1 全球避責(zé)時(shí)代正在來臨

近年來，政府官員的行為正發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，不少政府部門消極不作為逐漸取代了以往強(qiáng)有力的創(chuàng)新行為。隨著當(dāng)前各國(guó)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，越來越多學(xué)者認(rèn)為全球性避責(zé)時(shí)代已經(jīng)開啟，避責(zé)逐漸取代邀功成為政府官員行為的主要特征。

中山大學(xué)廉政與治理研究中心倪星教授在廉政瞭望交流座談。

一些西方國(guó)家面臨著世界長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)萎縮的壓力，急需進(jìn)行深入徹底的變革，以找尋新的發(fā)展動(dòng)力。但公眾的不信任和不滿情緒，直接影響整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定，消解了政府政策選擇的空間。從福利國(guó)家面臨極大選舉風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)來看，通過削減福利支出來緩解財(cái)政壓力的做法與選民長(zhǎng)期的福利最大化幻覺之間存在著矛盾。

在我國(guó)，最近在基層調(diào)研中，某領(lǐng)導(dǎo)曾經(jīng)談到：“作為一把手，自己幾十年黨齡，組織也對(duì)自己不薄，這點(diǎn)黨性修養(yǎng)還是有的，所以還是靠理想信念支撐著去干事。但每次開會(huì)布置工作時(shí)，看到下屬經(jīng)常一臉茫然，表面上點(diǎn)頭哈腰、哼哼哈哈，其實(shí)內(nèi)心里可能在說，領(lǐng)導(dǎo)你別天天忽悠我們了。說實(shí)話，我手中沒有任何東西去調(diào)動(dòng)他們的工作積極性?！?/p>

某基層官員也說：“這幾年地方經(jīng)濟(jì)壓力很大，上級(jí)鼓勵(lì)我們干事創(chuàng)業(yè)，打破常規(guī)謀發(fā)展，還出臺(tái)了激勵(lì)創(chuàng)新、容錯(cuò)免責(zé)辦法。但事實(shí)上一旦出現(xiàn)問題，有關(guān)部門一定是要找人出來買單的，最終得有人負(fù)責(zé)，還不是落在我們這些基層經(jīng)辦人員身上。”這說明在中國(guó)地方政府管理實(shí)踐中，也出現(xiàn)了避責(zé)的現(xiàn)象。

此外，我們還需要注意公眾和利益團(tuán)體中的避責(zé)傾向，他們也往往將相關(guān)責(zé)任推向政府。避責(zé)主體的擴(kuò)大化導(dǎo)致政府與公眾關(guān)系異化，雙方互相推卸責(zé)任。公眾和利益團(tuán)體中存在的避責(zé)傾向，誘發(fā)對(duì)政府更激烈的問責(zé)，而這又可能會(huì)激起政府更大程度上的回避，由此變成不斷強(qiáng)化的閉環(huán)，在政府和公眾之間形成了負(fù)和博弈。

2 信息時(shí)代輿論活躍誘發(fā)避責(zé)？

具體而言，避責(zé)的產(chǎn)生，與政府官員所處的具體環(huán)境密切相關(guān)，直接受到宏觀、中觀和微觀環(huán)境變化的影響。在宏觀層面上，體現(xiàn)為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中不確定性增加與政府責(zé)任無限擴(kuò)展之間的矛盾。

中觀層面，體現(xiàn)為信息技術(shù)的傳播激化效應(yīng)與政府官員有限注意力之間的矛盾。信息時(shí)代的網(wǎng)絡(luò)參與、科技發(fā)展等，加快了當(dāng)下各類事件的發(fā)酵速度和傳播力度。負(fù)面事件的傳播，更易引起井噴式的關(guān)注。而政府官員的注意力和能力是有限的，信息時(shí)代的公共輿論被其視為需謹(jǐn)慎規(guī)避的障礙，使得他們無法準(zhǔn)確預(yù)判，其避責(zé)行為進(jìn)一步強(qiáng)化。

微觀層面，體現(xiàn)為個(gè)體的消極偏向與信任危機(jī)之間的矛盾。隨著公眾個(gè)體滿意閾值的不斷提升，政府與公眾互動(dòng)難度提高，政府要投入的成本也隨之增加。這種情況使得官員更傾向于避責(zé)，將成本投入和外部壓力控制在可承受范圍內(nèi)。

