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導(dǎo)讀： 特大城市是城鎮(zhèn)化的客觀必然。盡管特大城市容易滋生大城市病，但是如果規(guī)劃和管控得好，特大城市不僅可享受更高的城鎮(zhèn)化質(zhì)量，而且可以容納更多的人口。特大城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人口的調(diào)控和人口再分布。因此從特大城市入手更容易發(fā)現(xiàn)人口調(diào)控的內(nèi)在規(guī)律。在世界上眾多特大城市中，東京的特大城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略無疑是目前世界比較具有代表性、較為成功的特大城鎮(zhèn)化案例。 文/陳佳鵬、黃匡時 國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)明確指出我國“部分特大城市主城區(qū)人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加劇”以及“城市病”問題日益突出的現(xiàn)實難題，提出要“嚴格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)?！钡恼吣繕恕Ｈ绾巫龅郊群侠碚{(diào)控人口規(guī)模，又保持經(jīng)濟和社會快速發(fā)展，已經(jīng)成為當前特大城市人口調(diào)控的突出難題。本文試圖深入剖析日本東京特大城市人口調(diào)控的典型個案，來發(fā)現(xiàn)特大城市人口的調(diào)控基本規(guī)律及其政策啟示。 特大城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的客觀必然 城鎮(zhèn)化理論認為，城鎮(zhèn)化是伴隨著工業(yè)化的推進而帶來的農(nóng)業(yè)人口向工業(yè)人口快速轉(zhuǎn)移和農(nóng)村人口向城市人口迅速集聚的過程。在城鎮(zhèn)化早期，人口往一個點快速聚集，不過隨著城鎮(zhèn)化的不斷深入，當城市人口占總?cè)丝诘谋戎亟?jīng)達到或超過了某個數(shù)值(通常認為是70%)時，城市人口開始出現(xiàn)向郊區(qū)分散集聚而形成以中心城市為核心的城市群(帶)，這個時候人口不再向城市的一個點集聚，而是向一群相互緊密聯(lián)系的城市帶集聚。因此，城鎮(zhèn)化是一個由單點聚集到多點環(huán)聚的過程。在這個過程中城市類似“攤大餅”的模式人口規(guī)模越來越大，最終形成一個超級都市群。以美國為代表的西方發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化過程便是這種由“高密度集中”到“分散性集中”的演進路徑。 經(jīng)濟學(xué)的集聚經(jīng)濟效益和分散發(fā)展理論較好地解釋了特大城鎮(zhèn)化的客觀必然。聚集經(jīng)濟效益理論認為，城鎮(zhèn)化本質(zhì)就是經(jīng)濟活動的聚集，通過聚集效應(yīng)來獲得聚集效益。聚集效應(yīng)的推動使人口不斷向城市集中，使城市的中心優(yōu)勢進一步體現(xiàn)。而且隨著城鎮(zhèn)化的逐步深入，當城鎮(zhèn)化達到一定程度并成為區(qū)域發(fā)展的“增長極”，這時候形成所謂的大城市。由于大城市具有大規(guī)模、高密度、多樣化人口，多元化文化及異質(zhì)性、流動性等特征，從而形成更大的吸引力和集聚經(jīng)濟效益。在城市發(fā)展過程中，只要集聚經(jīng)濟效益大于增長成本，即凈效益大于零，在市場經(jīng)濟條件下城市規(guī)模的擴大就是必然的，也是有益的。不過，當集聚經(jīng)濟凈效益減小到零，這時的人口規(guī)模即為經(jīng)濟最大人口規(guī)模，如果人口繼續(xù)增長，城市集聚就會出現(xiàn)不經(jīng)濟，這時市場經(jīng)濟就將調(diào)節(jié)人口向郊區(qū)擴散。