文｜劉怡

由于聯(lián)邦政府和總統(tǒng)行政辦公廳（EOP）的人員規(guī)模在過去半個世紀里經歷了急劇擴張，在今天的美國，理論上有數(shù)百人可以使用“總統(tǒng)顧問”（PresidentialAdvisor）這一頭銜。他們中既包含國家安全顧問麥克馬斯特、國土安全及反恐事務助理博塞特等內閣要員，也囊括了經濟顧問委員會中的常備學者和總統(tǒng)演講執(zhí)筆人等中級幕僚；甚至連邁克爾·戴爾、埃隆·馬斯克之類的著名商人，由于其一度加入美國商務部發(fā)起的“制造業(yè)顧問委員會”，稱之為特朗普的顧問也合情合理。這些人中的一部分是領取聯(lián)邦薪酬、需要公布個人財產和報稅記錄的正式公職人員，也有不領薪水、亦無須全職為政府服務的編外“特別顧問”。由于總統(tǒng)在設置和任命顧問時擁有較大的自主權，不必經國會批準，“備而不用”的顧問名單理論上可以近乎無限地擴展下去。

總統(tǒng)掏錢雇秘書

追根溯源，美國總統(tǒng)顧問以及與其性質相近的行政辦公廳（EOP）下屬各機構設置的日?；?，是和三權分立中行政權的膨脹相伴隨的。但在北美獨立之初，國會為預防總統(tǒng)專權而建立的制約機制使得行政首長根本沒有建立“大內”幕僚機構的可能性?！靶】偨y(tǒng)制”的倡導者托馬斯·杰斐遜在他的兩個任期內一共只雇用過一位專職秘書和一名信函收發(fā)員，其薪酬均自總統(tǒng)本人的年俸中撥出。1857年布坎南總統(tǒng)上任后，說服國會撥款2500美元用于聘請一名專職公文書記官，但總統(tǒng)仍須自掏腰包雇用私人秘書。1860年林肯在大選中獲勝時，他的兩位私人秘書海約翰和尼古拉的薪水是由當律師時的合伙人向公眾募捐的。由于國會只批準總統(tǒng)擁有一名專職秘書，林肯不得不把尼古拉安排到內政部擔任一個年薪1600美元的閑職，隨后再把他“借調”到白宮。據(jù)后來官至國務卿的海約翰在回憶錄中記載，當時他和尼古拉擠在白宮一個破舊的房間里，每周工作7天，忙碌時只有4個小時睡眠時間。尼古拉因此患上了嚴重的心臟病，在55歲時就被迫辭去公職。

沒有當過兵的“上?！?，美國對外政策上的靈魂人物

進入20世紀，美國對國際事務越來越深度的介入使得總統(tǒng)需要承擔的工作變得空前繁重，白宮獲準雇用的專職助理也增加到1名秘書、2名助理秘書、3名書記官和7名其他勤務人員。但這些助理的角色依舊只是辦事員，無法提供真正的專業(yè)意見。在此背景下，伍德羅·威爾遜總統(tǒng)率先開創(chuàng)了以“行政代辦”（Executive Agent）的名義設立私人顧問的先河。這位富于理想主義氣息的改革家素來有志于締造世界新秩序，但他對歐洲政治所知不多，急需一種系統(tǒng)的知識梳理。而豪斯上校恰恰在這個時候脫穎而出，成了總統(tǒng)的智囊。