3 政府官員避責(zé)，有哪些手段

學(xué)者研究中，將政府官員避責(zé)策略歸納為列舉式、類型學(xué)和決策樹三種方式。限于篇幅，僅介紹列舉式的幾種分法。

學(xué)者韋弗提出了八種避責(zé)策略及具體情形，主要包括限制議程、非理性支出、互相推諉、緊跟潮流等。

我國(guó)學(xué)者蔡永順認(rèn)為，中國(guó)政府官員有著強(qiáng)烈的避責(zé)動(dòng)機(jī)，這些避責(zé)策略包括：

屏蔽信息或瞞報(bào)。面臨突發(fā)事件時(shí)的常見做法，通過對(duì)信息的把控，將事實(shí)隱藏。

規(guī)避責(zé)任。常見的有尋找替罪羊、民眾行動(dòng)政治化、模糊因果等策略。

調(diào)動(dòng)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。即動(dòng)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)關(guān)系尋求幫助或保護(hù)，這也體現(xiàn)出關(guān)系網(wǎng)對(duì)政府官員的重要性。

在基層調(diào)研中，筆者也發(fā)現(xiàn)了當(dāng)前一些基層官員常用的避責(zé)策略，具體包括：

忙而不動(dòng)。上級(jí)有什么要求，下級(jí)表面上馬上照辦，看起來很忙，聲勢(shì)也做足了，但是實(shí)際上根本不動(dòng)，最終應(yīng)付了事。

納入常規(guī)。再緊急的事情，領(lǐng)導(dǎo)再重視的事情，都把它納入繁文縟節(jié)之中，用制度、規(guī)則和程序等對(duì)付之，用常規(guī)的汪洋大海淹沒之。

隱匿信息。即下級(jí)利用自己的信息優(yōu)勢(shì)，向上級(jí)報(bào)喜不報(bào)憂。

模糊因果關(guān)系。在發(fā)生問題后，上級(jí)問責(zé)的時(shí)候，通過模糊前因后果之間的關(guān)系，進(jìn)而蒙混過關(guān)。

轉(zhuǎn)移視線。不斷制造新的危機(jī)和議題，轉(zhuǎn)移焦點(diǎn)。

找替罪羊。在問責(zé)時(shí)互相推諉，尤其是向下級(jí)轉(zhuǎn)移責(zé)任，最后出現(xiàn)“都是臨時(shí)工干的”之類的借口。

4 以精細(xì)管理增強(qiáng)改革動(dòng)力

當(dāng)前，各國(guó)政府官員的避責(zé)行為對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了一系列影響。避責(zé)所帶來的改革壓力增長(zhǎng)主要體現(xiàn)在政策失敗、公眾信任危機(jī)、政府內(nèi)部激勵(lì)不足等方面。

十八大以來，我國(guó)各級(jí)黨委和政府針對(duì)官員不作為現(xiàn)象提出了各種治理舉措。例如，通過落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”厘清政府官員的權(quán)責(zé)范圍，在反腐敗和廉政建設(shè)的背景下強(qiáng)調(diào)作風(fēng)建設(shè)，在鼓勵(lì)改革創(chuàng)新的基礎(chǔ)上探索容錯(cuò)機(jī)制，等等。這些做法力圖提高政府官員的擔(dān)當(dāng)意識(shí)，并為改革創(chuàng)新行為提供一定的保護(hù)和激勵(lì)。但是，當(dāng)前許多措施只是以碎片化的方式呈現(xiàn)，缺乏整體性制度設(shè)計(jì)，導(dǎo)致最終難以實(shí)際執(zhí)行。面對(duì)當(dāng)前嚴(yán)峻的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，迫切需要各級(jí)黨政官員勇于擔(dān)當(dāng)、主動(dòng)作為、銳意改革，拿出三十多年前第一代改革者“殺出一條血路”的精神氣質(zhì)，推動(dòng)中國(guó)改革開放再次出發(fā)。

為此，我們需要針對(duì)政府內(nèi)部避責(zé)行為蔓延的態(tài)勢(shì)，重新進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，提出系統(tǒng)化的制度安排，盡快實(shí)現(xiàn)三個(gè)方面的轉(zhuǎn)變：

首先，針對(duì)政府官員缺乏科學(xué)激勵(lì)、改革動(dòng)力不足的問題，需要從模糊管理轉(zhuǎn)變?yōu)榫?xì)管理，更好地發(fā)揮激勵(lì)機(jī)制的作用。

其次，針對(duì)政府官員職責(zé)泛化、責(zé)任擔(dān)當(dāng)不足的問題，需要將政府責(zé)任從無限責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢挢?zé)任，進(jìn)行更加清晰明確的權(quán)責(zé)劃分。

最后，針對(duì)政府官員崗位要求與自身能力不對(duì)等、創(chuàng)新能力不足的問題，需要優(yōu)化教育培訓(xùn)工作，既偏重忠誠(chéng)訓(xùn)練，又更加重視核心業(yè)務(wù)能力培養(yǎng)。