淺談行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)

2016年11月13日  溫州刑事辯護(hù)律師

一、行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)的概念及特點(diǎn)

　　所謂行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)，是指根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，當(dāng)事人履行了舉證責(zé)任，證明案件事實(shí)所應(yīng)達(dá)到的程度，是人民法院查明行政案件的事實(shí)真相，特別是被訴具體行政行為是否符合事實(shí)真相的標(biāo)準(zhǔn)。與刑事訴訟和民事訴訟相比，行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)具有如下特點(diǎn)：

　　(一)行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)具有靈活性

　　行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與行政案件的具體性質(zhì)和嚴(yán)重程度成比例關(guān)系。案件越重大復(fù)雜，證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)越高。具體行政行為涉及公民人身自由權(quán)(如行政拘留)的，應(yīng)當(dāng)適用比較高的證明標(biāo)準(zhǔn)；適用簡(jiǎn)易程序作出的，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)適用比較低的證明標(biāo)準(zhǔn)，為了對(duì)有關(guān)扣留的事實(shí)形成確信，法院會(huì)提出較高的證明標(biāo)準(zhǔn)。行政程序的證明標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件具體情況而異，有的案件只能適用占優(yōu)勢(shì)的蓋然性標(biāo)準(zhǔn)，而有的則應(yīng)適用排除合理懷疑的標(biāo)準(zhǔn)。

　　除此之外，證明標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)因說(shuō)服責(zé)任和推進(jìn)責(zé)任而異。在行政訴訟中，說(shuō)服責(zé)任主要是被告證明被訴具體行政行為合法性和合理性的責(zé)任，其證標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)因案件的具體情況分別達(dá)到排除合理懷疑或占優(yōu)勢(shì)的蓋然性標(biāo)準(zhǔn)。推進(jìn)責(zé)任主要是原告證明行政訴訟程序事實(shí)或者推進(jìn)行政訴訟程序的責(zé)任，只要能夠使法官認(rèn)為具有審理起訴或者繼續(xù)調(diào)查審理的必要性就足夠了。

　　行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)的靈活性表明，證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)因行政案件的實(shí)體、程序和舉證責(zé)任的不同而不同，問(wèn)題越嚴(yán)重和復(fù)雜，就越要細(xì)心審查，在對(duì)案件真實(shí)情況形成確信之前所需要的有證明力的證據(jù)就越多。我國(guó)法律將行政案件的證明標(biāo)準(zhǔn)一律確定為案件事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分，既不符合行政執(zhí)法的實(shí)際需要，也不符合法規(guī)，應(yīng)當(dāng)改變。

　　(二)行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)具有中間性

　　刑事訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)和民事訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)是兩個(gè)極端，行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)居于中間地帶，這就是行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)的中間性。

　　1．這是由訴訟性質(zhì)決定的。行政訴訟是公民、法人或其他組織在認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為侵犯了自己的合法權(quán)益時(shí)，依法向法院請(qǐng)求司法保護(hù)，并由法院對(duì)行政行為進(jìn)行審查和裁判的一種訴訟活動(dòng)。訴訟性質(zhì)的不同，決定了證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有所不同。

　　2．這是由訴訟實(shí)體不同決定的。行政訴訟的客體是被訴行政行為，直接涉及公共利益和公民、法人或者其它組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)和生命之外的人身權(quán)。相比較之下，行政訴訟對(duì)公共利蘋(píng)和個(gè)人利益影響的嚴(yán)重程度比民事訴訟高，比刑事訴訟低。在證明標(biāo)準(zhǔn)方面，盡管我國(guó)行政訴訟法的規(guī)定與民事訴訟和刑事訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有區(qū)別，都是“案件事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿充分”，但是從實(shí)踐需要來(lái)看，行政訴訟證b且標(biāo)準(zhǔn)既沒(méi)有必要象刑事訴訟那樣嚴(yán)格，也不能象民事訴訟那樣低，應(yīng)當(dāng)處于中間地帶。