這個時候，城鎮(zhèn)化進入高級階段，即中心城人口向郊區(qū)人口遷移，形成中心城的衛(wèi)星城。這個階段城鎮(zhèn)化由單一中心城市變?yōu)槎嘀行牡慕M團或城鎮(zhèn)群所組成，城市的發(fā)展區(qū)域空間得到更大擴張，由此形成一個超大的城市群(都市圈)，可以看出，市場經(jīng)濟有使城市規(guī)模過大的傾向。 城市人口規(guī)模增長不僅可以創(chuàng)造更大的集聚經(jīng)濟效益，而且也有利于碳減排，全球來看，很多國家都在實施大城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，特大城市的數(shù)量和人口容量日益增加。聯(lián)合國的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全球100萬人口以上的大城市群由1950年的75個(總?cè)丝?.7億人，占全球城市總?cè)丝诘?4%)上升到2010年的449個(總?cè)丝诩s14億，占全球城市人口的39%)，其中，100萬到500萬的特大城市群由69個上升到388個，500萬到1000萬之間的特大城市群由4個上升到38個，1000萬以上的巨型城市由2個上升到23個。預(yù)計未來全球人口特大城鎮(zhèn)化進一步加劇。根據(jù)聯(lián)合國人口司的預(yù)測，到2025 年，全球100萬以上的特大城市群有668個，總?cè)丝诩s22億，占全球城市人口的47%，將近一半人口居住在大城市，其中100萬到500萬的特大城市群有572個，總?cè)丝谶_11億，占全球城市總?cè)丝诘?4%；500萬到1000萬之間的特大城市群僅有59個，總?cè)丝谶_4億人，占全球城市總?cè)丝诘?%；而1000萬以上的巨型城市有37個，總?cè)丝趯⒂?億人，占全球城市總?cè)丝诘?4%。 東京的特大城鎮(zhèn)化進程及其特征
從人口規(guī)模演變來看，東京城市人口規(guī)模的變化大致分為五個階段；一是1872－1920年的人口穩(wěn)定增長階段。明治維新后，東京人口快速增長。1876年東京人口總數(shù)已經(jīng)突破100萬，此后穩(wěn)步增長，大約到1901年突破200萬，到1920年近370萬人口，從1876年到1920年年人口增長率平均3.2%。二是1921－1940年的人口快速增長階段。1920年后，東京人口快速增長，1924年人口達到419萬，1928年人口達到510萬，1934年達到618萬，1939年突破700萬，平均每4－6年增加100萬人口，1921年到1940的20年間平均增長速度為3.5%。三是1941－1945年的人口急劇減少階段?！岸?zhàn)”爆發(fā)后，東京人口開始下降，到1945年東京人口總數(shù)僅348.8萬人，與1940年相比減少了近一半。1941－1945年間人口年均下降10.6%。四是1946－1970年戰(zhàn)后恢復(fù)與人口快速增長階段。20世紀50年代，日本經(jīng)濟逐步恢復(fù)與騰飛，東京的城市人口增長迎來第二個快速高峰，尤其是前16年，基本上是每隔2－3年增加100萬人口。到1962東京人口突破1000萬，從1946－1962年年均增長率達6.6%。即使是1946到1970年，年增加率也達到5%，到1970年，東京的人口總數(shù)達到1140萬人。五是1970年至今的人口規(guī)模趨于穩(wěn)定階段。20世紀70年代以后的很長一段時間里東京人口規(guī)模維持在1100萬人左右，甚至多次人口總量出現(xiàn)短暫下降。直到2000年，東京人口才突破1200萬，而10年后的2010年才進入1300萬人口。從1971年到2011年的40年間，東京的人口增長率僅有0.4%。這個時期，東京進入人口規(guī)模相對穩(wěn)定階段。
