家的層面討論了政治與行政的關系，同時，出于提高國家行政效率與行政能力的要求，提出了建立行政科學的構想。紐約市政研究所的研究對象是城市，其研究工作的主要目的是提高城市政府的行政效率和公共服務能力，因此，紐約市政研究所并不關注國家層面上的行政問題?？梢姡栠d的《行政之研究》與紐約市政研究所的活動都是研究行政現象的，但這些現象的范圍和層次卻存在明顯的差異。顯然，行政是一個非常寬泛的概念，無論在國家層面還是在城市層面，都存在行政問題，并且在與私人行政相對的意義上，國家行政與城市行政都屬于公共行政的范疇。所以，人們往往把以國家行政為研究對象的《行政之研究》的發(fā)表和以城市行政為研究對象的紐約市政研究所的建立，都看作是公共行政學起源的標志性事件，公共行政學也因而具有兩個源頭。

今天看來，雖然威爾遜與紐約市政研究所關注的對象不同，但在19世紀末20世紀初，“國家”與“城市”的區(qū)別并不像今天這樣明顯，在當時的觀念里，往往并不在國家與城市之間做出嚴格區(qū)分。我們知道，在西方古典政治學的語境中，城市與國家是沒有區(qū)別的。從現代英語學界將希臘語中的polis一詞翻譯為city-state的情況來看，表明現代人認為古希臘城邦兼具城市與國家的雙重特征。在20世紀初期，城市與國家的區(qū)別往往是在規(guī)模的比較中來加以定義的，并沒有在實質性意義上存在區(qū)別，更多的人把城市看作國家的一種濃縮形態(tài)。雖然在政治的意義上需要看到城市與國家的區(qū)別，但在公共行政的意義上，似乎城市行政更多地具有公共行政的屬性，況且在美國這樣一個聯(lián)邦體制中，城市本身也具有國家的影像。所以，在當時的美國語境中，威爾遜所關注的行政與紐約市政研究所探討的行政是沒有原則性區(qū)別的。實際上直到“二戰(zhàn)”以后，隨著民族國家的普遍建立，“國家”一詞才被賦予特定的內涵，人們才在詞語使用上把國家與城市嚴格地區(qū)分開來。由此，城市行政也就逐漸地被稱作為“城市管理”，以示與國家行政之間的層次性差異。

通過文獻考察我們發(fā)現，當威爾遜和古德諾(Frank J．Goodnow)這兩位公共行政學的公認創(chuàng)始人試圖對行政問題發(fā)表意見時，主要是根據現代國家的實際運行狀況而對行政做出判斷的。然而，從國家的層面來觀察行政活動，往往顯得過于宏大，雖然能夠清晰地看到國家運行中的政治與行政之間有著很大的區(qū)別，卻無法細述這種區(qū)別的詳盡含義，更無法得知行政的具體過程是怎樣的。所以，威爾遜和古德諾都只能對政治與行政的區(qū)別做出一種原則性的規(guī)定，卻無法告訴我們行政究竟是什么。也就是說，威爾遜和古德諾所要做的是描述行政的輪廓，即指出政治與行政之間有一條邊界，至于行政是什么、具有哪些基本特征、是怎樣運行和如何發(fā)揮作用的，卻并沒有做出回答。雖然古德諾明確地指出“行政是執(zhí)行”，但對這種執(zhí)行卻沒有做出進一步的探討。所以，威爾遜和古德諾所做的只是初步工作，僅僅提出了行政應當被作為一個相對獨立的研究對象來看待，僅僅確定了行政學這樣一個研究領域?；蛘哒f，威爾遜和古德諾確立了國家(政府)行政的研究領域，真正對公共行政做出具體描述和分析的工作，則是由紐約市政研究所承擔的。

其實，在威爾遜和古德諾之前，對行政現象的研究已經積累了一些成果，不過，這些研究是以學校、教會以及醫(yī)院等為觀察對象的。我們發(fā)現，在早期的行政研究中，教育行政、公共衛(wèi)生行政等概念都已經出現，并被人們廣泛使用，在某種意義上，威爾遜所做出的開拓國家(政府)行政這一研究領域的貢獻，是與這些關于學校、醫(yī)院、教會等的行政研究有著一定聯(lián)系的?？梢哉f，威爾遜對行政研究的貢獻在于：把視線從學校、教會、醫(yī)院等組織轉移到了國家(政府)組織上。但是，對于威爾遜的這一貢獻，只能在公共行政學其后的發(fā)展中才能夠加以確認，僅從《行政之研究》來看，這篇文章并沒有明確地反映出威爾遜已經持有了一種組織的視角，反而是把行政活動看作是國家(政府)活動中的一個特殊部分。

關于行政研究是否能夠持有組織的視角，是一個非常關鍵的問題。因為只有在組織的意義上，才能把握行政的特征，才能把行政活動與其他治理活動區(qū)分開來。威爾遜的《行政之研究》發(fā)表后很長一段時間都沒有引起學術界的注意，在某種意義上，就是因為沒有明確地顯現出其是一種從組織的視角出發(fā)所獲得的觀察結果。應當說，在威爾遜之前，那些已經注意到了行政現象的早期行政研究者們，其實意識到了組織視角之于行政研究的意義，他們在研究學校、教會、醫(yī)院時，是從組織的角度去觀察行政活動的。我們知道，當時的現代企業(yè)尚未成為典型化的組織形態(tài)，而學校、教會和醫(yī)院等則是社會組織中專業(yè)化程度較高的組織形式。正是因為這些組織在行政體系與結構方面都發(fā)展得較為完整，所以，通過對這些組織的觀察能夠獲得對行政現象的認識。到了19世紀晚期，隨著現代企業(yè)的誕生和城市化進程的加速，很快就把組織規(guī)模和專業(yè)化水平都遠遠高于學校、教會、醫(yī)院的現代企業(yè)和城市呈現在了人們面前。而且，作為組織的現代企業(yè)和城市的行政也更為復雜，對于學者來說，也更具有挑戰(zhàn)性。因而，對行政問題感興趣的學者開始逐漸將目光轉向企業(yè)與政府，尤其是已經具有現代組織特征的城市政府。在行政方面比現代企業(yè)更具有典型性，這就使城市行政研究對學者具有更大的吸引力。正是由于這些原因，在學術史上，關于城市行政的研究是早于對企業(yè)管理以及一般管理的研究的。

