一、用地限制成為標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖發(fā)展的瓶頸

目前在一些地方標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖的主要因素是養(yǎng)殖用地難。畜禽養(yǎng)殖用地難的程度怎樣形容都不過分。各地從2009年對(duì)畜禽養(yǎng)殖用地加強(qiáng)了控制。之后在平原地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)養(yǎng)殖用地成為了畜牧業(yè)發(fā)展的主要瓶頸。

如果土地問題不解決，下一步標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖很難發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代畜牧業(yè)的進(jìn)程將受到嚴(yán)重影響，畜產(chǎn)品價(jià)格的周期性暴漲和暴跌仍將持續(xù)。

二、有關(guān)畜禽養(yǎng)殖用地的法律和政策沒有得到根本落實(shí)

1、法律明確規(guī)定畜禽養(yǎng)殖用地為農(nóng)業(yè)用地

有關(guān)畜禽養(yǎng)殖用地的法律法規(guī)有：《中華人民國(guó)和國(guó)土地管理法》(1986年6月25日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議通過，2004年8月28日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議第二次修正)、《中化人民共和國(guó)畜牧法》(2005年12月29日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議通過)、國(guó)務(wù)院《基本農(nóng)田保護(hù)條例》(1998年12月24日國(guó)務(wù)院第12次常務(wù)會(huì)議通過)，《河南省畜牧業(yè)條例》等。其中對(duì)畜禽養(yǎng)殖用地性質(zhì)界定最清楚的是《畜牧法》和《河南省畜牧業(yè)條例》。

《畜牧法》第三十七條明確規(guī)定：國(guó)家支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和畜牧業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織建立畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)，發(fā)展規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地實(shí)際情況安排畜禽養(yǎng)殖用地。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民、畜牧業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織按照鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃建立的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)用地按農(nóng)業(yè)用地管理?！逗幽鲜⌒竽翗I(yè)條例》第十五條規(guī)定：“畜禽養(yǎng)殖用地應(yīng)當(dāng)依法納入土地利用總體規(guī)劃。 畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)(戶)可以依法通過轉(zhuǎn)讓、租賃、承包、入股、聯(lián)營(yíng)等方式取得土地使用權(quán)?！?/p>

《土地法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》及其他法律法規(guī)對(duì)畜禽養(yǎng)殖用地沒有做任何限制。特別應(yīng)當(dāng)說明的是，同為農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，畜牧業(yè)用地地位優(yōu)先于林業(yè)和漁業(yè)。《基本農(nóng)田保護(hù)條例》規(guī)定，“禁止任何單位和個(gè)人占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚”，對(duì)畜牧業(yè)沒有任何的限制。按照法律沒有禁止即可視為允許的原則，畜禽養(yǎng)殖用地和農(nóng)民種糧食一樣，都是農(nóng)業(yè)用地。