東京特大城鎮(zhèn)化有如下幾個特征: 一是城市規(guī)模的膨脹促使人口高密度區(qū)不斷擴展。2011年，東京都整個面積有2816.96km2，占全國國土總面積的0.58% (不到1%)，卻擁有1319 萬人口(指的是夜間人口，不是晝間人口)，人口密度達到6028人/km2。其中，東京都核心區(qū)面積為42.16km2，占東京都的1.93%，卻擁有38萬人，人口密度達9021人/km2；區(qū)部621.98km2，占東京都的28.4%，擁有897萬人，人口密度達14416人/ km2；市部783.93km2，占東京都的35.8%，擁有413萬人，人口密度達5276人/ km2；郡部和島部的面積分別是375.96km2和405.78km2，人口密度相對稀疏，分別為156人/km2和68人/km2?？梢姈|京的人口主要集中在區(qū)部和市部。 二是人口和城鎮(zhèn)化區(qū)域呈同心圓狀逐波向外圍推進，形成世界最大的城市集聚體。以東京市區(qū)為中心，半徑80公里，東京都、崎玉縣、千葉縣、神奈川縣共同組成了東 京都市圈。東京都市圈總面積13400km2，占全國面積的3.5%；人口則多達3400萬人，占全國人口的27.82%。從20世紀60年代開始，東京都人口占整個都市圈的人口比重逐漸呈現(xiàn)下降趨勢，而琦玉縣和千葉縣以及神奈川縣的人口比重逐漸呈現(xiàn)上升趨勢。圖1表明，整個東京都市圈的人口規(guī)模一直呈現(xiàn)逐漸上升的態(tài)勢?？梢哉f，整個東京都市圈在人口持續(xù)增加的情況下呈現(xiàn)由中心向外圍拓展的過程。 三是晝夜人口密度相差懸殊，東京通勤圈發(fā)揮作用。盡管東京都市圈晝夜人口密度相差不大，但是核心區(qū)的晝夜人口密度比為6－10倍，而區(qū)部、市部和郡部晝夜人口相差都沒有超過2倍。整個東京的通勤流動人口較多。白天人口向市區(qū)方向聚集，晚上向郊區(qū)擴散。白天在核心區(qū)工作的人能很好的散布在周邊，并沒有引起周邊區(qū)域晝夜人口相差懸殊的現(xiàn)象。這主要得益于東京通勤圈的便利。 東京在特大城鎮(zhèn)化進程中的人口調(diào)控經(jīng)驗 東京人口調(diào)控經(jīng)驗可以歸納為六個方面:
面對人口快度集中的局勢，日本東京政府發(fā)揮關(guān)鍵性作用。在戰(zhàn)后高速增長期中，以國家政策為主導(dǎo)、以政府公共項目為中心的區(qū)域與城市開發(fā)體系發(fā)揮了極為重要的作用。這一開發(fā)模式保證了城市發(fā)展和城市開發(fā)能夠按照國家政策和規(guī)劃意圖，高效率地得以實施，極大地提高了區(qū)域和城市開發(fā)的整體性和協(xié)調(diào)性。政府主導(dǎo)作用的直接體現(xiàn)就是規(guī)劃。 日本政府從上個世紀50年代后期開始，相繼制訂了首都圈整備規(guī)劃、近畿圈整備規(guī)劃和中部圈開發(fā)整備規(guī)劃，三大都市圈的規(guī)劃每10年左右修訂一次。目前的日本首都圈整備規(guī)劃分別于1958年、1968年、1976年、1986年和1999年修訂五次了，其中比較有影響的是第一次規(guī)劃和第四次規(guī)劃。第一次首都圈整備規(guī)劃的核心內(nèi)容是以東京站為中心30公里半徑的范圍內(nèi)，建設(shè)5－10公里寬的綠化環(huán)帶，城市中心地域建設(shè)不能拓展到綠環(huán)上，新建住宅必須在綠環(huán)以外，以控制城市建設(shè)無序蔓延，保障中心區(qū)的環(huán)境質(zhì)量。第四次首都圈整備規(guī)劃的重點內(nèi)容是提出發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)核心，即形成副都心。發(fā)展副都心的意圖是把部分產(chǎn)業(yè)和政務(wù)功能分解出去，緩解中心區(qū)的壓力。 政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的另一個體現(xiàn)就是將規(guī)劃立法。