1、為什么要設置指標體系？
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編者按： 傳統(tǒng)城市總體規(guī)劃對指標體系重視不足，主要存在以下問題：指標體系趨同，未能反映出城市在資源稟賦、發(fā)展條件、發(fā)展階段、空間特色等方面的差異性；延續(xù)計劃經(jīng)濟時期對城市建設采用標準化、配額化的特點，多局限于規(guī)劃建設語境下的物質空間管控和硬件設施建設，對社會經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢和質量提升需求方面考慮不足；多為城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒相關指標的匯總，與發(fā)展目標、規(guī)劃策略、行動計劃脫節(jié)，難以滿足新一輪城市發(fā)展和總體規(guī)劃改革的要求。因此，本次廈門城市總體規(guī)劃在指標體系構建方法、內容、傳導機制等方面進行了探索，試圖理順“城市發(fā)展目標-指標-策略-實施機制”的邏輯關系。 1、為什么要設置指標體系？ 設置指標體系出于三個目的： 第一，將城市發(fā)展目標量化分解和傳導，清晰的表述實施路徑。如規(guī)劃中常提到的“緊湊集約的空間發(fā)展模式”目標，除了以圖紙方式表述外，還可以通過城鄉(xiāng)用地規(guī)模、國土開發(fā)強度、存量更新比重、平均通勤時間等指標來約束、引導和評價。 第二，明晰各級政府和各部門分工，在確定指標體系現(xiàn)狀和目標的過程中協(xié)調矛盾、統(tǒng)一認知，并作為劃清職責權限的載體，給政府和相關部門提供執(zhí)政抓手。 第三，用來檢驗、校核城市發(fā)展是否按照既定路線圖，通過對年度體檢指標、五年評估指標的監(jiān)測及時發(fā)現(xiàn)城市問題，并作為下一輪規(guī)劃調整的基礎數(shù)據(jù)和編制依據(jù)。 圖1 城市總體規(guī)劃指標體系在不同階段的作用 2、如何設置指標體系？ （1）指標體系設置的內在邏輯 一方面，指標設置要有共性部分，便于城市完成與國家標準的對比和城市之間的橫向比較，如基礎設施和公共服務設施水平，通常反映了城市提質增效補短板的要求；一方面，指標設置要有個性部分，反映城市發(fā)展目標和戰(zhàn)略，如不同城市根據(jù)自身經(jīng)濟中心、綠色城市、生態(tài)城市、宜居城市等發(fā)展目標，各有側重的選擇指標。 表1 全球城市宏觀規(guī)劃中的目標與指標體系 指標體系數(shù)量的多少體現(xiàn)城市管理能力，城市應根據(jù)發(fā)展階段與管理水平的差異選擇指標類型和相應數(shù)量?？梢詫⒅笜朔譃閮纱箢?，一類是反映城市建設水平的“硬環(huán)境指標”，一類是反映城市綜合競爭力和治理水平的“軟實力指標”，前者多以可直接統(tǒng)計的實施操作型指標為主，如城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模、軌道交通通車里程數(shù)、千人醫(yī)療床位數(shù)等。該類指標能直接反映城鄉(xiāng)規(guī)劃建設和設施配置情況，年度體檢對該指標的評價就能夠反映出該項設施的建設成效和問題，因此對于城市加快補齊城鄉(xiāng)物質空間和設施供給短板較為適用。“軟實力指標”多以反映價值導向的結果評價型指標為主，如平均通勤時間、人類發(fā)展指數(shù)、十萬人刑事案件判決生效犯罪率等，該類指標是一個綜合性結果，達成目標指標的手段有多個，而且需要一定時間才能實現(xiàn)預期效果，通常適合五年評估時做數(shù)據(jù)采集和評價。對于規(guī)劃實施與管理水平較高、已進入綜合水平提升優(yōu)化階段的城市，應當多采用此類指標。根據(jù)《北京城市總體規(guī)劃（2016-2035）》、《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035）》、《一個紐約——規(guī)劃強大和公正的城市（2015版）》、《創(chuàng)造未來——東京都長期愿景（2015年版本）》，各城市指標數(shù)量和比重如下： 圖2 各城市最新總體規(guī)劃中指標類型劃分 （2）構建實施導向的廈門市總體規(guī)劃指標體系 本次指標體系的構建原則為落實廈門建設“國家重要的創(chuàng)新中心、國際濱?；▓@名城、國際門戶樞紐城市、兩岸融合戰(zhàn)略支點”的發(fā)展戰(zhàn)略目標，著力解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，體現(xiàn)“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念，結合部門事權，構建剛性考核與彈性管理相結合的指標體系，共包括5大類43項指標核心指標。