【裁判要點】

國家煤礦安全監(jiān)察局作出批復之后，涉案事故的原因和性質(zhì)、當事人在其中要承擔的責任，已被明確、清晰地確定，且事實上對后續(xù)處理產(chǎn)生拘束，當事人的權利義務自此已被設定，這種設定并不從屬或依附于其后進行的處理行為，對當事人權益的影響亦不必然被其后的處理行為所吸收，故批復并非一種過程性的行政行為，對當事人的權利義務產(chǎn)生了直接影響。

【裁判文書】

北京市高級人民法院

行 政 裁 定 書

(2017)京行終1197號

上訴人(一審原告)田興福，男，19XX年XX月XX日出生，漢族，住山西省大同市。

委托代理人李善球。

被上訴人（一審被告）國家煤礦安全監(jiān)察局，住所地北京市東城區(qū)和平里北街21號。

法定代表人黃玉治，局長。

委托代理人王守龍。

委托代理人詹瑜璞。

上訴人田興福因行政批復一案，不服北京市第二中級人民法院（以下簡稱一審法院）（2016）京02行初221號行政裁定，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭審理了本案。

田興福向一審法院起訴稱：2015年4月19日，山西大同煤礦集團地煤公司姜家灣煤礦發(fā)生透水事故，造成21人死亡，財產(chǎn)損失1700萬元。事故發(fā)生后，山西省煤礦安全監(jiān)察局依法成立了“4.19”重大事故調(diào)查組，并由山西省人民政府安全生產(chǎn)委員會作出了《山西省人民政府安全生產(chǎn)委員會關于上報山西大同煤礦集團有限責任公司姜家灣煤礦“4·19”重大水害事故調(diào)查處理意見的報告》（晉安發(fā)〔2015〕6號）（以下簡稱涉案事故報告），該報告認為田興福對此次事故負主要責任，建議由司法機關進行立案偵查。2015年8月26日，國家煤礦安全監(jiān)察局對涉案事故報告作出了《國家煤礦安全監(jiān)察局關于山西大同煤礦集團有限責任公司姜家灣煤礦“4·19”重大水害事故調(diào)查處理意見的批復》（煤安監(jiān)調(diào)查〔2015〕9號，以下簡稱被訴批復），同意了對事故有關責任人和責任單位的處理意見。田興福認為，涉案事故報告在事故性質(zhì)認定、事故原因分析方面的認定是錯誤的，對田興福負事故主要責任的認定也是錯誤的?，F(xiàn)國家煤礦安全監(jiān)察局對涉案事故報告作出了被訴批復，而被訴批復是確定事故原因、性質(zhì)和實施責任追究的具體行政行為，是有關機關依照法律規(guī)定和職權作出的具有法律效力和強制約束力的行政決定，也是有關機關追究他人責任的依據(jù)?，F(xiàn)田興福對被訴批復有異議，特向法院訴訟，請求撤銷國家煤礦安全監(jiān)察局所作的被訴批復，判令國家煤礦安全監(jiān)察局對田興福的責任進行重新認定并重新作出批復。

一審法院裁定認為：國務院《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第三十二條第一款、第二款規(guī)定，重大事故、較大事故、一般事故，負責事故調(diào)查的人民政府應當自收到事故調(diào)查報告之日起15日內(nèi)作出批復；特別重大事故，30日內(nèi)作出批復，特殊情況下，批復時間可以適當延長，但延長的時間最長不超過30日。有關機關應當按照人民政府的批復，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權限和程序，對事故發(fā)生單位和有關人員進行行政處罰，對負有事故責任的國家工作人員進行處分。第四十五條規(guī)定，特別重大事故以下等級事故的報告和調(diào)查處理，有關法律、行政法規(guī)或者國務院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。

《煤礦生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理規(guī)定》第三十三條第二款規(guī)定，重大事故調(diào)查報告經(jīng)征求省級人民政府意見后，報國家煤礦安全監(jiān)察局批復結案。第三十五條第二款規(guī)定，有關地方人民政府及其有關部門或者單位應當依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權限和程序，對事故責任單位和責任人員按照事故批復的規(guī)定落實責任追究，并及時將落實情況書面反饋批復單位。第三十六條規(guī)定，煤礦安全監(jiān)察機構依法對煤礦事故責任單位和責任人員實施行政處罰。

從上述法律規(guī)定及行政法律關系的視角看，對煤礦生產(chǎn)安全事故責任人的權利義務進行具體設定并產(chǎn)生直接影響的是行政處罰行為，該處罰行為須在事故調(diào)查報告取得批復后，經(jīng)由有權機關依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權限和程序才能作出。故國家煤礦安全監(jiān)察局所作的被訴批復，并非行政處罰行為，其僅是煤礦生產(chǎn)安全事故行政處罰程序中的一個環(huán)節(jié)、一個依據(jù)，并沒有對行政相對人設定具體的權利義務，亦沒有對行政相對人產(chǎn)生直接影響。因此，被訴批復并不是一個完整、獨立、成熟的行政行為，其具有內(nèi)部性、過程性行政行為的特征。

而《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關的行政行為侵犯其合法權益的，有權向人民法院提起訴訟。第四十九條規(guī)定，提起行政訴訟，應當有具體的訴訟請求和事實依據(jù)，屬于人民法院的受案范圍。由于前述被訴批復的行政行為特征，其并未直接侵犯田興福的合法權益，故被訴批復不在《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍之內(nèi)，不具有可訴性?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第（一）項規(guī)定，不符合行政訴訟法第四十九條規(guī)定的，已經(jīng)立案的，應當裁定駁回起訴。因此，對于田興福要求撤銷被訴批復的起訴，應予裁定駁回。