1892年，普里查德(Frank P．Prichard)在《對城市政府科學的研究》中寫道，“現代科學的發(fā)明已經打破了地域界限，也在很大程度上摧毀了地方獨立。大公司對不斷集聚的資本的控制，已經在商業(yè)貿易的運行中引入了一股危險力量，大城市的劇增，也在政治領域中引入了一個同等危險的因素。在一個簡單得多的社會中建構起來的普通的政府行政機制，已經被證明不夠用了。我們亟需一種更為科學的設計和一種更為系統(tǒng)化的操作。”①在這里，普里查德指出了城市行政研究的必要性，“城市中如此巨大人口的幸福與富裕，直接取決于政府——它所具有的職能需要詳盡的科學知識與高超的科學技能——的行政。我對‘科學’一詞的使用是經過深思熟慮的。研究城市政府本身就是一門科學?！雹诳梢?，當時城市的發(fā)展對城市行政研究提出了非常迫切的要求。城市不僅是一個生活場所，而且首先是資本集聚之地。在這里，如果像普里查德所說的那樣，大企業(yè)對資本的控制已經成為一種危險力量，而城市政府又正面臨著這一挑戰(zhàn)，那么城市行政的研究也就被看作是對這種危險的回應了。正是由于這個原因，一場“市政研究運動”在美國興起，1906年紐約市政研究所的成立就是這場運動進入高潮的標志。

由上述學術史梳理可見，近代以來，關于行政問題的研究有兩種不同的途徑：一種是把行政看作為具有普遍性的組織問題；另一種則是把行政看成國家活動的一個特殊方面。在很長一段時期內，由于現代組織尚未發(fā)育成熟，前一種途徑一直未能取得重大突破，直到現代企業(yè)和現代城市興起之后，才開始有迅猛進展。在其后的發(fā)展中，當人們對企業(yè)與城市政府的行政行為做出明確區(qū)分后，這一途徑逐漸地走向了兩個方向：一方面，城市政府被作為公共組織看待，它的活動被稱作為公共行政；另一方面，企業(yè)則被作為私人組織看待，相應地，存在于企業(yè)中的行政也就是私人行政。到了20世紀初，私人行政的研究匯流到了科學管理運動之中，成長為20世紀的一門顯學——管理學。對作為國家活動的行政進行研究，應當說是由威爾遜開拓出的一個領域，但是，在公共行政學建立的過程中，威爾遜所確立的這一領域一直沒有受到學者們的重視，直到沃爾多(Dwight Waldo)考察“行政國家”的時代，威爾遜的影響才開始在批判聲中逐漸地擴大。今天，我們往往把威爾遜和古德諾的理論發(fā)現視作為公共行政學的邏輯起點，但就這個學科的基本內容的發(fā)掘而言，則應當歸功于“市政研究運動”。

在威爾遜和古德諾關于行政的論述中，包含著明顯的規(guī)范性內容，但他們卻沒有使用public administration的概念。與他們不同，“市政研究運動”極力淡化城市行政的規(guī)范性色彩，但學者們卻廣泛地采用了public administration的概念。之所以會出現這種情況，原因就在于：威爾遜和古德諾都是在國家的層面上討論行政問題的，因而，“行政”一詞在這里是指國家及其政府中的活動，已經包含了規(guī)范性的內容，也就不再需要加上public這樣一個規(guī)范性定語。對于“市政研究運動”而言，由于是在城市組織的層面上去認識行政問題的，需要直接與城市中已經大量出現的企業(yè)行政區(qū)別開來，所以，必須時時處處都在administration前面加上public的定語。研究對象的不同，決定了詞語使用上的差異。這也表明，在“市政研究運動”中，public administration一詞中的public并不是出于規(guī)范administration的需要，而是與private administration或business administration中的private與business相對的指示性用語。所以，“市政研究運動”雖然采用了public administration的概念，并在這個概念的基礎上為我們今天所熟知的公共行政學奠定了基礎，但與我們今天使用的public administration還是有所不同的。在“市政研究運動”那里，public還不具有嚴格的規(guī)范性內涵，更多地是作為一種客觀的、以事實為取向的對城市行政活動的描述。盡管public使城市行政與企業(yè)中的私人行政區(qū)別開來，但在行政的意義上，兩者卻沒有太大的差異，至少在當時人們的觀念里，行政作為組織共有的活動被認為其一致性遠大于公共組織與私人組織之間的差異。

