根據(jù)《發(fā)票管理辦法》規(guī)定，發(fā)票，是指在購銷商品，提供或者接受服務以及從事其他經(jīng)營活動中，開具、收取的收付款憑證。即：開具、收取發(fā)票的前提是發(fā)生了購銷商品（包括勞務），提供或者接受服務等經(jīng)營活動。也就是說必須是發(fā)生了銷售（貨物、勞務、服務）行為才能開具、取得發(fā)票。但是隨著營改增的推進，為了解決部分特殊問題，這一原則也正在被“突破”。

1 國家稅務總局公告2016年第53號

《國家稅務總局關于營改增試點若干征管問題的公告》（國家稅務總局公告2016年第53號）對于商品和服務稅收分類與編碼進行了調(diào)整：增加“未發(fā)生銷售行為的不征稅項目”，用于納稅人收取款項但未發(fā)生銷售貨物、應稅勞務、服務、無形資產(chǎn)或不動產(chǎn)的情形。下設:

1、601“預付卡銷售和充值”：主要是為了解決預付卡環(huán)節(jié)開具發(fā)票不征稅的要求。

2、602“銷售自行開發(fā)的房地產(chǎn)項目預收款”：主要是為了解決房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)預收房款的開票與增值稅納稅義務發(fā)生時間的矛盾。

3、603“已申報繳納營業(yè)稅未開票補開票”：主要是為了解決營改增前已經(jīng)申報繳納營業(yè)稅，卻未開具營業(yè)稅發(fā)票的問題。

以上情形，使用“未發(fā)生銷售行為的不征稅項目”編碼，發(fā)票稅率欄應填寫“不征稅”，不得開具增值稅專用發(fā)票。

2 國家稅務總局公告2017年第45號

《國家稅務總局關于增值稅發(fā)票管理若干事項的公告》（國家稅務總局公告2017年第45號）規(guī)定，增加如下不征稅項目發(fā)票：

1、604代收印花稅（代收印花稅）：解決非稅務機關等其他單位為稅務機關代收印花稅時的開票不需要征稅問題。

2、605代收車船使用稅（代收車船使用稅）：解決保險機構作為車船稅扣繳義務人，在代收車船稅并開具增值稅發(fā)票的稅率問題。

3、606融資性售后回租承租方出售資產(chǎn)：解決融資性售后回租承租方出售資產(chǎn)時，出租方需要發(fā)票，承租方又不需要繳納增值稅的問題。

4、607資產(chǎn)重組涉及的不動產(chǎn)：解決資產(chǎn)重組不征增值稅但不動產(chǎn)接收方需要入賬發(fā)票的問題。

5、608資產(chǎn)重組涉及的土地使用權：解決資產(chǎn)重組不征增值稅但土地使用權接收方需要入賬發(fā)票的問題。

6、609代理進口免稅貨物貨款：解決代理進口免稅貨物收款時需要開票的稅率問題。

7、610有獎發(fā)票獎金支付：解決有獎發(fā)票獎金支付時的發(fā)票問題

8、611不征稅自來水：落實《財政部稅務總局水利部關于印發(fā)〈擴大水資源稅改革試點實施辦法〉的通知》（財稅[2017]80號）有關規(guī)定，解決城鎮(zhèn)公共供水企業(yè)開具增值稅普通發(fā)票問題。

9、612建筑服務預收款：與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的情況相同，為了解決建筑施工企業(yè)預收款的開票與增值稅納稅義務發(fā)生時間的矛盾。

3 總結

1、除了上述十二種情況外，若無購銷商品（包括勞務），提供或者接受服務等經(jīng)營活動，不得開具發(fā)票。否則，輕則產(chǎn)生納稅義務（最終有相應經(jīng)營活動產(chǎn)生時）；重則，有刑事責任（最終無相應經(jīng)營活動活動產(chǎn)生時）。

2、國家稅務總局公告內(nèi)容也在挑戰(zhàn)（突破）著國務院貴的《發(fā)票管理辦法》（行政法規(guī)）。所以，預計《發(fā)票管理辦法》也會擇機再行修訂。