自20世紀50年代以來，日本政府或東京政府先后頒布了《首都建設(shè)法》(1950年)、《首都圈整備法》(1956年)、《首都高速公路公團法》(1959年)、《首都圈建成區(qū)內(nèi)工業(yè)等限制法》(1959年)、《新產(chǎn)業(yè)城市建設(shè)促進法》(1962年)、《工業(yè)整備特別地區(qū)整備促進法》(1964年)、《住宅建設(shè)規(guī)劃法》(1966 年)、《古都保護法》(1966年)、《城市規(guī)劃法》(1968年頒布，1992年和1999年先后修訂)、《首都規(guī)劃法》(1968年)、《工業(yè)布局調(diào)整促進法》(1972年)、 《過疏地區(qū)振興特別措施法》(1982年)、《高度技術(shù)社會 法》(1983年)、《娛樂休閑地區(qū)開發(fā)法》(1987年)、《多核分散型國土形成促進法》(1988年) 等關(guān)于東京都市圈建設(shè)和規(guī)劃的法律。這些法律是保障規(guī)劃順利進行的關(guān)鍵。 此外，1962年成立了首都圈整備委員會，專門負責(zé)首都圈規(guī)劃事務(wù)，審議首都圈的規(guī)劃方案。委員中包括國會議員、規(guī)劃涉及區(qū)域內(nèi)的地方行政官員(縣知事、市長、議會議長)、企業(yè)財團的法人代表、大學(xué)教授以及民間自治工會組織代表。國家級政府官員所占比例與大學(xué)科研機構(gòu)所占比例相同，地方行政與地方縣市人大常委會所占比例相同。規(guī)劃提出的措施由整個都市圈的成員共同執(zhí)行。
東京產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了從城化初期的勞動密集型向資本、知識密集型逐步過渡的過程。1955至1970年間，由于鋼鐵、造船、機械、化工和電子等產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，東京都地區(qū)積聚了大量的制造業(yè)企業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口。人口數(shù)量的快速增長曾給東京的住房、交通、環(huán)境、能源等 造成很大困難。 為此，東京都政府通過制定東京圈基本規(guī)劃，實施《工業(yè)控制法》等，使大批勞動力密集型企業(yè)和東京原有的一些重化工業(yè)相繼遷往郊區(qū)、中小城市甚至海外，而以研究開發(fā)型工業(yè)、都市型工業(yè)為主的現(xiàn)代城市型工業(yè)開始聚集。資本和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)代替勞動力密集 型產(chǎn)業(yè)在東京高度聚集，一方面增加了地區(qū)生產(chǎn)總值和人均地區(qū)生產(chǎn)總值，另一方面也大大降低了東京城市的人口總量。 引導(dǎo)城市由單一中心型向多核心型城市結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型 隨著城市經(jīng)濟發(fā)展的日益加速，各種產(chǎn)業(yè)形態(tài)及其空間布局發(fā)生著快速的變化。在這一過程中，如何促進城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷升級，如何滿足這一過程中產(chǎn)生的對于新型城市空間的需求，并引導(dǎo)新的城市要素形成合理的功能配置和布局，這是城市進入快速發(fā)展階段所面臨的主要問題。在東京都市圈的發(fā)展過程中，東京城市政策的目標逐漸從消極地強調(diào)控制城市規(guī)模，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暢鞘泄δ艿目臻g布局，積極引導(dǎo)城市和區(qū)域結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及合理的功能配置。 