按照“目標指標化、指標空間化”的要求在空間上進行逐層傳導和任務分解，面向“一年一體檢、五年一評估”的要求。 圖3 廈門市城市總體規(guī)劃指標體系與城市發(fā)展目標的對應關系 在確立指標過程中，充分與廈門市已頒布的各類指標體系相協(xié)調，現(xiàn)狀指標值的獲取途徑主要來自廈門市國民經(jīng)濟核算體系等常規(guī)統(tǒng)計資料，以及政府相關職能部門內部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)；指標值的論證主要依托總體規(guī)劃相關專題的研究，同時參考《廈門市十三五規(guī)劃》、《美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃》、全域空間一張藍圖及各部門專項規(guī)劃中對廈門市經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境發(fā)展目標指標的研究成果。在指標體系形成過程中，通過多次專家論證、部門討論和公眾咨詢，對指標體系進行反復調試。 圖4 廈門市城市總體規(guī)劃指標體系制定及調試流程 （3）指標體系的空間傳導和路徑引導 在實際操作中，需要面向各區(qū)和職權部門提供事權清晰、便于操作的指標體系，因此篩選任務分解類及建設標準類指標向區(qū)一級政府傳導,基于各區(qū)現(xiàn)狀基礎及目標定位，制定差異化的考核指標。同時，為在空間上引導目標的實現(xiàn)，將人口、用地管控、公共服務設施等要求向管理單元進行傳導，并指引下層次控規(guī)的編制，做到“目標指標化，指標空間化”。 圖5 指標體系的逐級傳導（以千人醫(yī)療衛(wèi)生機構床位數(shù)為例） 3、如何保障指標體系的實施？ 指標體系應成為各部門事權共識的重要平臺。如紐約戰(zhàn)略規(guī)劃2030，明確了市政府、市議會、州議會和為城市服務的公共管理局在目標落實方面的重大責任、關鍵步驟、節(jié)點績效和城市預算。本次廈門總體規(guī)劃通過預期性指標和約束性指標的劃分，明確各部門的事權責任，各部門在編制專項規(guī)劃時、城市近期建設、詳細規(guī)劃編制、土地開發(fā)管理及相關政府工作計劃時，也應將涉及的指標體系納入各自成果，作為協(xié)同發(fā)展的共識。 在實施過程中，對于有明確責任部門的指標，則由相關部門直接落實，如人均基礎教育設施用地面積，應由市教育局、市規(guī)劃委負責落實；對于沒有明確責任部門的綜合指標，如職住平衡指數(shù)、綠色出行比例等指標，由市政府統(tǒng)籌各部門工作，達到提升指標水平的目的，并通過年度預警和五年評估作為下一輪規(guī)劃編制的依據(jù)。 廈門“多規(guī)合一”規(guī)劃管理平臺具有良好的基礎，未來應以該平臺為載體，保證統(tǒng)計的連續(xù)性和空間的可視性。對城市總體規(guī)劃中確定的各項指標進行實時監(jiān)測，定期發(fā)布監(jiān)測報告，將監(jiān)測結果作為規(guī)劃實施評估和行動計劃編制的基礎。 圖6 指標體系在信息平臺中的表達（以人均公共體育用地面積為例） 4、思考：本輪總體規(guī)劃改革中住建部要管的核心指標是什么？ 在總體規(guī)劃改革背景下，住建部應重點對約束性指標進行考核，涉及兩大類，第一類是空間屬性指標（多數(shù)指標能夠直接或者間接通過空間布局或者設施建設體現(xiàn)），如城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模、開發(fā)強度等與空間開發(fā)相關指標。另一類是涉及民生設施配置標準（公共設施、綜合交通、基礎設施），應當由住建部監(jiān)管地方部門權利的行使。而對于人口規(guī)模、GDP等具有統(tǒng)計意義但不具有價值導向的指標可用于城市自我評估，不建議納入住建部管控范圍。 本文來源 中國城市規(guī)劃設計研究院廈門總規(guī)項目組 相關鏈接： ·廈門總規(guī)系列研究 Ⅱ│如何實現(xiàn)城市總體規(guī)劃在空間上的“好用”和“落地”？ ——廈門總規(guī)在空間布局與管控方面的探索 ·廈門總規(guī)系列研究 Ⅰ│事權劃分VS政府責任：新一版城市總體規(guī)劃改革的思考 ·圖解：廈門市人民政府關于印發(fā)多規(guī)合一業(yè)務協(xié)同平臺運行規(guī)則的通知 ·住建部：廈門出臺規(guī)劃核實辦法 強調落實城市設計要求│專欄 ·生態(tài)理念下的城市規(guī)劃與管理——廈門市統(tǒng)籌規(guī)劃的探索與實踐│實踐探索 ·實踐探索│廈門市歷史街區(qū)保護與發(fā)展實踐（上） ·實踐探索│廈門市歷史街區(qū)保護與發(fā)展實踐（下） 關于廈門，你可以了解更多...... |
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