11月23日，綠會邀請法學專家、法院、檢察院、行政機關(guān)、社會組織、環(huán)境律師一起，召開環(huán)境公益訴訟原告主體關(guān)系研討會。會議分為三篇，主要圍繞社會組織、檢察機關(guān)、省級人民政府、海洋監(jiān)督管理部門作為環(huán)境公益訴訟原告在實務(wù)操作中關(guān)系如何，各方怎樣協(xié)調(diào)能更好地維護社會公共利益。

天津大學法學院教授、中國綠色發(fā)展研究院研究員孫佑海發(fā)表了如下觀點：

一，贊成檢察機關(guān)有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟

在全國人大常委會授權(quán)檢察機關(guān)開展公益訴訟試點期限將要結(jié)束時，全國人大有關(guān)部門曾經(jīng)征求過我的意見，討論下一步應(yīng)當怎樣辦。我的建議，一是要正式給檢察院提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)力；二是在法律文件的形式方面，不要再搞《決定》這種形式，而是直接把有關(guān)的內(nèi)容寫進法律之中，以便于有關(guān)部門執(zhí)法，便于社會各界守法和人民監(jiān)督。后來看到了正式修改的法律，感到修改的很好，我都贊成。

我贊成檢察機關(guān)有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的主要理由是：

首先，檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟，具有不受行政機關(guān)干擾等獨立的地位和權(quán)威，可以較好解決環(huán)境公益訴訟立案難等實際問題，而社會組織的力量就相對弱一些，在目前這個階段還是比較弱。因此，檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的地位，有獨特的優(yōu)勢，對于環(huán)境保護的工作順利開展很重要。

其次，檢察機關(guān)有很大的權(quán)力，例如擁有法定證據(jù)調(diào)查權(quán)，這是一般機關(guān)所沒有的。社會組織你去查案卷，即便是律師，有時候也是有阻礙。檢察機關(guān)有證據(jù)調(diào)查優(yōu)勢，可以有效解決這些難題。

再次，檢察機關(guān)具有專業(yè)優(yōu)勢。目前我國對于司法機構(gòu)人員素質(zhì)要求比較高，要通過司法考試才可以擔任辦案人員。至于社會組織就不具有這個專業(yè)優(yōu)勢，甚至在律師行業(yè)，有的律師所的工作人員并沒有通過司法考試，但是照樣辦案，這就顯示出專業(yè)能力的差別。

二，應(yīng)關(guān)注法律對檢察院參與環(huán)境行政公益訴訟的約束性要求

這次全國人大常委會對《中華人民共和國行政訴訟法》作出修改，為檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟提供了明確的法律依據(jù)，但是，對檢察機關(guān)參與環(huán)境行政公益訴訟也有著明確的約束性要求。新行政訴訟法第二十五條增加規(guī)定，人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關(guān)不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。其要件主要有五點：一是，人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境和資源保護受到破壞和損害的問題；二是，發(fā)現(xiàn)負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為；三是，發(fā)現(xiàn)有關(guān)行政機關(guān)的不作為或者濫作為，致使國家利益或者社會公共利益受到了侵害；四是，程序上應(yīng)當首先向負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責；五是，檢察機關(guān)已經(jīng)向負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責，但是，該行政機關(guān)依然不依法履行職責。在這種情況下，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。

三，應(yīng)關(guān)注檢察機關(guān)與社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟順位要求

檢察機關(guān)與社會組織提起民事公益訴訟的順位實際上無需再進行一般性的討論了。因為第十二屆全國人大常委會第二十八次會議正式表決通過了關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，檢察機關(guān)提起公益訴訟已經(jīng)明確寫入這兩部法律。但是，在具體的法律實踐中，確實發(fā)生了檢察機關(guān)和社會組織之間在起訴順位等問題上有爭論有分歧，發(fā)生了搶先起訴等問題，有的情況還有點復(fù)雜。因此，我們認真學習新法的有關(guān)規(guī)定，明確這個問題確有必要。

首先，要明確檢察機關(guān)參與提起環(huán)境公益訴訟的目的和指導原則。我認為就是要解決在履行職責中發(fā)現(xiàn)有破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護的行為，卻沒有合規(guī)的機構(gòu)或合規(guī)的機構(gòu)不提起環(huán)境公益訴訟的問題。也就是說，如果合規(guī)的機構(gòu)提起了環(huán)境公益訴訟，那么，檢察機關(guān)就不需要對同一個問題再提起環(huán)境公益訴訟了。

其次，有幾個要素我們要分析清楚。一是，需要起訴解決的問題屬于人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)的破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護等問題。也就是說，在人民檢察院在履行職責之外發(fā)生的問題，檢察機關(guān)的人員是不宜插手的，例如，某檢察人員的親戚朋友或利害關(guān)系人找上門來，請托檢察人員提起環(huán)境公益訴訟的，就不該接受。二是，這里所指的破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護問題，屬于損害社會公共利益的行為。也就是說，那些損害“私益”的行為，并不屬于環(huán)境公益訴訟的行為。在這類案件中，完全可以由受到損害的直接利害關(guān)系人，由他們直接或委托律師向人民法院提起訴訟。三是，在沒有符合規(guī)定的機關(guān)和組織或者符合規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，人民檢察院才可以向人民法院提起環(huán)境公益訴訟。請注意，法律在這里規(guī)定的是“可以”，是一種授權(quán)性的法律規(guī)范，而不是“應(yīng)當”或“必須”。這里的用詞都很有講究。我們要深入學習，深刻領(lǐng)會。四是，在符合規(guī)定的機關(guān)和組織或者符合規(guī)定的機關(guān)和組織提起訴訟的情況下，人民檢察院“可以支持起訴”。人民檢察院“可以支持起訴”，是民事訴訟法上新的規(guī)定，我們要認真學習新法，按照新法辦事辦案。為什么法律作出“檢察院支持起訴”新規(guī)定，與我國人民民主的社會主義國家性質(zhì)有密切關(guān)系。在民事公益訴訟中，社會組織提起環(huán)境公益訴訟人民檢察院“可以支持起訴”，體現(xiàn)我國對環(huán)境資源保護事業(yè)的高度重視，體現(xiàn)了“以人民為中心”的司法理念的實際應(yīng)用，體現(xiàn)了對社會組織的有力支持，體現(xiàn)了我國民事訴訟理論的新發(fā)展。

四，法律對檢察機關(guān)參與環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟采取了支持但有區(qū)別的態(tài)度

我們應(yīng)當注意，在檢察院參加民事公益訴訟中，用詞是“可以”，即：在沒有法律規(guī)定的機關(guān)和組織或者該機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，檢察院才可以向人民法院提起訴訟。對檢察院參與環(huán)境民事公益訴訟采取了相對溫和的態(tài)度，屬于授權(quán)性規(guī)范。

在檢察院參與環(huán)境行政公益訴訟中，用詞為“應(yīng)當”。即：在行政訴訟領(lǐng)域，當檢察院發(fā)現(xiàn)負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，“應(yīng)當”向該行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責。該行政機關(guān)不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。在這里，法律對檢察機關(guān)提出的要求，是很嚴肅的，用了“應(yīng)當”一詞，表明檢察機關(guān)所應(yīng)履行的一定的義務(wù)或責任。法律對檢察機關(guān)提出的法定義務(wù)要求，檢察機關(guān)應(yīng)當嚴格執(zhí)行。

以上，請大家批評指正。

文/張娜 審/綠宣 編/Angel