相對于倫敦、紐約、巴黎等國際大都市在城市高速發(fā)展過程中紛紛錯失轉(zhuǎn)變城市“單中心”城市結(jié)構(gòu)的機遇，東京較好地把握了時機并有計劃地實施了城市“多中心”發(fā)展戰(zhàn)略。設(shè)立副中心和新城成為東京疏散城市中心區(qū)人口和功能的關(guān)鍵性措施。第一次首都圈整治規(guī)劃不僅明確要在區(qū)域范圍內(nèi)分散中心城市功能，而且需要建設(shè)城市中心和副中心的功能分擔(dān)結(jié)構(gòu)，這也是最初的多核型城市結(jié)構(gòu)的構(gòu)想。1958年，首都圈整備委員會將新宿、池袋、澀谷作為城市副中心，1960年成立新宿副中心建設(shè)公社。 1982年發(fā)表的“東京都長期規(guī)劃———以21世紀為目標”中提出，所謂“多核心型”城市結(jié)構(gòu)是指“控制商務(wù)功能向中心區(qū)的繼續(xù)集中，使其向副中心和多摩等城市疏散，促進就業(yè)和居住平衡接近的城市”。在隨后的1986年 “第二次東京都長期規(guī)劃”和1990年“第三次東京都長期規(guī)劃”中，副中心地區(qū)從最初的新宿、池袋、澀谷增加到上野/淺草、綿系町/鬼戶、大琦和臨海副中心，從西向東共七個地區(qū)。除了發(fā)展副都心區(qū)外，東京還規(guī)劃了若干個新城。1976年提出分散東京中樞管理職能，建立區(qū)域多中心城市復(fù)合體的設(shè)想，規(guī)劃了筑波、多摩、港北、千葉四個新城。由此，逐步形成了“中心區(qū)－副中心－周邊新城－鄰縣中心”的多中心多圈層的城市格局。
建立大都市圈的城市群布局，提升周邊城市的品質(zhì)，減輕人口遷入壓力，是緩解大城市人口壓力的根本性戰(zhàn)略。日本為了解決單一城市人口過于集中帶來的問題，采用城市群布局的方式在地域上組成一個相互關(guān)聯(lián)、相互依賴的城市都市圈，從而擴大了城市的容納能力，提高了城市的聯(lián)合影響力。東京都市圈由東京都和周邊的琦玉縣、神奈川縣、千葉縣組成，總面積13280km2，人口3670萬 (2009年)，其GDP幾乎占日本全國的三分之一，是日本最大的金融、工業(yè)、商業(yè)、政治、文化中心，被認為是“紐約 + 華盛頓+ 硅谷+ 底特律”型的集多種功能于一體的綜合性大都市圈。東京都市圈曾經(jīng)歷了五次規(guī)劃，最后實現(xiàn)了由東京“一極集中”向多級、多圈層的城市結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。東京都市圈各城市的分工非常明確，如:多摩地區(qū)為東京都高科技產(chǎn)業(yè)、研究開發(fā)機構(gòu)、商業(yè)、大學(xué)的聚集之地；琦玉區(qū)域是政府機構(gòu)、居住、生活、商務(wù)職能聚集之地，在一定意義上成了日本的副都。
城市交通設(shè)施是影響人口流動頻率的關(guān)鍵性因素，也是疏導(dǎo)人口的有效途徑。在東京城市發(fā)展過程中，城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮極為重要的作用。在建設(shè)副中心的同時，日本東京也很重視交通網(wǎng)絡(luò)體系的建設(shè)。首先修建一條環(huán)市中心鐵路，依托各交通樞紐將各副中心串聯(lián)起來。然后再以各副中心為起點，修建眾多呈放射狀、向近郊或鄰近城市延伸的輕軌線，并在線路末端發(fā)展新的中小城市和工業(yè)中心。經(jīng)過多年的建設(shè)，東京大都市圈現(xiàn)有280km以上的地鐵線，鐵路近3000km。軌道交通系統(tǒng)每天運送旅客2000多萬人次，承擔(dān)了東京全部客運量的86%。在早高峰時的市中心區(qū)，有91%的人乘坐軌道交通工具。