盡管從未有過軍旅生涯，愛德華·豪斯（Edward M. House）卻被人稱作“上?！?。他是個清瘦的小個子，面相陰郁，在紐約銀行界頗有人脈。與典型的美國政治人物不同，豪斯對大眾政治和媒體極為排斥，更樂意扮演18世紀歐洲外交中宮廷顧問和密使的角色。1892年—1902年，他曾先后為4位民主黨人策劃德州州長競選，無一失手；當豪斯在1911年結識威爾遜后，又成為后者兩次總統(tǒng)大選的參謀長。威爾遜曾多次邀請他入閣，但“上?！睂倭耪蔚姆蔽目d節(jié)毫無興趣，寧可放棄拋頭露面的虛榮，為的是能從幕后對實際政策施加更具決定性的影響。從1915年到1916年，豪斯數(shù)次前往歐洲考察，與交戰(zhàn)雙方的代表都有接觸，對舊大陸由來已久的均勢外交產生了極其負面的看法，并呼吁威爾遜按照美國式道德觀念提出一種新的國際政治邏輯。

豪斯和威爾遜都是虔誠的新教長老宗信徒，同樣推崇理想化的道德法則和法律至上主義。在他們看來，只要一切民族都能按照平等、獨立的原則，組成一個類似議會的團體，并制訂一部世界憲法，國際政治就能穩(wěn)定而持續(xù)地運轉下去。在豪斯的建議下，威爾遜提出了“締造沒有勝利的和平”的口號，宣布美國介入歐洲的目的不是領土兼并或金錢賠償，而是要厘清造成沖突的是非曲直，為永久和平奠定基礎。豪斯還為總統(tǒng)創(chuàng)建了一個由大學教授和記者組成的智囊團“調研會”（The Inquiry），負責起草美國心儀的和談條款；日后威爾遜在巴黎和會上的諸多表態(tài)，即是基于“調研會”的意見。最重要的是，1918年—1919年，豪斯還和總統(tǒng)一同起草了著名的“十四點宣言”、《凡爾賽和約》以及《國際聯(lián)盟憲章》，是美國對外政策事實上的靈魂人物。

腦力托拉斯

美國國會拒絕批準《凡爾賽和約》，使得豪斯和威爾遜的宏偉理想最終以破滅而告終。但“行政代辦”這一擦邊球做法的奏效，意味著總統(tǒng)逐漸找到了繞過國會束縛的有效途徑，以通過自己的私人幕僚和“軍機章京”來干預決策流程。在1933年就職的羅斯福那里，這條路線得到了進一步發(fā)揚光大。小羅斯福帶著挽救經濟蕭條的壓力上任，在入主白宮后的第一次演講中，他就要求國會批準他擁有與戰(zhàn)時總統(tǒng)相當?shù)臋嗔臻g，以“運用廣泛的總統(tǒng)權力應對緊急情況”；他還宣稱，“總統(tǒng)有權力按照公眾利益的需要采取行動，即使法律沒有明文授權”。要完成如此規(guī)模浩大的工程，這位輪椅上的總統(tǒng)所仰賴的當然不會只是33位白宮書記員。

從第一天起，“羅斯福新政”就成了行政機關與國會和最高法院之間的隱形戰(zhàn)爭。在總統(tǒng)的演講撰稿人和私人法律顧問、紐約州猶太裔眾議員盧瑟曼（Samuel Rosenman）的建議下，白宮組建了一個由哥倫比亞大學法學教授雷蒙德·莫利為首的小型智囊團，稱為“腦力托拉斯”（Brain Trust），專門負責研究推行新政所需的各種立法、經濟和社會問題?！巴欣埂钡拇蟛糠殖蓡T是來自哥倫比亞大學和哈佛大學的年輕經濟學、法學教授；由于總統(tǒng)需要他們全職為政府工作，卻還沒有獲準設置相應的中高級行政職位，他們被暫時安置在財政部、農業(yè)部的閑職和一些新設立的附屬機構中，以獲得薪水。長期提倡農業(yè)機械化的哥大經濟系教授特格維爾被任命為農業(yè)部副部長，曾在莫林機械犁公司擔任過總裁和副總經理的喬治·派克以及休·約翰遜成為其左臂右膀，負責落實新的《農業(yè)調整法》（AAA）。總統(tǒng)的長期密友哈里·霍普金斯負責領導應對失業(yè)問題的聯(lián)邦緊急救援署（FERA）和公共事業(yè)振興署（WPA），哈羅德·伊克斯則領導負責大型基建項目的公共工程管理局（PWA）。哈佛法學院的中年教授弗蘭克富特則帶來了被戲稱為“歡樂熱狗隊”的經營律師團隊，他們中有許多日后蜚聲國際的名字：財政部副部長迪安·艾奇遜，美國證券交易委員會主席詹姆斯·蘭迪斯，司法部顧問阿爾杰·希斯，復興金融公司法律顧問杰羅姆·弗蘭克，勞工部律師查爾斯·懷贊斯基??