可見，在公共行政研究的起點上，人們并沒有對行政的性質給予充分的關注，特別是在早期，人們僅僅關注到學校、教會、醫(yī)院等組織的行政(今天我們稱作為“管理”的)活動。隨著研究范圍的擴展，開始沿著不同的方向去探討行政問題，出現了威爾遜、古德諾對國家(政府)行政的關注和“市政研究運動”對城市行政的研究，但這只是領域上的區(qū)別，并不是對行政性質的規(guī)范性界定。就public administration而言，主要是“市政研究運動”中的學者們使用的一個概念。其原因是，此時的現代企業(yè)組織化程度在迅速地提高，作為企業(yè)管理的私人行政也迅速地將自身的特征凸現了出來，盡管關于私人行政的研究尚未形成一種學術氛圍，但“市政研究運動”已經嗅到了私人行政(企業(yè)管理)研究可以成為一個專門領域的可能性，才要求把對城市行政的研究與之相區(qū)別。所以，public administration在這個時候是“市政研究運動”用來區(qū)別私人行政的排除性概念，并不需要加以明確定義。不過，也許正是“市政研究運動”使用了這一概念而對私人行政進行了排除，才使企業(yè)管理的研究迅速興起，并成為一場影響了整個20世紀的學術運動，使關于私人部門管理問題的研究蔚為大觀。

在美國歷史上，“新政”是一個重大的轉折性事件，它給美國社會的各個方面都帶來了諸多不同于以往的新特征。就公共行政研究來看，“新政”標志著公共行政學的創(chuàng)立時期進入了尾聲。我們已經指出，公共行政學創(chuàng)立時期的研究工作是在“政治—行政二分原則”下進行的，特別是“市政研究運動”在“政治無涉”的姿態(tài)下所進行的公共行政研究，為公共行政學這門學科的建立提供了奠基性的準備工作。如果說威爾遜確立的“政治—行政二分原則”被其后整個公共行政學科發(fā)展看作是可以懷疑卻必須遵守的前提，那么，“市政研究運動”雖然沒有注意到威爾遜所確立的這一原則，卻也在默認了這一前提的情況下做了大量對于學科建構必不可少的工作。特別是在技術性的層面上，由于“市政研究運動”直接以作為組織的城市政府為研究對象，通過他們的研究成果為公共行政這門科學提供了必要的和系統(tǒng)化的知識準備。然而，“大蕭條，新政，以及隨后的戰(zhàn)爭將人們的興趣點從城市轉向了國家，同時也暴露出了不同類型與規(guī)模的新問題。早期的一些方法與‘原則’受到了人們的質疑”?；蛘哒f，由于社會的變化而使“市政研究運動”的使命終結了，從而使行政研究轉向了對國家活動中行政問題的關注。

隨著“新政”時代的到來，在公共行政的研究中實現了從城市行政到國家行政的視角轉變。之前已經講過，在較早時期，雖然威爾遜和古德諾確立了國家(政府)行政這一研究領域，但學術界卻沒有對它做出積極回應。當時，在學術界處于主流地位的是“市政研究運動”，他們主要關注的是城市行政，而“新政”則促使學者們把國家(政府)行政作為關注的中心。隨著研究對象的改變，對公共行政的認識也發(fā)生了相應的變化。當然，在“新政”時期，無論是人們的觀念還是實踐，都處在急劇的動蕩過程中。在這種條件下，是不可能鼓勵人們對20世紀初期的公共行政——無論實踐還是研究成果——產生廣泛懷疑的，相反，人們有著更為強烈的維護已有研究成果的要求，希望借已有的研究成果協(xié)助政府帶領社會走出危機狀態(tài)。所以，盡管公共行政研究的視界已經發(fā)生轉移，卻沒有出現對“市政研究運動”研究成果的集體反思，事實上，這項工作是在“二戰(zhàn)”以后才開始的。“二戰(zhàn)”之后，在“新政”所取得的成績得到了舉世公認的情況下，在學者們開始對“新政”的經驗進行總結和理論提升的時候，才發(fā)現了“新政”時期的公共行政與“市政研究運動”中的公共行政不同，并開始對“市政研究運動”進行反思。在從“新政”到“二戰(zhàn)”結束的這段時間里，公共行政研究和實踐領域中出現了最具代表性意義的是一個詞語administrative management。

在“市政研究運動”興起時，這場具有濃重“民間”色彩的研究運動主要是在私人資金的資助下展開的。在當時的美國，盡管文官制度改革已經完成，但在政治活動中，人們對“政黨分肥”的戒備心理依然很重，而且，利益集團在這時也沒有獲得合法性，所以，對于以城市政府為研究對象的“市政研究運動”，人們很難不對他們的研究動機以及資助人的資助動機產生懷疑。正是為了消除人們的懷疑，“市政研究運動”才在研究過程中努力表明，他們不愿意觸及政治，而僅僅是在研究作為組織的城市政府，即研究具有明顯技術性特征的城市行政。然而，隨著“大蕭條”的爆發(fā)和“新政”的出臺，情況發(fā)生了改變。首先，為了應對前所未有的危機，羅斯福政府需要進行前所未有的集權。在美國特定的民主政治背景下，羅斯福必須避免自己親自向國會和美國社會傳達希望集權的信息，而是需要有一支既能表達意見又具有權威的力量來傳達這種信息。所以，作為一種政治策略，羅斯福政府必須求助于專家。其次，就應對“大蕭條”而言，羅斯福政府也確實需要專家的幫助去解決越來越復雜的專業(yè)性問題，特別是在當時盡管文官制度改革已經建立起專業(yè)化的文官隊伍，但這支文官隊伍實際上并沒有多少專業(yè)知識，就他們的來源看，主要還是轉型為職業(yè)文官的“政客”。因此，羅斯福政府向專家敞開了政府的大門，建立了各種各樣的研究機構。其中，最為重要的就是由布朗洛(Louis Brownlow)、古利克(Luther Gulick)與梅里亞姆(Charles E．Merriam)等人牽頭建立的“總統(tǒng)行政管理委員會”。