高昂的生活成本和商務(wù)成本是東京凈遷入規(guī)模大幅減少的重要因素，它對于城市人口的合理流動和分布起到了重要作用，是東京人口調(diào)控的隱性砝碼。東京是日本物價水平最高的城市，并且長期位居世界各大城市物價排名的最前列。根據(jù)澳大利亞《每日電訊報》和美國美世 (Mercer)咨詢公司網(wǎng)站報道，美世公司2012年6月12日公布了2012年全球生活成本最高城市排行榜，其中日本首都東京高居榜首。 這份調(diào)查以紐約為基準，比較了全球214個城市的外國人在超過200個項目上的花銷，范圍包括住宿、交通、餐飲、服裝、娛樂各方面。大約在十年前的2002年11月，日本有關(guān)部門對東京與發(fā)達國家若干有代表性的大城市間食品零售價格做了調(diào)查比較。結(jié)果顯示，東京的食品價格高于國外大城市。尤其在肉類、蛋類、蔬 菜等通用食品價格水平方面，東京位居世界前列，且與多 數(shù)大城市差距較大。 另外，東京交通成本比較高，醫(yī)療費用也很高，普通感冒發(fā)燒的治療費最少要兩三萬日元。東京圈的商務(wù)成本中最高的是地價。畢馬威國際會計公司(KPMG)在2004年對英、美、法、意、日、加、德、奧、荷9國115個有代表意義都市的商務(wù)成本進行分析并排序，得出日本幾乎所有的商務(wù)成本均高于其他發(fā)達國家，而東京圈的商務(wù)成本又比日本全國平均高出很多。東京生活成本和商務(wù)成本的居高不下，加速了制造業(yè)的不斷撤離，增加了人們的遷移成本，致使產(chǎn)業(yè)價值鏈低端的就業(yè)人口無法長期滯留。但以金融業(yè)和信息業(yè)、傳媒業(yè)為首的第三產(chǎn)業(yè)，日本大公司的總部，以及外國大公司卻看好東京，紛紛遷往東京尋求進一步的發(fā)展。 東京經(jīng)驗對我國特大城市人口調(diào)控的政策啟示
隨著經(jīng)濟快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程加速，未來我國城鎮(zhèn)化和特大城鎮(zhèn)化進程將會加速。根據(jù)聯(lián)合國人口司的預(yù)測，未來我國100萬以上規(guī)模的城市數(shù)量會呈現(xiàn)快速增長，到2025年會達到163個，總?cè)丝谝?guī)模將近5億人口，占全部城市人口的54%，其中，100－500萬規(guī)模的城市數(shù)量在2025年有139個，總?cè)丝谝?guī)模為2.6億，占全部城市人口的28%；500－1000萬規(guī)模的城市數(shù)量在2025年有17個，總?cè)丝谝?guī)模為1.2億，占全部城市人口的13%；1000萬以上規(guī)模的城市數(shù)量到2025年有7個，總?cè)丝谝?guī)模為1.2億，占全部城市人口規(guī)模的13%。 在都市圈方面，2025年中國將有7個都市圈進入世界30大都市圈行列，其中，北京都市圈總?cè)丝诘?025年增加到2300萬，位列第九；上海都市圈到2025年增加到2800萬，位列世界第三。
在未來特大城市的發(fā)展背景下，借鑒日本東京都市圈發(fā)展經(jīng)驗，考慮到中國國情，分別從中央、區(qū)域和城市三個層面(見圖3)對特大城市人口調(diào)控提出政策思路和建議。 國家層面政策 第一，加快實施中部崛起和西部大開發(fā)戰(zhàn)略，以發(fā)展調(diào)控人口合理分布。我國遼闊的中西部具有很大的人口承載潛力，比如河南的中原城市群、武漢城市群、長株潭城市群、環(huán)鄱陽湖城市群、北部灣城市群和成渝地區(qū)等，這些區(qū)域的人口承載力不亞于京津冀城市群、長三角城市群和珠三角城市群。 第二，大力提高中小城市的人口吸納力，以分流調(diào)控人口合理分布。中央不僅可以從政策上給予中小城市更多扶植，而且也可以從財政補貼上支持中小城市吸納更多的人口，鼓勵中小城市在針對流動人口的基本公共服務(wù)上率先發(fā)展，通過促進流動人口的融合來分流特大城市的人口。因此要探索建立中小城市的人口分流的政策體系。 第三，加快推進基本公共服務(wù)均等化，以服務(wù)調(diào)控人口的合理分布?