社區(qū)是社會構成的基本單元，社區(qū)治理現(xiàn)代化是構建和諧社會的內在要求，是社會管理體系中的重要一環(huán)。近年來，隨著城市化進程的加快，居民自我意識的提升，社區(qū)日益成為各類社會群體的集居點、利益訴求的交匯點及社會矛盾的聚焦點。目前，居民小區(qū)治理問題尤為突出，舊的治理手段與新的形勢發(fā)展顯然不相適應，因此，社區(qū)治理模式亟待改進和突破。如何創(chuàng)新思路，積極應對復雜情況，加快推進社區(qū)治理現(xiàn)代化，真正實現(xiàn)社區(qū)多方治理、民主治理、科學治理和精細治理，是當前基層社會管理中迫切需要解決的重大課題。本文以秀洲區(qū)新城街道為例，對城市社區(qū)治理的轉型升級作一探索性思考。

    一、  推進社區(qū)治理現(xiàn)代化的重要意義

    城市社區(qū)治理現(xiàn)代化，指的是以社區(qū)成員自治為基礎，社區(qū)利益相關者自覺以民主協(xié)商的方式合作供給社區(qū)公共品的基層社區(qū)治理體系。其核心是社區(qū)“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的治理機制，居民通過直接或間接參與社區(qū)公共事務和公益事業(yè)，其目的是滿足社區(qū)成員的公共需求，維護社區(qū)公共利益，實現(xiàn)社區(qū)“自我教育、自我管理、自我服務、自我約束”的目標。

    （一）推進社區(qū)治理現(xiàn)代化是真正滿足居民群眾公共需求的需要。從城市社區(qū)治理的角度來看，社區(qū)居民具有憲法賦予的較廣泛的民主權利。民主權利的核心就在于“依法辦理自己的事情”。“依法辦理自己的事情”不僅是基層民主自身的發(fā)展需求，更有其深刻的實踐需求。在社區(qū)治理中發(fā)現(xiàn)，居民對于作為社區(qū)治理載體的居民委員會，他們往往并不在意誰當居委會主任，而更關心的是自己的利益以及誰在影響著自己的利益，這就是居民的公共需求。社區(qū)居民的民主參與，其實就是為了確保自己的利益不受損害、確保自己的公共需求得到滿足。推進社區(qū)治理現(xiàn)代化就是為了平衡民主權利和公共需求的關系。民主是利益之基礎，利益是民主之動力?？梢姡耙婪ㄞk理自己的事情”是社區(qū)廣大居民最普遍的民主訴求，也是民主權利在現(xiàn)實中的真實寫照。推進社區(qū)治理現(xiàn)代化就是要確保居民群眾的公共需求得到真正的滿足。

    （二）推進社區(qū)治理現(xiàn)代化是真正落實居民群眾民主實踐的需要。在基層直選中發(fā)現(xiàn)，很多居民對選舉事件并不關心，對居委會直選的態(tài)度總的來說是冷漠的。盡管居委會一再宣傳基層直選是還權于民，是居民行使自己政治權利的良好機會，但是許多居民對此似乎熱情度不高。從報名參選、居民大會到最后的居民選舉，居委會動用了所有的手段向居民宣傳民主，而居民則一直處于消極接受的地位。這種現(xiàn)象說明，我國城市社區(qū)治理中的民主實踐問題很多，社區(qū)治理民主實踐并沒有得到真正落實。居民真正的公共需求是通過民主形式或程序，也就是民主實踐來保障和實現(xiàn)自身利益，而民主實踐卻在某種程度上與居民公共需求相?；蛳嗖钌踹h，這中間除了物質或技術條件之外，很大意義上取決于民主實踐中的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的實現(xiàn)程度。居民漠視民主選舉的原因也在于此，即忽視社區(qū)治理中更為重要和更為困難的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)，使得民主實踐與公共需求漸行漸遠，造成社區(qū)治理陷入民主動力不足和民主實踐流于形式的困境，使社區(qū)治理現(xiàn)代化的各項要求無法落實、目標無法實現(xiàn)。

