一、簡單案例引出的思考

　　某大型國有企業(yè)，近年來按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求設(shè)立了董事會、監(jiān)事會等機(jī)構(gòu)，而且依照產(chǎn)權(quán)主管部門的規(guī)定分設(shè)了董事長和總經(jīng)理。但是，當(dāng)原任董事長（法定代表人）被調(diào)離后，長達(dá)1年時(shí)間由原任總經(jīng)理兼任法定代表人，而沒有委派或選舉董事長，董事會也不健全。原任總經(jīng)理就達(dá)到了實(shí)際上集董事長和總經(jīng)理職務(wù)于一身的目的，在重大決策和個(gè)人福利小事等方面都可以獨(dú)斷專行地破壞企業(yè)現(xiàn)有規(guī)章制度，為個(gè)人尋租創(chuàng)造條件。實(shí)際上，這位總經(jīng)理充分利用了他爭取的反制度設(shè)計(jì)優(yōu)勢，繞開集體決策程序，連續(xù)作出了出售大幅土地、轉(zhuǎn)讓公司股權(quán)等重大決策，對企業(yè)帶來巨大的負(fù)面影響；利用獨(dú)掌的人事權(quán)，安插了不少企業(yè)根本不需要的人員，并設(shè)了一些閑職，使企業(yè)成本無謂增大；利用獨(dú)掌的財(cái)務(wù)權(quán)，給自己批公家錢花了百多萬元購買商品房，再用幾十萬元按安居房買下，致使國有資金變相流進(jìn)了自己的腰包。

　　如此等等，明顯具有內(nèi)部人控制的特征，屬于內(nèi)部人控制問題。再往深究，遠(yuǎn)不止此。首先，作為一種制度設(shè)計(jì)，既然作出了董事長和總經(jīng)理分設(shè)的組織措施，產(chǎn)權(quán)主管單位是有責(zé)任不允許上述變相一身兼任兩職的情況在長時(shí)間出現(xiàn)的。但是，這種情況出現(xiàn)了，而且是應(yīng)當(dāng)事人要求實(shí)現(xiàn)的，意味著具有控制權(quán)者放棄制度控制權(quán)是為了換取非制度控制權(quán)；也意味著當(dāng)事人為尋租是準(zhǔn)備順從非制度控制權(quán)的。第二，這位總經(jīng)理操作的一個(gè)重要特點(diǎn)是破壞集體決策的規(guī)則，給企業(yè)利益帶來巨大的負(fù)面影響。照常理來說，這種大型國有企業(yè)既有傳統(tǒng)的“老三會”，又有現(xiàn)代企業(yè)制度下的“新三會”，管理機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度一應(yīng)俱全，這些破壞規(guī)則的事是很難行得通的，帶來的不良后果也很難不受到追究。但是，他行得通，也不用負(fù)責(zé)任，意味著有超出企業(yè)內(nèi)部規(guī)則的非規(guī)則力量的支持。第三，如果說出售土地和轉(zhuǎn)讓股權(quán)等重大決策的規(guī)范性后果很難驗(yàn)證，但安插企業(yè)非需要人員和自請用公款購商品房等行為的好壞不難判定。但是，恰恰是這位總經(jīng)理安插的人員中有掌握著企業(yè)某些方面控制權(quán)者的關(guān)系人，而且給這些關(guān)系人通常是破格安排，等于是將企業(yè)利益轉(zhuǎn)移給被破格者直至間接轉(zhuǎn)移給有控制權(quán)者，意味著有控制權(quán)者不愿意也不可能作出好壞判定，而企業(yè)內(nèi)部的其他領(lǐng)導(dǎo)人即使依照規(guī)則作出判斷也無法控制過程和后果。