“總統(tǒng)行政管理委員會”的關鍵詞有兩個：第一是總統(tǒng)；第二是行政管理(administrative management)。所以，以該委員會主席布朗洛名字命名的“布朗洛報告”(The Brownlow Report)的結論也有兩個：首先是“總統(tǒng)需要幫助”；其次是幫助總統(tǒng)的方式，這就是administrative management。那么，總統(tǒng)為什么需要幫助?該報告認為，“我們的總統(tǒng)職位統(tǒng)一了至少三種重要的職責。一方面，總統(tǒng)是一位政治領導——黨派領導、國會領導和人民的領導。另一方面，他是國民的首腦——在這個詞的禮儀性的含義上，是美國國民團結的象征。再一方面，總統(tǒng)是聯(lián)邦制度和機構中的首席長官與行政官員。在許多政府類型中，這些職責或者是分開的，或者只是部分結合在一起的，而在美國，它們則統(tǒng)一在同一個人的身上，總統(tǒng)的職責就是承擔所有這些重任?！雹俚诂F實中，無論是由于威爾遜所說的“國會政體”的掣制，還是由于聯(lián)邦機構專業(yè)化水平的低下，都使總統(tǒng)很難承擔起上面所列舉的這些職責。正是由于這些原因，總統(tǒng)的“行政管理委員會被要求調查與報告特別是最后一種職能，即行政管理(administrative management)問題——為履行由美國憲法授予總統(tǒng)在行使行政權力中所擔負的職責而進行的組織”。②在此問題上，“我們所需的不是一種新的原則，而是對我們管理體制的一次現代化”。③也就是說，administrative management不關心“國會政體”變革等政治性的和原則性的問題，而只是關注“國會政體”之中的行政部門，關注行政管理的現代化?！霸谝粋€民主制度中，administrative management關注的是行政首長及其職責、管理的人事支持、組織、人事、以及財政制度，因為這些在人民的政府中是必不可少的保障人民意志的手段。”④

根據“布朗洛報告”，administrative management在實踐中已經找到了可操作方案，這就是當時各州和地方政府正在開展的行政重組(administrative reorganization)。有了這些經驗，雖然“聯(lián)邦政府所涉更廣，也更為復雜，但重組的原則是一樣的”。⑤基于這種認識，“布朗洛報告”提出了一套精心設計的重組計劃，“在這一廣泛的行政重組計劃中，白宮本身也被包括在內?？偨y(tǒng)需要幫助”。⑥其結果是設立了“總統(tǒng)行政辦公室”幫助總統(tǒng)專門處理行政事務。這個總統(tǒng)行政辦公室后來得到立法部門的通過，并對此后的美國政治產生了深遠影響，的確成為了總統(tǒng)最得力的助手。此外，該報告的重組建議還包括將文官委員會改組為由一個直接對總統(tǒng)負責的文官專員領導下的civil service administration。不過，在羅斯福任內，這一改組文官委員會的建議并未得到國會批準，直到1978年卡特任總統(tǒng)期間通過了《文官改革法案》，才使這項改組建議成為現實。

在當時的語境中，關于行政問題有三個類似的概念，即execution、administration和management。其中，execution專門用來表達總統(tǒng)在與國會的關系中領導行政部門履行其職責的含義；administration雖然主要用來指稱行政部門及其活動，但也并不排斥立法與司法部門中的行政活動；management同樣不排斥立法與司法部門中的行政活動，但與administration相比，management更加強調行政中的具體活動和技術性工作。根據當時對這些概念的用法，administrative management的準確含義就應當是指行政部門中的管理問題。因而，合乎邏輯的理解是，解決行政部門管理問題的辦法就是行政重組。也就是說，羅斯福任命“總統(tǒng)行政管理委員會”的目的是為了推行聯(lián)邦機構的行政重組，其實質就是要進行行政集權。然而，在美國“國會政體”的政治框架下，在聯(lián)邦的層面上直接進行行政集權就必然意味著要削弱國會的力量。這是由“三權體制”所決定的，根據三權制衡的設計，三種權力中任何一種權力的擴大，都必然意味著其他權力的削弱。所以，對于羅斯福政府而言，這是有一定政治風險的做法，以至于羅斯福政府需要聲言它所推行的重組計劃與國會無關，不會影響國會的控制地位，而僅僅是行政方面(特別是技術意義上)的管理改進。正是出于這種需要，總統(tǒng)行政管理委員會才選擇了administrative management而不是public administration的名稱。顯而易見，administrative management的表達式不會引起國會的懷疑，甚至能夠贏得國會的認同，而public administration由于包含了國會以及最高法院中的行政活動，極易引起國會的誤會。所以，administrative management一詞的使用，反映了羅斯福政府當時的意圖和全部策略性的考慮。

在羅斯福任內，administrative management這一概念的使用頻率是很高的，影響也是巨大的。盡管如此，這一概念無論是在實踐上還是在理論研究中，都沒能成為替代public administration的概念，甚至沒有成為一個與public administration相平行的概念而得到使用。其原因就是，它僅僅是一個在特定時期出現的有所特指的概念，更多地使人們聯(lián)想到羅斯福政府的行政重組，而public administration則是用來指稱具有普遍性的行政現象和行政問題的概念。在美國民主的語境下，特別是在“三權分立”的憲政體制下，即使是在凱恩斯主義得以實行的條件下，行政集權也是一個可以做而不可以宣揚的事情。既然administrative management一詞是與羅斯福的行政集權聯(lián)系在一起的，學者們在其研究工作中回避使用這個詞語也就不難理解了。所以，時過境遷，administrative management一詞也就進入了歷史，與“總統(tǒng)行政管理委員會”和“布朗洛報告”一樣，變成了一種歷史陳跡。