“腦力托拉斯”這一私人顧問團隊的價值，不僅在于在羅斯福的前兩個任期內為“新政”提供了政策研討和執(zhí)行方面的支持。他們本身就構成了一種紐帶，使得政府可以和資深法律界人士、東海岸金融－工業(yè)集團、自由派知識分子、農業(yè)利益集團等勢力在大政方針上實現(xiàn)一致。而在“新政”結束后，這批私人智囊大多留在政府，擔任部長級高官和最高法院法官，繼續(xù)為美國參加“二戰(zhàn)”以及扮演世界領導者角色的事業(yè)貢獻心力。內政部長伊克斯成為戰(zhàn)后非殖民地化運動的頭號推手，霍普金斯則成為《租借法案》首席管理者以及羅斯福最重要的外交副手，其影響力甚至超過了理論上的對外事務最高責任人國務卿。一般認為，羅斯福本人在1944年以后健康狀況迅速惡化，與霍普金斯罹患癌癥、無法再全力以赴地工作具有直接關聯(lián)。而這批顧問的個人喜好與政治傾向，一度影響到了戰(zhàn)后世界格局——霍普金斯和阿爾杰·希斯對斯大林抱有偏執(zhí)的好感，力促羅斯福承認蘇聯(lián)作為世界秩序仲裁者之一的地位。這對雅爾塔體系的奠定具有決定性影響。

在杜魯門政府任內，“腦力托拉斯”的遺產繼續(xù)影響著美國的內外政策，其遠期余緒甚至延續(xù)到20世紀60年代中期。但真正具有劃時代意義的，還是國會在1939年4月通過的《聯(lián)邦行政部門改組法》——在借助非官方顧問團隊完成了“新政”的大部分布局以后，羅斯福現(xiàn)在需要立法機關正式承認行政權力的擴大。1939年9月8日，羅斯福簽署第8245號行政命令，正式宣布組建總統(tǒng)行政辦公廳，下轄白宮辦公室和預算局（從財政部轉移而來），配備6名行政助理。1943年，又設置了專門的白宮法律顧問（當時稱“特別顧問”）一職，由“腦力托拉斯”的推手盧瑟曼擔任。政治史家克林頓·羅西特認為，這一安排使美國總統(tǒng)這一職位真正變得制度化，“成為具有20世紀水準的行政管理工具；在職總統(tǒng)能有更公平的機會經受緊張狀態(tài)的考驗，并作為三權分立政府中的一方行使憲法賦予的職權”。而此時距離美國獲得獨立，已經過去整整一個半世紀了。

攬權容易放權難。對美國政府來說，“二戰(zhàn)”的結束并不意味著行政機構擴充的終止；相反，戰(zhàn)時設置的許多臨時機構現(xiàn)在將作為永久安排固定下來。1939年大戰(zhàn)爆發(fā)時，聯(lián)邦行政部門下轄的文職人員共計9.3萬人，而1950年時的數(shù)字是19.3萬人。到越戰(zhàn)后期，這個數(shù)字進一步增加到了29.4萬人，此后長期維持在27萬人左右的水平。超過10個內閣級的部和諸多獨立委員會下轄近2000個局、署、處、司、室，使總統(tǒng)成為權力空前巨大的存在。而最初僅有不到40名工作人員的白宮辦公廳，到1975年時已經膨脹至525人。