　　對產(chǎn)權(quán)人格化的企業(yè)來說，即使有內(nèi)部人控制問題，自然不會出現(xiàn)上述有控制權(quán)者尋租的情況。對于產(chǎn)權(quán)非人格化的中國國有企業(yè)，出現(xiàn)上述情況決不是個(gè)別的。由此可見，中國國有企業(yè)的內(nèi)部人控制問題有其產(chǎn)權(quán)特征，即有內(nèi)部人通過向外部有控制權(quán)者尋租取得內(nèi)部個(gè)人控制權(quán)的特點(diǎn)，外部有控制權(quán)者以放棄制度控制權(quán)換取非制度控制權(quán)的方式尋租。后一種現(xiàn)象，就是本文要探討的外部人控制問題。

　　二、內(nèi)部人控制與內(nèi)部人控制問題

　　在探討外部人控制問題之前，不妨回顧有關(guān)內(nèi)部人控制問題的研究。1994年8月，在“中國經(jīng)濟(jì)體制下一步的改革國際研討會”上，美國斯坦福大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)講座教授青木昌彥（1994）提出了轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中的“內(nèi)部人控制”（insiders control）：是指從前的國有企業(yè)的經(jīng)理或工人，在企業(yè)公司化過程中獲得相當(dāng)大一部分控制權(quán)的現(xiàn)象。他認(rèn)為：內(nèi)部人控制（或者由管理人員，或者由工人控制）看來是轉(zhuǎn)軌過程中所固有的一種潛在可能的現(xiàn)象，是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度的遺產(chǎn)中演化而來的。那些已經(jīng)從計(jì)劃機(jī)關(guān)獲得很大控制權(quán)的管理者們，利用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)解體后留下的真空，進(jìn)一步加強(qiáng)了自己的權(quán)力。當(dāng)然，內(nèi)部人控制的潛在可能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的過程在不同經(jīng)濟(jì)中是不同的。他對內(nèi)部人控制又進(jìn)一步定義為，在私有化的場合，多數(shù)或相當(dāng)大量的股權(quán)由內(nèi)部人持有；在企業(yè)仍為國有的場合，在企業(yè)的重大戰(zhàn)略決策中，內(nèi)部人的利益得到有力的強(qiáng)調(diào)。吳淑琨和席酉民（2000）對內(nèi)部人控制問題作了深入的研究，他們在內(nèi)部人、內(nèi)部人控制和內(nèi)部人控制問題上有自己的見解。首先，他們認(rèn)為，內(nèi)部人是指直接參與企業(yè)的的戰(zhàn)略決策以及具體的生產(chǎn)經(jīng)營決策的各個(gè)行為主體。那種把“股東”視為“外部人”的劃分方法不恰當(dāng)。其次，他們認(rèn)為青木昌彥等人對內(nèi)部人的定義過窄，因而內(nèi)部人控制的廣泛意義不夠。他們定義的內(nèi)部人控制，是指在企業(yè)的運(yùn)作過程中，內(nèi)部人的地位和作用占據(jù)主導(dǎo)的一種現(xiàn)象。第三，他們認(rèn)為內(nèi)部人控制只是產(chǎn)生內(nèi)部人控制的必要條件，而非充分條件，即內(nèi)部人控制不一定產(chǎn)生內(nèi)部人控制問題。在上述三個(gè)定義的基礎(chǔ)上，他們將內(nèi)部人控制分成“合理的內(nèi)部人控制”和“扭曲的內(nèi)部人控制”，以及“有能力型內(nèi)部人控制”和“無能力型控制”4種類型。他們認(rèn)為內(nèi)部人控制產(chǎn)生的原因主要有兩方面：一是企業(yè)創(chuàng)造財(cái)富的內(nèi)生趨勢；二是企業(yè)改革過程的邏輯結(jié)果。