　　3．行政執(zhí)法的效率和嚴(yán)肅性。一方面，日益繁重的行政管理任務(wù)使效率成行政管理重要的要求，如果要求行政機(jī)關(guān)在每一個(gè)案件中都達(dá)到與刑事訴訟相同的證明標(biāo)準(zhǔn)，不僅會(huì)妨害行政效率，而且會(huì)嚴(yán)重?fù)p害公共利益；另一方面，具體行政行為是行使國(guó)家權(quán)力的行力，涉及公共利益，必須具有嚴(yán)肅性，證明標(biāo)準(zhǔn)必須有最低限度，這個(gè)最低限度就是民事訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)。

　　(三)行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)具有審查性

　　有關(guān)被訴具體行政行為的證明標(biāo)準(zhǔn)，既是被告履行說(shuō)服責(zé)任的證明標(biāo)準(zhǔn)，也是人民法院審查被訴具體行政行為合法性或合理性的證明標(biāo)準(zhǔn)。同一證明標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)被告來(lái)說(shuō)是證明標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)人民法院來(lái)說(shuō)主要是審查的標(biāo)準(zhǔn)，這是行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)區(qū)別于刑事訴訟和民事訴訟的一個(gè)特點(diǎn)，是由行政訴訟本身的司法審查性決定的。

　　二、排除合理懷疑的標(biāo)準(zhǔn)

　　(一)內(nèi)涵

　　排除合理懷疑是英美法系國(guó)家一致公認(rèn)的刑事訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)，它主要有四層涵義：1．合理懷疑是有根據(jù)的懷疑，而不是無(wú)根據(jù)的懷疑，懷疑者本人能清楚地說(shuō)明懷疑的根據(jù)是什么。2。排除合理懷疑的證明并不排除所有的可能性，而是排除那種沒(méi)有根據(jù)的。3．排除合理懷疑的證明要求法官對(duì)指控的犯罪事實(shí)形成內(nèi)心確信，深信不疑。4．在存在合理懷疑時(shí)，法官應(yīng)當(dāng)作出有利于被告人的認(rèn)定結(jié)論。

　　(二)適用范圍

　　排除合理懷疑的證明標(biāo)準(zhǔn)是訴訟證明的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，有利于推進(jìn)依法行政原則，應(yīng)當(dāng)作為我國(guó)行政訴訟證明的一般標(biāo)準(zhǔn)，具體適用于下述四種行政案件：

　　1．限制人身自由權(quán)的案件。限制公民人身自由的案件包括行政拘留案件和勞動(dòng)教養(yǎng)案件。

　　2．適用聽(tīng)證程序作出具體行政行為的案件。根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，行政處罰程序分為簡(jiǎn)易程序、一般程序和聽(tīng)證程序。聽(tīng)證程序適用于吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)和處以較大數(shù)額罰款的案件。

　　3．行政機(jī)關(guān)適用一般程序作出具體行政行為的案件。一般程序雖然比聽(tīng)證程序簡(jiǎn)便，但是比簡(jiǎn)易程序復(fù)雜得多。排除合理懷疑的標(biāo)準(zhǔn)與一般程序的復(fù)雜性基本相適應(yīng)。

　　4．人民法院作出變更判決和履行判決的案件。在履行判決和變更判決中，人民法院以自己的判斷取代行政機(jī)關(guān)的判斷，應(yīng)當(dāng)保證自己的判斷比行政機(jī)關(guān)的判斷更正確，對(duì)其認(rèn)定案件事實(shí)的要求應(yīng)當(dāng)比行政機(jī)關(guān)高。

　　三、占優(yōu)勢(shì)的蓋然性標(biāo)準(zhǔn)

　　(一)可定案證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)

