【監(jiān)察體制改革屬于一項(xiàng)中國憲法制度層面的重大政治改革，必須極為慎重】

□胡錦光

 2.覆蓋公職人員的責(zé)任范圍。行使公權(quán)力的公職人員所要承擔(dān)的責(zé)任包括職務(wù)犯罪責(zé)任、違法責(zé)任（以往所稱的“違紀(jì)責(zé)任”）和違反內(nèi)部規(guī)則責(zé)任。

（1）職務(wù)犯罪責(zé)任。監(jiān)察委員會整合了檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能。原由檢察機(jī)關(guān)查處的公職人員的職務(wù)犯罪，完全交由監(jiān)察委員會辦理。因此，公職人員的職務(wù)犯罪部分的法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察委員會追究。

（2）違法責(zé)任和違反內(nèi)部規(guī)則責(zé)任。國家權(quán)力分工原則是現(xiàn)代國家治理的基本原理。將國家權(quán)力分解為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)及軍事權(quán)等其他權(quán)力，相互獨(dú)立，各自依據(jù)憲法的授權(quán)行使相應(yīng)的權(quán)力，以立法作用、行政作用、司法作用及其他作用的方式，從不同角度共同處理社會公共事務(wù)，以完成國家治理和社會治理的目標(biāo)。憲法和法律為保證國家機(jī)關(guān)各自獨(dú)立有效地行使公權(quán)力，除對社會或者外部特定當(dāng)事人享有各種保障公權(quán)力有效運(yùn)行的原則和制度外，還享有維持內(nèi)部秩序的自律權(quán)，如內(nèi)部規(guī)則制定權(quán)、財(cái)物管理權(quán)、紀(jì)律處分權(quán)、人事任免權(quán)等。

為監(jiān)督人大代表，選舉法、代表法對選民監(jiān)督人大代表履職情況作出了具體規(guī)定，為維持人大及其常委會的會議秩序，全國人大于1989年制定了《全國人民代表大會議事規(guī)則》，全國人大常委會于1987年制定了《全國人大常委會議事規(guī)則》，地方各級人大也分別制定了相應(yīng)的議事規(guī)則，對人大代表及其常委會委員在會議期間的活動進(jìn)行規(guī)范。

2007年6月1日起施行的《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第二條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)公務(wù)員違反法律、法規(guī)、規(guī)章以及行政機(jī)關(guān)的決定和命令，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任的，依照本條例給予處分。

1998年，最高人民法院制定了《人民法院審判人員違法審判責(zé)任追究辦法（試行）》，其中第四章為“違法審判責(zé)任的確認(rèn)和追究”，第二十七條規(guī)定，人民法院的判決、裁定、決定是否錯誤，應(yīng)當(dāng)由人民法院審判組織確認(rèn)。第二十八條規(guī)定，各級人民法院監(jiān)察部門是違法審判責(zé)任追究工作的職能部門，負(fù)責(zé)違法審判線索的收集、對違法審判責(zé)任進(jìn)行調(diào)查以及對責(zé)任人員依照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。

1998年，最高人民檢察院制定了《人民檢察院錯案責(zé)任追究條例（試行）》。其中，第四章為《錯案責(zé)任確認(rèn)》。第十九條規(guī)定，錯案由人民檢察院依照有關(guān)法律、規(guī)定和發(fā)生法律效力的判決、裁定、決定或者對違法事實(shí)、后果的認(rèn)定文書予以確認(rèn)。第二十條規(guī)定，追究錯案中凡需要對案件事實(shí)、證據(jù)進(jìn)行復(fù)查的，由控告申訴部門受理。凡需要對違反法定訴訟程序的行為查處的，由監(jiān)察部門或者檢察長指定的部門受理。控告申訴部門、監(jiān)察部門或者檢察長指定的部門復(fù)查、調(diào)查終結(jié)后，應(yīng)當(dāng)寫出復(fù)查、調(diào)查報告，報送本院檢察委員會審查決定。第二十二條規(guī)定，追究錯案責(zé)任，應(yīng)當(dāng)由責(zé)任人所在人民檢察院依照檢察官管理權(quán)限和有關(guān)規(guī)定的程序辦理。第二十三條規(guī)定，上級人民檢察院有權(quán)調(diào)查、追究下級人民檢察院錯案責(zé)任人的責(zé)任或者責(zé)成下級人民檢察院調(diào)查、追究錯案責(zé)任人的責(zé)任。