　　關(guān)于內(nèi)部人控制的文獻(xiàn)很多，也非本文要討論的主要內(nèi)容。根據(jù)自身在國企參與管理的實(shí)踐，筆者只想指出：第一，同意內(nèi)部人控制不一定產(chǎn)生內(nèi)部人控制問題的觀點(diǎn)；第二，在國有企業(yè)實(shí)行現(xiàn)代企業(yè)制度的今天，尤其是在大型國有企業(yè)，內(nèi)部人控制問題沒有“外部人控制”幾乎是不可能產(chǎn)生的；第三，在產(chǎn)權(quán)主體非人格化情況下，內(nèi)部人控制問題的產(chǎn)生過程是內(nèi)部人向外部人尋租及內(nèi)部人個(gè)體之間共謀的結(jié)果，在現(xiàn)有的國有企業(yè)管理體制下，外部人控制是主導(dǎo)力量。這也是筆者要把研究的重點(diǎn)放在“外部人控制”的原因。三、外部人控制與外部人控制問題

　　本文指出的外部人不同于上面引用的吳淑琨和席酉民與內(nèi)部人相對應(yīng)的外部人，本文所指的“外部人”是指對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)及經(jīng)營決策有控制權(quán)的行使行政職權(quán)的人?！巴獠咳丝刂啤笔侵竿獠咳死弥苯踊蜷g接的權(quán)力影響企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人作出不一定符合經(jīng)營原則的決策?；蛘哒f，在產(chǎn)權(quán)非人格化情況下，行使委托人權(quán)力的人以放棄對代理人的制度控制權(quán)，換取以非制度控制權(quán)控制代理人的行為。需要說明的是：

　　第一，根據(jù)契約理論和尋租理論，可以這樣表述外部人控制：政府或政府官員代表國家實(shí)行管理者職能和股東職能，因而對企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)和契約關(guān)系起著決定性作用。實(shí)際上有政企不分的剛性要求，政府官員試圖通過控制企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)而控制企業(yè)行為，結(jié)果迫使企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)將企業(yè)的決策權(quán)向上轉(zhuǎn)移。這種向上轉(zhuǎn)移從企業(yè)的角度來看，是向外轉(zhuǎn)移。企業(yè)決策權(quán)向外轉(zhuǎn)移的后果便是企業(yè)決策過程和經(jīng)營過程的外部人控制。

　　第二，跟內(nèi)部人控制與外部人控制問題一樣，外部人控制不一定產(chǎn)生外部人控制問題，只有當(dāng)外部人控制的結(jié)果是引致企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人作出不利于企業(yè)經(jīng)營原則的決策時(shí)，才發(fā)生外部人控制問題。但為敘述方便，在以后的論述中，將“外部人控制”當(dāng)“外部人控制問題”使用。

　　第三，產(chǎn)生外部人控制問題的外部人是在權(quán)力部門有尋租傾向的個(gè)人，而非這類個(gè)人所在部門，但是他們的尋租行為必須借助部門權(quán)力或職能。出現(xiàn)外部人控制（而非外部人控制問題）可能是權(quán)力部門也可能是權(quán)力部門個(gè)人。在以后的論述中，由于不區(qū)別“外部人控制”與“外部人控制問題”，會加以區(qū)別地使用兩種不同的外部人。

　　冒天啟（1997）等人曾提出“是‘代理問題’還是‘委托人問題”’，他們的回答應(yīng)該說與外部人控制的含義有異曲同工之處：“委托與代理理論認(rèn)為，企業(yè)有效的條件之一是企業(yè)代理人目標(biāo)必須與委托人目標(biāo)一致。但這個(gè)命題是有前提的，這個(gè)前提是，委托人的目標(biāo)必須和市場效率具有一致性。在運(yùn)用委托代理理論說明我國企業(yè)的代理人問題時(shí)，我們往往忽略了這一前提。在西方，這一前提是隱含的，本來如此，說都不用說的。在我國，恰恰是在前提出了問題，我國企業(yè)的委托人目標(biāo)是政府目標(biāo)，與市場效率并不具有一致性。由于這一前提出了問題，才引發(fā)了一系列的后果，所以，我國企業(yè)問題與其說是代理人問題，不如說是委托人問題。”