　　可定證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是美國(guó)聯(lián)邦程序法規(guī)定的行政程序證明標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也是司法審查的標(biāo)準(zhǔn)之一，一般認(rèn)為該標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是占優(yōu)勢(shì)的蓋然性。

　　關(guān)于可定案證據(jù)的具體含義，美國(guó)聯(lián)邦最高法院認(rèn)為：首先，從第556條規(guī)定的立法報(bào)告來(lái)看，議會(huì)通過(guò)這種規(guī)定表明的是實(shí)施制裁所必備的最低的證據(jù)，而不是最高的證據(jù)。立法報(bào)告認(rèn)為，如果承擔(dān)該證明負(fù)擔(dān)的一方當(dāng)事人提出了表面的和可定案的理由，除非其證據(jù)遭到反駁或不可信，該方當(dāng)事人就贏(yíng)了。在任事案件中行政機(jī)關(guān)都必須“根據(jù)證據(jù)”作出決定。如果具有反證和本證，行政機(jī)關(guān)必須進(jìn)行權(quán)衡，并根據(jù)占優(yōu)勢(shì)的一方證據(jù)作出決定。

　　在美國(guó)，占優(yōu)勢(shì)的蓋然性標(biāo)準(zhǔn)是行政程序的一般標(biāo)準(zhǔn)適用于絕大多數(shù)行政案件，除非出現(xiàn)了下述三種情況：1．憲法要求更高的證明標(biāo)準(zhǔn)；2．議會(huì)的法律明確要求行政機(jī)關(guān)適用更高的證明標(biāo)準(zhǔn)；3．行政機(jī)關(guān)的行為不受聯(lián)邦行政程序法規(guī)定的調(diào)整。

　　從內(nèi)容上看，可定案證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是逐步發(fā)展起來(lái)的，內(nèi)容極不穩(wěn)定。聯(lián)邦最高法院最初認(rèn)為只要行政機(jī)關(guān)的事實(shí)認(rèn)定結(jié)論有一定的可靠的證據(jù)，就可以維持，行政機(jī)關(guān)法院都無(wú)需考慮反證的情況。聯(lián)邦行政程序法通過(guò)之后，聯(lián)邦最高法院又認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和復(fù)審法院應(yīng)當(dāng)考慮全部案卷，即對(duì)反證的情況也給予充分的考慮，只有本證能夠合理地支持某一事實(shí)認(rèn)定結(jié)論時(shí)，復(fù)審法院才能夠予以維持。行政機(jī)關(guān)用來(lái)定案的證據(jù)必須具有可靠性，虛假的證據(jù)不能作為可定案證據(jù)。

　　從證明的程序來(lái)看，可定案證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際是占優(yōu)勢(shì)的蓋然性標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)的是行政機(jī)關(guān)認(rèn)定案件事實(shí)必須具有一定的可靠的和有證明力的證據(jù)，而不是排除其它合理的可能性的證據(jù)。只要行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定結(jié)論與其采納的定案證據(jù)之間具有合理的聯(lián)系，而且這種聯(lián)系的緊密程度大于其它可能性，即使案件事實(shí)具有其它合理的可能性，或者從同一個(gè)或同一組定案證據(jù)中可以得出兩個(gè)以上的合理的認(rèn)定結(jié)論，法院仍然應(yīng)當(dāng)予以維持。