    （三）推進社區(qū)治理現(xiàn)代化是真正保障居民群眾民主權利的需要。隨著改革開放的深入發(fā)展，我國經(jīng)濟和政治體制發(fā)生深刻的變化，“社區(qū)建設”的概念逐步與居民自治功能緊密結合起來。社區(qū)居民委員會依據(jù)《憲法》和《城市居民委員會組織法》的規(guī)定，在人民調解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等領域，“辦理本居住地區(qū)的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。”(《憲法》第111條)不可否認，居委會在城市社區(qū)治理中發(fā)揮了十分巨大的作用，但是民主實踐和民主權利之間仍存在不相符合之處。如社區(qū)物業(yè)管理中，回顧《物業(yè)管理條例》的立法過程，不難看到，作為一部與每家每戶乃至每一個人切身利益密切相關的法律規(guī)范，其制定者既缺乏對群眾實際生活和需要的調查了解，也未采取各種手段廣泛征求廣大民眾的意見，嚴重忽視這一事物與民主建設之間的關系。在物業(yè)管理糾紛日益增多的今天，政府也只是就物業(yè)收費價格舉行了一下聽證會、給出一個指導價而已。很明顯，一部《物業(yè)管理條例》法規(guī)在出臺過程中所飽含的民主權利和民主實踐不相符合的狀況，就是漠視居民群眾民主權利而造成的結果。因此，如何保障居民群眾的民主權利，關系著治理現(xiàn)代化的方向和深度，關系著城市社區(qū)建設的成敗。

    二、  目前推進社區(qū)治理現(xiàn)代化中存在的主要問題

    新城街道地處嘉興城市副中心，是秀洲區(qū)的政治、經(jīng)濟、商貿、文化中心，總面積為12.9平方公里，人口總數(shù)約10萬。所轄亞都、春曉、中山、東升、秀湖5個社區(qū)及九里1個行政村，其中東升、秀湖社區(qū)分別為義莊、木橋港村合署，兩塊牌子一套班子。由于各社區(qū)（村）發(fā)展基礎較好，目前內部各項事務運轉有序，未出現(xiàn)沖突激烈的矛盾，但在推進社區(qū)治理現(xiàn)代化的過程中，還存在著一些不容忽視的問題，直接影響了社區(qū)治理現(xiàn)代化能否得到有效落實。

    （一）社區(qū)日常事務繁重。主要表現(xiàn)為三多：一是行政事務多。據(jù)統(tǒng)計，行政性事務占社區(qū)工作總量的80%左右。社區(qū)把大部分時間用在勞動保障、計劃生育、經(jīng)濟普查、安全生產等數(shù)十項行政管理工作上，已成為一個微縮版的政府，不少工作還需要上門了解情況，挨家挨戶登記，社區(qū)干部“疲于應付”，行政事務過多導致社區(qū)自治功能弱化。二是創(chuàng)建達標多。由于各級針對社區(qū)的創(chuàng)建任務名目紛繁，文明、衛(wèi)生、文化、民政等創(chuàng)建均指令性任務和要求，社區(qū)忙于搞創(chuàng)建，并且是哪個任務緊就突擊完成哪個，工作表現(xiàn)出很大的隨意性和臨時性。三是考核臺帳多。社區(qū)工作每年都有多項檢查評比，有些部門的考核方法流于形式，事事要求立臺賬。社區(qū)干部的精力用于建立各類臺帳，填寫各種報表，客觀上擠占了開展和推進社區(qū)治理的時間。

    （二）社區(qū)治理力量不足。由于社區(qū)本身負擔過重，難以滿足群眾日益增長的多樣化需求，居民對社區(qū)治理的積極性不高，參與面不廣。參與人群以老年人、女同志、退休人員為主，作為社區(qū)成員主體的中青年群體鮮少參與。而且居民參加的活動，真正涉及到民主決策、民主監(jiān)督層面的事務較少，因此參與社區(qū)治理的深度有限。同時，社區(qū)治理作為一項系統(tǒng)性、長期性的工程，需要全社會共同參與實施。物業(yè)公司、業(yè)委會及有關轄區(qū)單位等，由于體制、資金等原因，各干各的事，聯(lián)動機制不健全，使其在參與社區(qū)治理時未能發(fā)揮應有的作用。