隨著20世紀80年代“新公共管理運動”的興起，public management概念開始流行，在一段時間內，人們在談論公共行政的問題時，往往使用public management去替代public administration。這反映了人們除舊布新的追求，要求用公共管理取代公共行政。顯而易見，自詡為“新公共管理運動”的學者們在public management前加上new這個詞本身就已經明示，public management一詞在歷史上曾一度流行。的確如此，早在“市政研究運動”時期，public management就已經得到了相當廣泛的運用。從“市政研究運動”的文獻來看，public administration是被作為研究對象來看待的，但在對public administration內容的探討中，更多使用的是public management一詞。

我們知道，“市政研究運動”的基本現實依據是“市政經理制”(city manager plan)，在這種制度中，城市行政長官被稱為city manager。1914年，許多city manager發(fā)起成立了“國際市政經理協(xié)會”(International City Manager Association)，1919年該協(xié)會創(chuàng)辦了一份會刊，名為“City Manager Magazine”，其宗旨是“專注市政行政”。1926年，“國際市政經理協(xié)會”召開第十三次大會，“大會的重要舉動之一是批準了改變雜志名稱的提議。將‘City Manager Magazine’變更為‘Public Management’。這一變更將在稍晚的時間發(fā)生。這一舉措的采納是因為本雜志在市政經理職業(yè)之外的增長，它在沒有實施市政經理制的城市官員、商會、市民團體、學院、大學與公共圖書館中都有著大量的追隨者。”①這一正式更名行動發(fā)生在當年第12期雜志出版之際，與雜志名稱的變更相一致，雜志的宗旨也從“專注市政行政”變?yōu)椤爸铝τ诘胤秸倪\行”。根據“國際市政經理協(xié)會”的看法，“新名稱看來更適合于做我們的官方出版物，無疑也更有助于實現我們雜志的目標”。②就“國際市政經理協(xié)會”將其機關刊物更名為“Public Management”來看，顯然包含著這樣一個判斷：city manager這一名稱的范圍過于狹隘，僅限于實行市政經理制的城市，而public management則要寬泛得多，可以把沒有實行市政經理制的地方政府和地方官員都包括進來，可以達到擴大雜志讀者范圍的目的，并通過這一點去提高“國際市政經理協(xié)會”——后來更名為“國際城市/城鎮(zhèn)管理協(xié)會”(International City/County Management Association)——的影響力。

對“國際市政經理協(xié)會”使用public management的傾向和意圖的判斷，可以從四個角度去看：第一，就美國行政體制而言，是由聯(lián)邦、州和地方三級政府構成的，“市政研究運動”為了回避這三級政府中行政與政治之間糾纏不清的情況，定位于對技術色彩較濃的城市政府進行研究，所使用的public administration一詞實際上所指的是城市行政。此前的威爾遜沒有使用public administration一詞，此后的羅斯福政府所使用的則是administrative management，而“國際市政經理協(xié)會”使用public management時是要求把“市政研究運動”的研究范圍擴展到對地方政府運行的研究。因此，在范圍上要比public administration更大。第二，“市政研究運動”在public administration的名義下對城市行政所做的研究也是聚集在行政技術方面的，但是，在“國際市政經理協(xié)會”看來，“市政研究運動”對行政技術方面的強調還不夠，所以，試圖通過使用public management一詞去進一步突出行政的技術方面。這是對作為“國際市政經理協(xié)會”準備期的“市政研究運動”的反思而確立起的新目標。第三，經歷了“市政研究運動”并擁有了“市政研究運動”的成果，“國際市政經理協(xié)會”希望借助于public management一詞而對此前所有關于行政的研究進行整合，因為，public administration所代表的是與地方政府以及商會、市民團體、學院、大學等組織并行的行政研究，使用public management一詞，就可以把public administration和關于地方政府以及商會、市民團體、學院、大學等組織的行政研究都整合到一個體系中來。第四，在“國際市政經理協(xié)會”成立之時，科學管理運動已經興起并產生了巨大影響，受到科學管理運動的影響而用management去置換administration也是在情理之中的，而且，在management之前加一個public的定語，既能與科學管理運動相區(qū)別，又表明了不同于public administration的內涵。

我們知道，英國皇家公共行政學院1922年創(chuàng)辦了《公共行政》雜志，而美國公共行政學界則缺乏一本類似的學術期刊，因此，當“City Manager Magazine”更名為“Public Management”之后，很快就成為了當時公共行政研究者的一個重要交流平臺。到20世紀30年代，萊德利(Clarence E．Ridley)、布朗洛、懷特(Leonard D．White)、威洛比(William F．Willoughby)、古利克、梅里亞姆與老莫舍爾(William E．Mosher)等人都進入了該雜志的編委會。從該雜志所發(fā)表的文章看，其并未排斥public administration，似乎還有包含public administration的傾向，因為與“City Manager Magazine”相比，在“Public Management”上直接以public administration為名的文章明顯增多。在此意義上，public management又可以理解為一個包含了public administration的概念。不過也應看到，刊物更名產生了重要影響，但“Public Management”畢竟是“國際市政經理協(xié)會”會刊，其讀者群依然以從事實務工作的市政經理為主?？镄再|和讀者群決定了專業(yè)學者鮮少在這份雜志上展開理論探討，更不可能追究public administration與public management的概念差異。事實上，雜志本身就規(guī)定，“本雜志存在的目的是為了促進從事城市管理的官員在觀念和經驗上的交流。它的讀者是繁忙的行政官員，因此我們也要求投稿的文章以一種簡明扼要的方式認真書寫?！雹龠@里所謂的“簡明扼要”，就是說雜志上的文章通常不超過3個頁面，而這顯然不能滿足學者們開展學術探討的要求。所以，“Public Management”作為公共行政研究者們進行學術交流平臺的歷史是極為短暫的，當學者們發(fā)現它無法幫助自己去實現學術抱負時，也就很快拋棄了這樣一個平臺。