　　(二)占優(yōu)勢(shì)蓋然性標(biāo)準(zhǔn)在我國(guó)行政訴訟中的可行性

　　美國(guó)將占優(yōu)勢(shì)的蓋然性標(biāo)準(zhǔn)作為行政程序和司法審查一般證明標(biāo)準(zhǔn)的做法值得我們思考。我國(guó)的行政程序建設(shè)落后于美國(guó)，降低證明標(biāo)準(zhǔn)的幅度過(guò)大會(huì)增長(zhǎng)行政執(zhí)法的隨意性。但是，適當(dāng)降低行政訴訟和行政程序的證明標(biāo)準(zhǔn)，既是實(shí)踐的要求，也符合法理。行政案件的重大復(fù)雜程度不同，對(duì)證明的要求也應(yīng)有所不同。在一些行政案件中，要求證明達(dá)到案件事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分只是一種主觀(guān)奢望，既不可能也沒(méi)有必要。許多行政案件因此得不到及時(shí)處理，公共利益和公民的個(gè)人利益都得不到保護(hù)，實(shí)際上并不利于推進(jìn)依法行政。為了提高行政審判效率，保護(hù)公共利益和公民權(quán)益，可以將占優(yōu)勢(shì)的蓋然性；標(biāo)準(zhǔn)確定為適用下列案件的證明標(biāo)準(zhǔn)：

　　1．行政機(jī)關(guān)適用簡(jiǎn)易程序作出具體行政行為的案件。簡(jiǎn)易程序是行政機(jī)關(guān)當(dāng)場(chǎng)作出處理的程序。一方面，簡(jiǎn)易程序的手續(xù)簡(jiǎn)便，速度快，行政執(zhí)法人員在案件發(fā)生的當(dāng)時(shí)即作出處理決定，要求行政執(zhí)法人員在短時(shí)間內(nèi)做到案件事實(shí)清楚，證據(jù)確定充分，不切合實(shí)際；另一方面，適用簡(jiǎn)易程序的行政案件情節(jié)簡(jiǎn)單、爭(zhēng)議不大，沒(méi)有必要提出如此嚴(yán)格的證明要求。占優(yōu)勢(shì)的蓋然性標(biāo)準(zhǔn)與簡(jiǎn)易程序的適用范圍和程序本身相適應(yīng)。

　　2．涉及預(yù)測(cè)性事實(shí)的行政案件。在預(yù)測(cè)性事實(shí)最終實(shí)現(xiàn)之前，行政機(jī)關(guān)無(wú)法排除其它合理的可能性，唯一能夠做到的是認(rèn)定的可能性比其它的可能性大。占優(yōu)勢(shì)的蓋然性標(biāo)準(zhǔn)符合預(yù)測(cè)性事實(shí)的這個(gè)特征。

　　3．行政裁決案件。行政裁決的客體是民事糾紛，因此可以說(shuō)行政裁決是行政機(jī)關(guān)主持的“民事訴訟”，占優(yōu)勢(shì)的蓋然性標(biāo)準(zhǔn)在行政裁決案件中有充分的可行性。

　　4．行政機(jī)關(guān)臨時(shí)保全措施案件。行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過(guò)程中，如果發(fā)現(xiàn)了違法嫌疑人，或者可能涉及本案處理的財(cái)產(chǎn)，有權(quán)依法采取臨時(shí)性的限制措施，如扣留、扣押、查封等。這些措施具有臨時(shí)性和保全性，有利于防止證據(jù)滅失，防止違法行為的繼續(xù)發(fā)生。由于案件情況復(fù)雜，最終處理結(jié)果難以確定，要求行政機(jī)關(guān)在采取保全措施時(shí)就做到案件事實(shí)清楚，證據(jù)充分是不可能的。唯一的要求是行政機(jī)關(guān)在要取保全措施之前，必須調(diào)查收集一定的證據(jù)證明有這種必要性，即采取保全措施比不采取保全措施的必要性大。

　　綜上所述，排除合理懷疑是我國(guó)行政訴訟的一般證明標(biāo)準(zhǔn)，占優(yōu)勢(shì)的蓋然性是我國(guó)行政訴訟的例外證明標(biāo)準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的具體情況分別適用排除合理懷疑的標(biāo)準(zhǔn)和占優(yōu)勢(shì)的蓋然性標(biāo)準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)在作被告時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)履行自己的說(shuō)服責(zé)任；與此相應(yīng)，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的具體情況分別適用不同的證明標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)被訴具體行政行為進(jìn)行審查