    （三）社區(qū)治理相對滯后。目前，街道下轄的六個社區(qū)（村）大致可以分為兩類：一類是由純商品房小區(qū)為主構成；另一類以拆遷村安置為主，其中還有商品房小區(qū)、自建房小區(qū)。這兩類社區(qū)的差異程度較大，在推進社區(qū)治理現(xiàn)代化方面困難較多。第一類社區(qū)的問題主要集中在商圈、街面亂停車、餐飲油煙、露天燒烤等城市環(huán)境“頑疾”，以及小區(qū)物業(yè)管理中產生的分歧與矛盾。如亞都社區(qū)中山花園的物業(yè)管理情況較為復雜，物業(yè)公司經(jīng)理和業(yè)委會主任由小區(qū)某業(yè)主一人兼職，該物業(yè)的盈利大部分來自臨街大廈廣告費等額外收入，因此對小區(qū)物業(yè)管理不重視，造成部分業(yè)主不滿意、不繳物業(yè)費的現(xiàn)象，但業(yè)主按正常程序又無法罷免業(yè)委會主任。由于物業(yè)公司的不作為，嚴重影響了給街道的文明衛(wèi)生等創(chuàng)建工作；第二類社區(qū)的問題主要是小區(qū)外來人口融入、本地居民農轉非過程中出現(xiàn)的生活方式轉變、調整以及亂搭亂建、亂種亂養(yǎng)等小區(qū)環(huán)境問題，缺乏有效的治理手段。如東升社區(qū)義莊南區(qū)柴爐問題，由于新居民大量租住，為節(jié)約費用普遍采用柴爐燒水。小區(qū)現(xiàn)有柴爐300多個，在污染環(huán)境的同時，存在極大的安全隱患。社區(qū)在經(jīng)過多次集中整治而效果不明顯的情況下，逐漸表現(xiàn)出了對問題解決的畏難情緒。

    三、  產生社區(qū)治理問題的原因分析

    街道在社區(qū)治理中存在的問題，大部分是由當前經(jīng)濟社會轉型所產生的，只有多方探索，大膽革新，才能適應轄區(qū)成員構成復雜、利益訴求多樣、思想觀念多變的現(xiàn)狀，從而突破“瓶頸”，補齊“短板”，才能破除社區(qū)治理現(xiàn)代化的最大障礙。經(jīng)深入分析，以下原因值得重視：

    （一）社區(qū)職責定位模糊不清。社區(qū)和政府之間的關系處理上存在誤區(qū)，社區(qū)協(xié)助政府工作缺乏明確的界定，社區(qū)實際上已變成各級部門基層事務的主要承載者。2015年，嘉興市委下發(fā)了《關于深化“三清理四規(guī)范一提升”行動切實增強村（社區(qū)）服務能力的意見》（嘉委辦[2015]1號），將居委會的工作以清單的方式予以明確，確立了6項村（社區(qū)）創(chuàng)建評比項目、37項依法履行職責事項和40項協(xié)助政府工作事項。盡管市級層面已圍繞社區(qū)行政化、無序化傾向嚴重問題，開展了幾輪減負工作，但從實際效果看，社區(qū)各項日常事務并未因此而發(fā)生根本性的改變。一方面各級部門沒有受到相應約束，真正對照清單下派任務；另一方面，社區(qū)缺少審核、拒絕清單外任務的機制。因此，社區(qū)的工作局面依然是“來者不拒”，其行政色彩過濃已成為推進社區(qū)治理現(xiàn)代化的一大阻礙。

    （二）社區(qū)自治意識仍有偏差。社區(qū)成員對社區(qū)自治的意識薄弱，在一定程度上導致共治氛圍難以形成。社區(qū)干部工作壓力大、相對待遇低，再加上對自己角色定位的迷茫，往往只注重完成上級布置的工作任務，缺乏組織動員群眾開展自治的意識和能力；不少居民只顧自己的小家，主人翁意識明顯不夠，參與社區(qū)事務具有較大的隨意性。同時，一些本地居民還沒有完成從農民到市民的轉變，再加上新居民的大量涌入，常出現(xiàn)亂潑亂倒、亂吐亂丟等不文明行為，對公德意識和自治觀念毫無概念；部分轄區(qū)單位或部門缺乏共建的責任意識，對參與社區(qū)的會議、活動不感興趣，認為參與社區(qū)治理是額外負擔，致使資源整合利用不夠。如部分小區(qū)業(yè)委會由于責任主體不明晰等原因對參與社區(qū)治理敷衍了事，難以履職，業(yè)主會形同虛設。