2、畜禽養(yǎng)殖用地政策更為優(yōu)惠

由于2007年全國(guó)生豬價(jià)格大幅度上漲，從而帶動(dòng)整個(gè)cpi大幅度上漲，可能會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。為了保證豬肉市場(chǎng)供應(yīng)，扶持生豬生產(chǎn)，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)生豬生產(chǎn)發(fā)展穩(wěn)定市場(chǎng)供應(yīng)的意見》（國(guó)發(fā)[2007]22號(hào)）和《國(guó)務(wù)院關(guān)于切實(shí)落實(shí)政策保證市場(chǎng)供應(yīng)維護(hù)副食品價(jià)格穩(wěn)定的緊急通知》（國(guó)發(fā)明電[2007]1號(hào)）。為了落實(shí)國(guó)務(wù)院的通知精神，國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖有關(guān)用地政策的通知 》(國(guó)土資發(fā)[2007]220號(hào))，這個(gè)通知分三個(gè)部分，第一部分是統(tǒng)籌規(guī)劃，合理安排畜禽養(yǎng)殖用地。這一部分分四層意思：一層意思是要求各級(jí)政府部門編制好畜牧業(yè)用地規(guī)劃；第二層意思是土地沒有修編的情況下，采取一事一議的方式提供用地保證。在修編時(shí)納入規(guī)劃，落實(shí)養(yǎng)殖用地，滿足養(yǎng)殖用地需求。第三層意思是節(jié)約用地；第四層意思是不得以畜禽養(yǎng)殖用地為名搞非農(nóng)業(yè)建設(shè)。第二部分是區(qū)別不同情況，采取不同的扶持政策。一個(gè)是《畜牧法》規(guī)定的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民、畜牧業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織養(yǎng)殖用地按照農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整用地，不需要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。一個(gè)是《畜牧法》沒有規(guī)定的其他投資主體興辦的規(guī)模化養(yǎng)殖場(chǎng)，實(shí)行分類管理，畜禽舍等生產(chǎn)設(shè)施及綠化隔離帶用地按農(nóng)用地管理，不辦理農(nóng)用地審批手續(xù)，其他附屬設(shè)施，屬于永久性的，為改變使用用途。第三部分是簡(jiǎn)化程序，及時(shí)提供用地。三個(gè)審批程序：鄉(xiāng)鎮(zhèn)同意，畜牧部門審核，國(guó)土部門備案。這個(gè)通知的主要精神是為了促進(jìn)規(guī)模養(yǎng)殖的發(fā)展，保證規(guī)模養(yǎng)殖用地，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民、畜牧業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織以外的其他投資主體用地給予了優(yōu)惠。但是這個(gè)通知被誤讀的簡(jiǎn)化程序部分，事實(shí)上在執(zhí)行中變成了增加程序。過去畜禽養(yǎng)殖用地為農(nóng)業(yè)用地，沒有審批程序。在這個(gè)通知里邊有個(gè)簡(jiǎn)化程序，簡(jiǎn)化在理解中被簡(jiǎn)化，程序被過份強(qiáng)調(diào)。同時(shí)在這個(gè)通知里邊強(qiáng)調(diào)，養(yǎng)殖場(chǎng)不得占用基本農(nóng)田。

2010年九月三十日，為了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，國(guó)土資源部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下下了國(guó)土資發(fā)[2010]155號(hào)文件《國(guó)土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》，對(duì)畜禽養(yǎng)殖用地的政策更為優(yōu)惠。體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一個(gè)是用設(shè)施農(nóng)業(yè)用地取代永久性建筑?！缎竽练ā芬?guī)定，“在畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)用地范圍內(nèi)需要興建永久性建（構(gòu)）筑物，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，依照《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定辦理”。這個(gè)通知把這些都定為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的概念：直接用于經(jīng)營(yíng)性畜禽養(yǎng)殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設(shè)施用地及其相應(yīng)附屬設(shè)施用地，農(nóng)村宅基地以外的晾曬場(chǎng)等農(nóng)業(yè)設(shè)施用地。畜牧法規(guī)定不能興建永久性建筑，永久性建筑沒有明確的規(guī)定和概念，也沒有法律解釋。在這個(gè)規(guī)定里，把畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)的生產(chǎn)用地和附屬物建設(shè)用一個(gè)新的概念“設(shè)施農(nóng)業(yè)用地”，與永久性建筑相區(qū)別。一個(gè)是對(duì)其他投資主體也給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民、畜牧業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織同樣的地位。主要體現(xiàn)在對(duì)附屬設(shè)施用地也按農(nóng)業(yè)用地對(duì)待。規(guī)定附屬設(shè)施用地比例其他畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)控制在7%以內(nèi)，牛羊養(yǎng)殖控制在10%以內(nèi)，最多不超過15畝。對(duì)畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)來說無論是7%、10%或者15畝，作為設(shè)施用地完全能夠保證使用。如果感到不夠用肯定不是辦畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)的。

三、畜禽養(yǎng)殖用地難的主要癥結(jié)

從法律上看，畜禽養(yǎng)殖用地為農(nóng)業(yè)用地的地位非常清楚；從政策上看，把畜禽養(yǎng)殖用地放到了非常重要的地位：“提供用地保證”，“落實(shí)養(yǎng)殖用地，滿足用地需求”。但是在一些地方畜禽養(yǎng)殖用地成為畜牧業(yè)發(fā)展的第一難題。主要癥結(jié)：一是各級(jí)政府在土地規(guī)劃中，沒有留出專門的畜禽養(yǎng)殖用地，二是程序不透明，群眾不了解辦理程序。政策規(guī)定的程序走不了，畜禽養(yǎng)殖用地的優(yōu)惠政策得不到落實(shí)。三是依法行政意識(shí)不強(qiáng)。目前畜禽養(yǎng)殖用地困難，很多畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)在建豬場(chǎng)的時(shí)候受到個(gè)別部門的阻撓建不成，或者是備不上案，很少有畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)豬場(chǎng)建成以后受到有關(guān)管理部門依法進(jìn)行處罰。其癥結(jié)是有關(guān)部門不經(jīng)過法律程度，把畜禽養(yǎng)殖用地都管死了。混淆了違法用地和沒有經(jīng)過審批用地的界限。一句話，該政府部門做的沒有做，該簡(jiǎn)化的沒有簡(jiǎn)化。有關(guān)部門存在著選擇性執(zhí)行政策的行政行為。