如何監(jiān)督監(jiān)察委員會

未來的監(jiān)察委員會是在整合人民政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能的基礎(chǔ)上設(shè)立的，同時，還保留了黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的權(quán)力。依據(jù)草案規(guī)定，監(jiān)察委員會履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施?；诮^對的權(quán)力必然產(chǎn)生絕對腐敗，有權(quán)力必然濫用的普遍規(guī)律，不得不引起社會普遍關(guān)注的一個問題是，如何有效地監(jiān)督權(quán)力如此巨大的監(jiān)察委員會？

1.草案第八條第四款規(guī)定，中華人民共和國監(jiān)察委員會對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé),并接受監(jiān)督。第九條第四款規(guī)定，縣級以上地方各級監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。條款沒有規(guī)定監(jiān)察委員會要向本級人大報告工作。依據(jù)憲法和相關(guān)法律規(guī)定，在人大會議期間，人大常委會及“一府兩院”必須向人大報告工作。向人大報告工作的意義在于，國家機(jī)關(guān)是由人大代表人民產(chǎn)生的，向人大報告工作就是向人民報告工作，通過報告一年的工作，接受人民的監(jiān)督。如果不向人大報告工作則必須具有正當(dāng)理由，監(jiān)察委員會不報告工作的正當(dāng)性或者說豁免理由，并不充分。

 2.草案第五十三條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受本級人民代表大會及其常務(wù)委員會的監(jiān)督。各級人民代表大會常務(wù)委員會聽取和審議本級監(jiān)察機(jī)關(guān)的專項(xiàng)工作報告,根據(jù)需要可以組織執(zhí)法檢查?？h級以上各級人民代表大會及其常務(wù)委員會舉行會議時,人民代表大會代表或者常務(wù)委員會組成人員,可以依照法律規(guī)定的程序就監(jiān)察工作中的有關(guān)問題提出詢問或者質(zhì)詢。憲法、人大及其常委會議事規(guī)則、人大常委會監(jiān)督法對這一條款的內(nèi)容已有明確規(guī)定，完全適用于人大及其常委會對監(jiān)察委員會的監(jiān)督。這一條款易于被認(rèn)為人大及其常委會對監(jiān)察委員會的監(jiān)督只限于所列舉的幾種方式，而實(shí)際上，人大及其常委會對監(jiān)察委員會的監(jiān)督還包括其他一些手段和途徑。

3.檢察機(jī)關(guān)能否監(jiān)督監(jiān)察委員會？草案第四十七條規(guī)定，人民檢察院對于有刑事訴訟法規(guī)定的不起訴的情形的,經(jīng)上一級人民檢察院批準(zhǔn),依法作出不起訴的決定。監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為不起訴的決定有錯誤的,可以要求復(fù)議。依據(jù)憲法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，因此，檢察機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的行使國家公訴權(quán)的機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)有權(quán)獨(dú)立對是否構(gòu)成犯罪作出判斷。同時，檢察機(jī)關(guān)的憲法性質(zhì)是專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，即有權(quán)對所有國家機(jī)關(guān)及其工作人員是否依法行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。據(jù)此，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對公安機(jī)關(guān)的刑事偵查行為、對刑罰的執(zhí)行行為、對行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)行為、對法院的審判活動進(jìn)行法律監(jiān)督。從這一性質(zhì)出發(fā)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)對監(jiān)察委員會在行使監(jiān)察權(quán)過程中的行為進(jìn)行法律監(jiān)督，而草案中對此并未涉及。

4.監(jiān)察委員會所能夠采取的措施涉及被調(diào)查人員的人身自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)，同時，其可能被追究刑事犯罪責(zé)任。雖然其取名為“調(diào)查”，而沒有稱為“刑事偵查”，但其調(diào)查活動畢竟可以分解為對違法行為的調(diào)查和對職務(wù)犯罪行為的調(diào)查。其對職務(wù)犯罪部分的調(diào)查權(quán)，是從檢察機(jī)關(guān)整合而來，本質(zhì)上屬于刑事偵查。因此，應(yīng)當(dāng)屬于刑事訴訟法的調(diào)整范圍，按照刑事訴訟法規(guī)定的程序?qū)嵤０凑招淌略V訟法的規(guī)定，被刑事偵查的犯罪嫌疑人所聘請的律師有權(quán)介入調(diào)查程序，以保護(hù)被調(diào)查人的合法權(quán)利。草案中回避了這一問題。因此，事實(shí)上，監(jiān)察委員會的調(diào)查程序并不適用刑事訴訟法的規(guī)定，而這并不妥當(dāng)。

（作者為法學(xué)博士、教授、博士生導(dǎo)師，中國人民大學(xué)法學(xué)院副院長）