事實上，在“Public Management”這份刊物出現之前，public management一詞已經得到了廣泛使用，但是在20世紀三四十年代，對于public management一詞的推廣而言，“Public Management”顯然發(fā)揮了巨大作用，正是有了這樣一份刊物，使public management一詞進入了學者們的主體視野，就連古利克也在全國公共行政學院暨紐約市政研究所的工作報告中使用了這一概念：“市政研究所代表了一種促進更有效的政府的全新方法。不同于宣言、綱領與政見，它代之以自然科學的嚴謹的研究方法；不同于直覺的與合理化的改革計劃，它堅持對事實的不偏不倚的觀察；不同于對公共官員的個人攻擊，它把它的時間用來對控制著這些官員的‘制度’進行分析；在工作方法上，不同于臨時委員會、通用秘書和公關專家，它依賴于一支涵蓋政府組織、public management、財政、工程、公共安全、衛(wèi)生、福利與教育行政的全職的技術和專業(yè)專家隊伍。”②在這段話中，由于紐約市政研究所和全國公共行政學院的研究對象本身就是城市，所以，當把public management與組織、財政、工程、公共安全、衛(wèi)生、福利、教育行政等并列時，實際上是把它看作為“市政研究運動”研究對象public administration的一個特殊部分，具體來說，就是“組織與管理”中的管理部分。這說明，盡管“市政研究運動”與“國際市政經理協(xié)會”在人員上存在著一定的重合，但在“市政研究運動”學者與“國際市政經理協(xié)會”之間，對這兩個概念的理解是不同的，“市政研究運動”中的學者們認為public management只是public administration中的部分職能形式，而“國際市政經理協(xié)會”則認為public management包含了public administration，在研究范圍上要大于public administration。

在公共行政研究初期，從學緣關系上看，美國學者更多地受到了德國學者的影響，在對公共行政的理解方面，美國學者與英國學者之間存在較大分歧。但是，由于同屬英語學界，兩國之間的交流更為頻繁，所以，public management在美國的流行使用也影響到了英國。在英國皇家公共行政學院的《公共行政》雜志上，就曾出現過public management這一概念。①但是，public management出現在《公共行政》雜志上的這種情況只是偶然現象，其在20世紀三四十年代作為一個概念而得以流行的領域主要還是在美國。在美國，public management這個概念之所以得以流行，除了“Public Management”的影響以外，也與公共行政學史上一位重要人物的作用密不可分，這個人就是弗里茨·馬克斯(Fritz Morstein Marx)。弗里茨·馬克斯因主編了《公共行政的要素》一書而享譽公共行政學界，在公共行政學發(fā)展史上，這本書對于公共行政學這門學科的定型有著重大貢獻。在public management與public administration兩個概念的關系問題上，弗里茨·馬克斯更多使用的是public management而不是public administration。比如，在1941年發(fā)表的一篇論文中，弗里茨·馬克斯寫道：“1937年的立法(德國文官制度法修正案)本身就證明了public management的制度重要性。它使功績原則得到了永久化，并再度強調了經常重復的官方告誡——‘正確的思想’盡管是必要的，卻不足以替代知識與經驗。它堅持終身制的規(guī)則，同時強調政黨看管好每一個有抱負的求職者?！薄啊璸ublic management在當前有著顯著的地位，它遠不是一個完全非政治的領域，就像一個人會把瑣事看成例行公事，或把平流層飛行看作純粹的技術性工作一樣。一個充分發(fā)展的功績官僚體制在政策制定的層級達到其頂點，因此它不可避免地獲得了政治機構的特征。這就解釋了為什么沒有一場革命性的運動會無視行政等級體系及其構成?！雹谠谶@兩段話中，public management其實所指的就是文官體系或功績官僚體制。它在19世紀晚期被視為一個“完全非政治的領域”，而經歷了20世紀初期政治對文官體系的介入之后，這一觀點已經失去了立論的基礎，因而，public management也開始被視為某種“政治機構”了。在這個意義上，這里的public management也可以被替換為public administration，因為后者自文官制度改革以來便獲得了表示文官制度或文官體系的含義。

可見，弗里茨·馬克斯對public management的使用是不同于“市政研究運動”和“國際市政經理協(xié)會”的，作為一名具有很強國家主義意識的學者，弗里茨·馬克斯對public management的理解可能更接近于威爾遜、古德諾在國家行政的意義上對administration的理解。所以，我們才會看到這樣的表達：“蘇維埃俄國還沒有造就出她自己的柯爾培爾(路易十四時代法國財政大臣和海軍國務大臣)，也沒有對行政才能的合理修整給予多少注意。然而，事情已經發(fā)展到這樣的地步，過去的疏忽開始產生了后果。先前無產階級專政的有組織的滑稽舉動造就了這樣一種錯覺，即‘一國社會主義’正在陷入僵局。我并不是說行政改革完全不可能。Public management與國家的自我保護結合得如此緊密，所以，如果我們看到斯大林當局通過生產大量行政官員來結束其反對‘官僚制’的眾所周知的運動的話，是不應感到奇怪的?！薄氨M管報紙頭條對其保持沉默，盡管它并不吸引眼球，但在今天，有效的public management卻是政治指揮的一個必備工具。工業(yè)國家有賴于一系列的技術設施，以做出社會和經濟上的持續(xù)調整。極權主義給人與人之間的集體關系帶來了一場革命，但在其行政體系的建設上，它卻堅持了維持不變的道路。如果民主可以從中吸取任何教訓的話，也必須從這一事實中尋得?！痹谶@兩段話中，public management顯然就是指國家行政體系。