    （三）社區(qū)治理框架尚未清晰。街道的社區(qū)治理依然沿襲原有的工作模式，社區(qū)主要在街道指導下，發(fā)揮有限的自主作用。社區(qū)內部包括社區(qū)黨組織、居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司、社區(qū)居民、社會組織等不同主體，這些主體之間未構筑一個職責清晰的關系，如何協(xié)調共治、什么時候共治、針對什么共治，都不同程度地影響各主體作用的發(fā)揮和治理工作的推進。盡管在街道層面開創(chuàng)性地設立了社區(qū)辦、城市日常管理辦、北部三村綜合管理辦，作為社區(qū)治理缺失力量的補充，在總體上突出了社區(qū)的主體地位，但其沒有從根本上改變社區(qū)治理的基本格局，對社區(qū)自身力量的動員和整合仍然不夠。同時，由于社區(qū)對自身實際的認識不足，致使沒有明確的治理重心。整個治理框架的不清晰，極大地限制了社區(qū)內部良性、有序治理關系的形成。

    四、  推進社區(qū)治理現(xiàn)代化的對策建議

    解決當前社區(qū)治理中存在的矛盾和問題，要以滿足群眾需求為根本目的，在與時俱進中轉變思維、緊扣特點中完善措施、統(tǒng)籌兼顧中突出重點，通過打造一套科學規(guī)范、行之有效的現(xiàn)代社區(qū)治理模式，積極創(chuàng)建管理有序、服務完善、文明和諧的新型現(xiàn)代社區(qū)。

    （一）完善工作機制，推進社區(qū)治理體系的現(xiàn)代化。以機制健全為手段，打造主體關系清晰的現(xiàn)代化體系，推動社區(qū)治理的整體平衡發(fā)展。一是建立社區(qū)準入機制。要轉變政府職能，變微觀管理為宏觀指導，變直接干預為間接參與，實現(xiàn)由領導、管理到指導、服務的角色轉變，在明確社區(qū)的性質、地位、職能及其與上級有關部門的權責關系的基礎上，建立社區(qū)事務準入登記通報制度，將社區(qū)所承擔的事務按月在街道層面進行匯總，并向上級部門進行通報，從嚴控制準入的項目和程序，實現(xiàn)社區(qū)日常事務的“減負瘦身”，從而有效發(fā)揮社區(qū)自治功能和主觀能動性。二是建立多元共治機制。要進一步發(fā)揮街道黨工委的核心引領作用，明確社區(qū)治理的總體方向，建立起街道領導保障、社區(qū)指導協(xié)調、社會參與實施的多元共治機制，有效整合社區(qū)內黨群組織、中介組織、市場組織等，通過各治理主體的平等協(xié)商達成一套具有約束力的規(guī)范，逐步形成互惠、互利的工作格局，推進社區(qū)治理的社會化和協(xié)同化。針對小區(qū)事務治理，要明確業(yè)委會的權利義務，并積極協(xié)調住建、民政等部門，建立起由業(yè)委會、物業(yè)公司、相關職能部門為主的共治平臺，如對管理不到位的物業(yè)公司進行資質降級處理，對履職不到位的業(yè)委會由多部門聯(lián)合按照有關程序依法進行罷免等，從而全面推動小區(qū)建設；針對街區(qū)占道經(jīng)營、亂停車、亂張貼，油煙、燒烤擾民，小區(qū)亂搭建、亂種養(yǎng)等問題，要以街道每月開展的“新城文明日”為抓手，聯(lián)合城管、交通、環(huán)保、市場監(jiān)管等部門齊抓共管，使一些長期困擾城市環(huán)境面貌的突出問題得到有效遏制。三是建立民主協(xié)商機制。要將涉及轄區(qū)居民切身利益的公共事務、公益事業(yè)，廣大居民反映強烈、迫切要求解決的實際困難和矛盾糾紛作為民主協(xié)商的主要內容，通過集思廣益，促進各類問題的有效解決。通過召開社區(qū)事務懇談會等，針對小區(qū)環(huán)境等問題，由街道、社區(qū)與黨員、居民代表及相關單位進行面對面交流探討，在民主協(xié)商的基礎上，采取分類實施，綜合治理。如拆遷小區(qū)的亂堆放問題，通過發(fā)動有威望的居民骨干上門做思想工作、張貼公告讓業(yè)主限期處理等方式開展整治，對于業(yè)主逾期不清理、由社區(qū)統(tǒng)一處置的舊家具、廢木材等亂堆放物品，可采取“以物換物”等值對換的方式，既優(yōu)化環(huán)境，又讓業(yè)主滿意；如柴爐燒水問題，可聯(lián)合環(huán)保等部門依法予以清除，采用相對環(huán)保的電爐開設幾個燒水站點，以滿足廣大居民的生活需求。四是建立監(jiān)督評議機制。將居民關心的重大事務決策及執(zhí)行過程、服務群眾專項經(jīng)費使用情況等納入居務公開內容，并通過召開居民代表大會開展評議。同時，建立小區(qū)事務、物業(yè)費使用、業(yè)委會工作等的評價制度，以社區(qū)指導召開業(yè)主代表大會等方式進行評議。兩者的評議結果與社區(qū)運行經(jīng)費、績效工資掛鉤。