綜上，依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第（一）項之規(guī)定，裁定駁回田興福的起訴。

田興福不服一審裁定，向本院上訴稱，1、被上訴人的批復是追究上訴人責任的依據(jù)，其對上訴人的權利產(chǎn)生了影響。2、被訴批復是屬于具體行政行為。被訴批復已經(jīng)外化，不屬于內(nèi)部行為，一審法院認定該批復屬內(nèi)部性、過程性行政行為錯誤。3、批復屬于人民法院行政訴訟受案范圍，已有法院對批復予以受理并判決。4、本案中對事故調(diào)查報告及批復不服無任何救濟途徑，上訴人的權利無法保障。故請求：1、撤銷一審裁定；2、指令一審法院對本案進行審理。

國家煤礦安全監(jiān)察局答辯稱，1、國家煤礦安全監(jiān)察局依據(jù)《煤礦安全監(jiān)察條例》等相關規(guī)定有權作出煤安監(jiān)調(diào)查[2015]9號批復，且程序合法。2、國家煤礦安全監(jiān)察局作出的煤安監(jiān)調(diào)查[2015]9號批復事實依據(jù)充分，適用法律正確。3、田興福被提起公訴，事故調(diào)查報告及批復文件并不能成為定罪量刑的認定依據(jù)。4、完全贊同一審法院裁定駁回起訴的兩個理由。5、田興福應當對事故造成的損害感到慚愧。故請求依法駁回田興福的訴訟請求。

本院認為，國務院《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第四十五條規(guī)定，特別重大事故以下等級事故的報告和調(diào)查處理，有關法律、行政法規(guī)或者國務院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。《煤礦安全監(jiān)察條例》第十八條規(guī)定，煤礦發(fā)生傷亡事故的，由煤礦安全監(jiān)察機構負責組織調(diào)查處理。煤礦安全監(jiān)察機構組織調(diào)查處理事故，應當依照國家規(guī)定的事故調(diào)查程序和處理辦法進行?！睹旱V生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理規(guī)定》第三十三條第二款規(guī)定，重大事故調(diào)查報告經(jīng)征求省級人民政府意見后，報國家煤礦安全監(jiān)察局批復結案。據(jù)此，國家煤礦安全監(jiān)察局有對涉案煤礦生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告進行批復的職權。

本案爭議的焦點在于，被訴批復是否事實上對田興福的權利義務進行設定，屬于人民法院行政訴訟受案范圍。根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第三十條、《煤礦生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理規(guī)定》第三十條的規(guī)定，生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告應當包括事故發(fā)生的原因和事故性質(zhì)、事故責任的認定以及對事故責任者的處理建議、事故防范和整改措施等?！睹旱V生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理規(guī)定》第三十一條規(guī)定，煤礦生產(chǎn)安全事故調(diào)查報告報送至負責事故調(diào)查的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局或者煤礦安全監(jiān)察機構后，事故調(diào)查工作即告結束。該規(guī)定第三十三條第二款規(guī)定，重大事故調(diào)查報告經(jīng)征求省級人民政府意見后，報國家煤礦安全監(jiān)察局批復結案。該規(guī)定第三十五條規(guī)定，事故批復應當主送落實責任追究的有關地方人民政府及其有關部門或者單位。有關地方人民政府及其有關部門或者單位應當依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權限和程序，對事故責任單位和責任人員按照事故批復的規(guī)定落實責任追究，并及時將落實情況書面反饋批復單位。本案中，涉案事故調(diào)查報告認定山西大同煤礦集團有限公司姜家灣煤礦“4.19”重大水害事故是一起生產(chǎn)安全責任事故，田興福對事故發(fā)生應負主要責任，建議由司法機關立案偵查，國家煤礦安全監(jiān)察局批復同意該事故調(diào)查報告。國家煤礦安全監(jiān)察局作出被訴批復之后，涉案事故的原因和性質(zhì)、田興福在其中要承擔的責任，已被明確、清晰地確定，且事實上對后續(xù)處理產(chǎn)生拘束，田興福的權利義務自此已被設定，這種設定并不從屬或依附于其后進行的處理行為，對田興福權益的影響亦不必然被其后的處理行為所吸收，故被訴批復并非一種過程性的行政行為，對田興福的權利義務產(chǎn)生了直接影響。同時，被訴批復雖然向山西省人民政府作出，但檢察機關隨后對田興福提起公訴，公訴書中援引了涉案事故報告的相關認定，也說明被訴批復已經(jīng)外化，并非行政機關內(nèi)部行為，產(chǎn)生了對田興福的權利義務進行設定的效果。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二條第一款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關的行政行為侵犯其合法權益的，有權向人民法院提起訴訟。被訴批復設定了田興福的權利義務，屬于行政訴訟的受案范圍，人民法院應當進行審理并作出相應判決。

綜上，一審法院裁定駁回田興福的起訴不當，本院予以糾正，田興福的上訴理由成立，本院予以支持。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項、《最高人民法院關于執(zhí)行若干問題的解釋》第六十八條的規(guī)定，裁定如下：

一、撤銷北京市第二中級人民法院（2016）京02行初221號行政裁定；

二、本案指令北京市第二中級人民法院繼續(xù)審理。

本裁定為終審裁定。

審　判　長　　劉　行

審　判　員　　支小龍

代理審判員　　周凱賀

二〇一七年五月二十六日

書　記　員　　胡佳明