在1946年發(fā)表的另一篇論文中，弗里茨·馬克斯說，“public administration在根本上是一種努力行動的協(xié)作模式，每個參與者都對這一模式所具有的特征做出了貢獻，都在這個意義上發(fā)揮了促進作用。在努力謀求協(xié)作的過程中，政府律師也許發(fā)現了公共服務的非凡機會，他越是欣賞自己所扮演的角色，他就越能夠在制定行政法律中發(fā)揮自己的潛能，就能夠使自己成為支持有效的public management和民主政府的重要因素?！雹谶@段話顯然受到了當時正在滲入公共行政研究中行為主義的影響，反映了一種從行為的角度去理解public administration的思想傾向。單純從這段話來看，public administration與public management是有區(qū)別的，前者被理解成了一種行為模式，而有效的public management則既可以指整個行政體系的有效運行，也可以指協(xié)作行為的實現過程。但這種差異并不是原則性的。

在另一段話中，弗里茨·馬克斯寫道：“公法的不穩(wěn)定性不僅源于將法官和public manager分離開來的距離。它同樣在public administration這個相對年輕和含糊其辭的有組織的人類知識領域中有著自身的起源。迄今為止，它的基本數據既未得到充分整合，也未得到分析性的分類，以使急需原則的實際工作者可以自信地根據得到驗證的假設而著手操作。片面之詞仍然未經檢驗地在public management這門初生科學中蔓延。草率的概括仍然在原理的偽裝下大行其道。當前行政法的狀態(tài)在某些方面僅僅反映了public administration作為一個初生學術門類的狀態(tài)。”①在這里，public administration與public management都被當成了某種知識類型的名稱，弗里茨·馬克斯沒有明確說明它們是什么樣的知識類型，但從他的表述中看，public administration與public management既可以理解成兩種不同的知識類型，也可以理解成是關于相同對象的某種知識類型。就弗里茨·馬克斯這樣一位嚴肅的學者而言，他在使用概念方面不應有隨意性，也就是說，他是不應把兩個概念加以混同使用的。由此，public administration與public management所代表的就應當是兩種相關的但又有所不同的知識類型。但是，觀其一生，我們都沒有看到弗里茨·馬克斯對public administration與public management加以區(qū)分的文字，只是更多地使用public management一詞，卻又不時地提起public administration的概念。

1946年出版的《公共行政的要素》是一本文集，由于弗里茨·馬克斯是文集的主編，其他學者受到弗里茨·馬克斯的影響而多次使用了public management的概念。比如，萊瑟森(Avery Leiserson)認為，“最重要的是，public management研究努力不受這樣一些觀念——將公共事務視為例行公事、視為根本上消極的與克制個人或私人動機的、視為一種不自然的卻是必要的惡——的影響。對于政策制定模式和組織中各種關系的研究，已經使我們形成了這樣一種對個人心理過程的理解，那就是個人是如何認同作為一個整體的組織的特質和成就。因此，public administration已經發(fā)展到了這樣一種程度，使人們通過與他人的合作而獲得個體釋放與滿足的強烈感受?！雹谠谶@段話中，似乎包含著這樣一種判斷，那就是，public management是public administration發(fā)展的一個新的階段，但是，句首的research in public management與本文題目中的study of public administration又看不出有什么區(qū)別。也許萊瑟森是受到了作為這本文集主編的影響而使用了public management的概念，在使用這一概念時，又努力去考慮public administration與public management的區(qū)別，才含混地表達了public management是public administration發(fā)展的一個新的階段的意見。顯然，弗里茨·馬克斯影響了其他學者，他所表現出的對public management的更多偏愛也得到了其他學者的迎合，特別是當他把自己主編的另一本文集冠名為“Public Management in the New Democracy”③后，更多的學者也開始習慣于使用public management一詞。實際上，對于其他學者而言，在使用public management一詞時，與public administration一詞并沒有什么區(qū)別。

在學術史中，與administrative management不同，public management這一概念在戰(zhàn)后的公共行政反思時期沒有消失。費富納(John M．Pfiffner)、西蒙(Herbert A．Simon)與迪莫克(Marshall E．Dimock)都分別在其代表作中使用了這一概念。比如，費富納認為，“The new public administration始終警惕用私人管理中所使用的最好方法來滿足政府需要的做法。不管怎樣，越來越明顯的是，在某些方面，政府運行于其中的環(huán)境、條件與限制是不為私人企業(yè)所知的。想象一個擁有太少警察和太多工程師的城市，一個私人公司可能最多只需要幾個星期就能糾正一個類似的情況，但一個城市則需要數年。一個公司如果不能盈利，就會發(fā)生management上的變動。而當前所進行的建立行政標準和指標的運動則明確承認，必須為public management設計出一些東西，以取代私人企業(yè)的損益表。Public administration永遠需要對技術問題的人文方面和福利方面比私人企業(yè)在過去的所作所為給予更多的考慮。它依其本質而必須擁有一種關于效率的社會觀念，而不是像科學管理那樣僅僅關注個體工廠或工人的生產率?！雹僮鳛橐晃唤炭茣髡?，費富納對public administration的使用很好地體現了當時的兩種對立觀念：一方面，是科學管理意義上的科學行政，正是在這個意義上，費富納將其稱為new public administration，以與前科學時代的經驗行政相對；另一方面，則是20世紀20年代以來就已開始萌生的民主行政觀念——“The new public administration在精神和實踐上都具有本質上的民主性。市政經理將他們10%—50%的時間用在與公眾接觸的工作上，而在更小的城市，他們通常還保留著一種開門辦公的政策”，②在這方面，費富納所謂的new public administration又是與私人行政以及科學管理意義上的一般行政大大不同的。就public management而言，在這段話中，“management上的變動”顯然是指管理體制或管理方式上的變動，行政標準與指標同樣屬于管理體制中的內容，所以，這里的public management所指的就是公共部門中的管理體制或管理方式。之所以不使用public administration的概念，可能是出于用法上的習慣，在習慣上，a change in administration可能被理解成人事上的變動，尤其特指政府中整體性的人事更替。