　　四、委托人行為分析

　　對國有企業(yè)，委托人是政府。在對國有企業(yè)的管理中，政府行為有兩個(gè)特征：一是政府對國有企業(yè)的管理存在著兩種不一致甚至相互沖突的職能，即出資人職能和執(zhí)法與行政管理職能；二是政府行為往往是由政府官員的個(gè)人行為所代表的。當(dāng)政府作為出資人無法追求具體化的利益時(shí)，政府官員則存在著明確的個(gè)人利益。這些個(gè)人利益的直接目標(biāo)可能是純粹的私利，例如為了安排自己的親人而默許企業(yè)負(fù)責(zé)人安插其不符合企業(yè)需要的其他人員他可能是為自己的工作尋找捷徑，例如為了取悅與企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人有密切關(guān)系的上級而對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的違規(guī)行為聽之任之。這些影響企業(yè)組織的個(gè)人動機(jī)直接導(dǎo)致行使委托人職能的政府官員實(shí)行外部人控制?；谝陨蟽蓚€(gè)特征，政府在國有企業(yè)管理中的特點(diǎn)是制度僵化、角色混亂和個(gè)人利益的聯(lián)合作用，使其保持著對國有企業(yè)錯(cuò)綜復(fù)雜的緊密聯(lián)系。政府與企業(yè)的這種特殊關(guān)系使國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)不能健全化，而政府官員又通過不規(guī)范的授權(quán)使治理結(jié)構(gòu)不健全的企業(yè)組織得以維持。這種不規(guī)范的授權(quán)正是上述簡單案例中在沒有董事長的情況下總經(jīng)理擁有全部決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的根源。

　　由此，政府在與企業(yè)的契約關(guān)系中的行為可以從政府和政府官員兩個(gè)利益主體的行為特征來分析。作為股東的政府具有三個(gè)行為特征：

　　第一，對剩余索取權(quán)的追求非人格化。這一方面通過政府對企業(yè)利潤和企業(yè)虧損的反應(yīng)遲鈍得到反映，另～方面通過因政府對企業(yè)經(jīng)營過程的干預(yù)而造成的經(jīng)營環(huán)境的損害、企業(yè)利潤的減少或虧損等方面反映出來。

　　第二，委托過程和剩余控制權(quán)行使過程的行政化。政府不是以股東、董事會和監(jiān)事會、經(jīng)理人員與財(cái)務(wù)總監(jiān)的邏輯行使企業(yè)控制權(quán)，而是通過政府部門的行政指令和通過對企業(yè)干部的行政化任免行使企業(yè)控制權(quán)。

　　第三，剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)被部分分解為政府官員的外部人控制和企業(yè)內(nèi)部人控制。

　　作為政府官員的行為特征則具有5個(gè)特點(diǎn)：第一，由于國有企業(yè)剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)權(quán)益主體的非人格化，政府官員成為這種權(quán)益的代表。第二，由于政府官員存在著個(gè)人利益和偏好，他們存在著代表國家利益時(shí)的選擇性行為。這種選擇性行為主要體現(xiàn)在對國有企業(yè)的管理制度、對國有企業(yè)人員的任免和對股東權(quán)益的維護(hù)時(shí)的個(gè)人選擇上。第三，由于有限理性的存在，政府官員并不能真正預(yù)料他們的行為后果，因而存在著自身行為導(dǎo)致委托代理關(guān)系失效的可能性。第四，由于政府部門不同于市場化規(guī)則的人事考核制度，政府官員不必為他們的個(gè)人行為負(fù)責(zé)。第五，對部分官員，代表政府對股東行使管理權(quán)成為他們謀求個(gè)人私利的途徑。

　　政府行為的特征和政府官員行為的特征很可能導(dǎo)致國有企業(yè)委托人產(chǎn)生外部人控制的動機(jī)，同時(shí)也提供了產(chǎn)生的條件。