    （二）深化宣傳引導，推進社區(qū)治理理念的現(xiàn)代化。充分利用社區(qū)網(wǎng)站、宣傳欄、QQ裙、微信公眾號等宣傳社會主義核心價值觀，并通過組織開展符合不同人群特點的知識講座和貼近群眾生活的文化活動等，大力培育居民公共精神。同時，強化“共治共享”理念，以召開街道中心組學習會、社區(qū)事務懇談會等為契機，重點面向全體街道工作人員，社區(qū)干部、黨員、居民代表包括新居民骨干，以及相關轄區(qū)單位、部門等負責人，將宣傳教育與研討研究相結合，樹立主體意識、公共意識、協(xié)作意識，形成社區(qū)事務自我管理、自我服務的總體導向。此外，積極開展社區(qū)（村）結對活動，通過隊伍共建、教育共抓、活動共辦等方式，倡導文明、現(xiàn)代的生活觀念和方式，實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以老帶新，潛移默化地讓城市居民、拆遷居民和新居民達成對社區(qū)自治的共識。

    （三）加強隊伍建設，推進社區(qū)治理能力的現(xiàn)代化。社區(qū)成員是推進社區(qū)治理現(xiàn)代化的關鍵力量，要因地制宜，打造一支公共意識強、能力突出的隊伍。一是加強社區(qū)人才隊伍建設。將社區(qū)專職人員的工資納入地方財政預算，根據(jù)嘉興市職工平均工資標準，實行動態(tài)增漲機制；依托學校和有關部門，經(jīng)常性地組織開展有關社區(qū)現(xiàn)代化管理的培訓、座談等，并激勵和動員組織社區(qū)工作者參加全國及本市社會工作師資格考試，逐步實現(xiàn)持證上崗，提高社區(qū)工作者的職業(yè)化、專業(yè)化水平。二是加強志愿者隊伍建設。積極拓寬社區(qū)治理的渠道，鼓勵和引導社會力量投入，通過動員社區(qū)黨員、大學生、專業(yè)人士、沿街商戶以及轄區(qū)單位等，建立有關政策法規(guī)宣傳、矛盾糾紛化解、文明衛(wèi)生創(chuàng)建等志愿者隊伍，探索創(chuàng)新管理模式，實現(xiàn)志愿服務人力資源的最優(yōu)組合。三是加大社會組織發(fā)展力度。大力支持社會民間組織、中介組織興辦社區(qū)服務業(yè)，引導社會組織參與社區(qū)治理，打造一批有關衛(wèi)生醫(yī)療、生態(tài)環(huán)保、公益慈善等特色服務品牌；積極推進政府向社會組織購買服務，將部分社區(qū)治理工作以購買服務的形式委托給社會組織開展。如針對街區(qū)流動小廣告，小區(qū)墻面、商鋪卷簾門“牛皮癬”等問題，可以嘗試引入社會組織進行治理。