學者西蒙在“國際市政經理協(xié)會”有過一段工作經歷，可以肯定的是，他非常熟悉public management一詞，但是，他卻把自己的著作命名為《行政行為》(AdministrativeBehavior：AStudyofDecisionMakingProcessesinAdministrativeOrganization)。在該書中，當西蒙討論價值判斷問題時寫道：“本章目前為止所使用的例證主要采納自public administration領域。這樣做的一個原因是，價值判斷的問題——尤其與行政裁量和行政規(guī)制相關的問題——在公共領域比在私人領域中得到了更充分的探索。事實上，在這一主題上，兩者并不存在根本性的差異。無論是private management還是public management中的決策都一樣，都必須把已經為組織設定的目標作為它們的倫理前提?！薄爱斎?，在所設定的組織目標的種類以及設定它們的程序和機制上，public and private management之間存在重要的差異。在public administration中，決定目標的最終責任歸屬于一個立法機構；在private management中，則歸屬于董事會，并最終歸屬于股東?！雹佟缎姓袨椤烦霭嬗?947年，此時，科學管理運動不僅發(fā)展到鼎盛時期，而且經歷了數次分蘗，management一詞已經成為一個日常用語。西蒙要求把private management與public management區(qū)別開來是符合市政研究運動傳統(tǒng)精神的，同時，他在決策的意義上指出private management與public management之間的共性又是一項新的貢獻。他使用public management一詞時，明顯地是指有自我決策行為的行政體系，與之不同的是，public administration視野中的行政體系在決策的問題上則是“最終責任歸屬于一個立法機構”。從理論上看，西蒙從決策的角度對public management和public administration所做的這種區(qū)分是可以理解的，但在現實中，無論是進行自我決策的還是執(zhí)行立法部門決策的行政體系，基本上就是同一個體系。所以，在public management和public administration之間做出區(qū)分又是沒有意義的。

關于public administration與public management的關系，迪莫克在他著名的《公共行政》教科書中是這樣說的：“public administration存在許多不同的方面，擁有不同的階段，總括到一起，展示出了這一領域的范圍與特征。大體上，它們源自兩大源頭：一方面，來自整個政府過程；另一方面，來自從private和public management中發(fā)展出來的行政領導的技術?！雹谠谶@段話中，public management似乎定位在指涉public administration的技術方面，但在另一段話中，迪莫克又做了這樣的斷言：“我們認為，可以證明存在著一種為所有大型組織——無論私人的還是公共的——所共有的行政過程。我們承認private management比public management更加強調盈利動機，承認民主制度中的public management通常比private management更加強調法定權威和嚴格問責，而且政治因素在公共領域中遠比其在私人領域普遍。但是，在兩個領域中，組織和管理的要素卻極其相似，并傾向于隨著規(guī)模的增長而越來越符合一種共同的模式，而不是走向分化?！痹谶@段話中，public management顯然又不只是一個技術范疇，而是包含“組織與管理”等技術范疇與法定權威等規(guī)范因素在內的整個公共行政過程，是一種模式。

總的說來，public management的內涵在這一時期尚未確定，在大多數情況下，它與public administration并無原則性區(qū)別，即使有一些學者試圖在兩者之間做出區(qū)分，也只是反映了一種各自獨白的特征，相互之間則是矛盾的。如果我們聯(lián)想到今天我們使用“管理”和“治理”兩個概念的情況，就會看到，在學術界經常會有一個對概念的接受和再度反思的時期。顯然，我們今天使用“管理”和“治理”兩個概念呈現出了極大的隨意性，在不同學者那里，會表現出一種使用偏好，至于這兩個概念的區(qū)分，并沒有人去加以考慮。但是，顯然這兩個概念又是有所不同的，在未來公共行政或公共管理學科的發(fā)展中，我們相信，這兩個概念必然會被明確地區(qū)分開來，當人們談論機構內部的運行問題時，將會選擇“管理”一詞；當人們談到機構的外部功能實現問題時，將會使用“治理”一詞。不過，這將是相當長一段時間之后的事情。就public administration與public management兩個概念的使用來看，從科學管理運動興起到“二戰(zhàn)”結束之后的一段時間內，administration與management是一對同質性大于異質性的概念，因而，public administration與public management雖然在具體的語境中表現出了不同，但這種不同并沒有強烈到足以抵消它們之間的同質性的程度。所以，public management的概念雖然也一度流行，但由于不具有明確區(qū)別于public administration的內涵，從而沒有成為可以替代public administration的概念。事實上，如果不是“新公共管理運動”把自己命名為new public management，今天的學者也許根本不會注意到歷史上曾經有過這樣一個“老的”public management概念。然而，新公共管理運動之所以“新”，卻是因為它明確地提出了使public management與public administration區(qū)別開來的目標，并通過這種有意識的劃界而確立起了兩種不同的研究路徑和實踐取向。所以，public management概念在20世紀前期的一度流行，為20世紀60年代以后公共行政學的轉向做了概念上的準備，也為public administration的重新定位找到了一個重要的參照對象。至于administrative management一詞，則只是在羅斯?！靶抡睍r期的特定環(huán)境中出現的策略性用語，在學術史上沒有值得進行深入探討的價值。