四、畜禽養(yǎng)殖用地問題不解決的危害

一是直接影響了一些地方現(xiàn)代畜牧業(yè)的發(fā)展。在畜牧發(fā)達(dá)地區(qū)牧業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重已經(jīng)超過50%。農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的概念：種植業(yè)，林業(yè)，漁業(yè)，農(nóng)村服務(wù)業(yè)，牧業(yè)。畜牧業(yè)發(fā)展受影響，肯定會(huì)影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。最終影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，十八大提出的“四化協(xié)調(diào)發(fā)展”的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)將受到影響。二是影響了黨和政府的形象。法律，政策執(zhí)行不了，說明黨的群眾路線沒有得到真正落實(shí)。三是政府存在著被追責(zé)和敗訴的雙重風(fēng)險(xiǎn)。不向群眾提供畜禽養(yǎng)殖用地，群眾隨便占地建畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)，被衛(wèi)片執(zhí)法拍住了要追地方政府的責(zé)任。但是地方政府要強(qiáng)制拆畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)，法律依據(jù)不充分?！缎竽练ā访鞔_規(guī)定畜禽養(yǎng)殖用地為農(nóng)業(yè)用地，《土地法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》又沒有規(guī)定在耕地和基本農(nóng)田里不準(zhǔn)建畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)，國(guó)土資源部和農(nóng)業(yè)部?jī)刹课ㄖ镞呌幸粭l，畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)不得占用基本農(nóng)田，但兩部委通知不是法律解釋，也不是部門規(guī)章，所規(guī)范的主要是政府和政府部門的行為，而不是畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)的行為，不是行政執(zhí)法依據(jù)。畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)不經(jīng)過審批硬建，通過法律渠道政府部門未必能夠勝訴。四是不利于土地保護(hù)和資源的合理利用。從全國(guó)范圍來看，生豬的市場(chǎng)需求和市場(chǎng)供應(yīng)基本是對(duì)應(yīng)的，一年就是六億多頭。要生產(chǎn)六億多頭豬，要么是規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)，要么是散養(yǎng)，規(guī)模飼養(yǎng)比散養(yǎng)生產(chǎn)效率更高，更節(jié)約資源，節(jié)約用地。但是規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)用地困難，散養(yǎng)用地很難限制。老百姓在自己責(zé)任田里建幾個(gè)豬圈，各級(jí)政府和有關(guān)部門很難有精力去管，現(xiàn)在卡住的是規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)。散養(yǎng)比重大，更浪費(fèi)土地。

五、建議

1、各縣區(qū)政府要將畜禽養(yǎng)殖用地納入用地規(guī)劃，切實(shí)保證畜禽養(yǎng)殖用地。

2、增加用地的透明度。讓群眾知道哪些地方能用，哪些地方不能用。

3、簡(jiǎn)化畜禽養(yǎng)殖用地審批程序。建議由國(guó)土部門和畜牧部門成立聯(lián)合的用地審批辦公機(jī)制，減少畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)的審批成本。

4、有關(guān)部門要轉(zhuǎn)變觀念，在用地管理上將重點(diǎn)從事前審批轉(zhuǎn)為事后監(jiān)管，對(duì)真正破壞土地資源的從嚴(yán)查處。事實(shí)證明，對(duì)違法占地者來說事后查處遠(yuǎn)比事前審批所付成本更大。耕地保護(hù)的重點(diǎn)是看耕地到底在用做什么，而不是是否經(jīng)過審批。

5、建議人大對(duì)畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)違法占地案件進(jìn)行監(jiān)督和檢查，防止有關(guān)部門的不作為和亂作為，保證法律法規(guī)的正確實(shí)施。