；竟卜?wù)均等化將實現(xiàn)全體公民不論地域、民族、性別、收入及身份差異如何，都能獲得與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)、結(jié)果大致均等的基本公共服務(wù)。這樣，將逐步縮小不同區(qū)域在基本公共服務(wù)上的差距，從而緩解特大城市人口聚集的壓力。 第四，資源配置均勻化，以資源調(diào)控人口的合理分布。因此，給特大城市“減負”，給中小城鎮(zhèn)“加分”，實現(xiàn)城市均衡發(fā)展，才能解決城市人口問題。 區(qū)域?qū)用嬲?/strong> 第一，加快區(qū)域一體化進程，探索建立區(qū)域內(nèi)人口“有進有出、進出平衡”的人口動態(tài)平衡機制。比如完善流動人口社會保障區(qū)域內(nèi)自由流動的制度安排；如:衛(wèi)星城出臺鼓勵遷入到中心城工作多年的人口返回家鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)的政策等等。 第二，中心城轉(zhuǎn)移功能，以城市功能轉(zhuǎn)移來帶動人口分流。比如，北京將工業(yè)中心向廊坊或者周邊其他城市轉(zhuǎn)移，從而實現(xiàn)相關(guān)就業(yè)人口的轉(zhuǎn)移和分流；或者北京將部分中央政府機關(guān)外遷到周邊城市，從而帶動相關(guān)人口的外遷。 第三，中心城轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶動人口分流。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移必然帶來人口的轉(zhuǎn)移。特大城市可以將勞動密集型產(chǎn)業(yè)和資源消耗型產(chǎn)業(yè)向周邊城市轉(zhuǎn)移，從而帶來部分人口的分流。 第四，衛(wèi)星城提高人口吸引力，以融合優(yōu)勢吸引人口從中心城流出。衛(wèi)星城可以提高某一領(lǐng)域的服務(wù)和待遇水平即融合優(yōu)勢來吸引人口從中心城流出，而中心城可以適當降低該領(lǐng)域的服務(wù)，從而形成衛(wèi)星城在這個領(lǐng)域的優(yōu)勢。 城市層面政策 第一，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)調(diào)控人口規(guī)模。北京等特大城市應(yīng)該著力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展總部經(jīng)濟，加快北京產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級，促進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，并調(diào)整中心城的市場規(guī)模，逐步減少中心城流動人口數(shù)量，對不適應(yīng)城市總體規(guī)劃的批發(fā)市場和市區(qū)內(nèi)集貿(mào)市場重新調(diào)整，進行外遷，并調(diào)整市場經(jīng)營方式及功能定位，并根據(jù)城市總體規(guī)劃調(diào)整的要求，對全市的重點行業(yè)市場向新的發(fā)展區(qū)域調(diào)整。 第二，加強城市科學(xué)管理和規(guī)劃，增大城市人口規(guī)模容量?？茖W(xué)的管理和規(guī)劃能有效得提高城市的人口容量或承載力。特大城市的管理和規(guī)劃應(yīng)該重點從城市交通入手，完善城市交通基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化交通出行方案，科學(xué)引導(dǎo)人流和車流。 第三，積極探索多主體綜合調(diào)控模式。特大城市的人口規(guī)模調(diào)控重點在于流動人口的規(guī)模調(diào)控。流動人口調(diào)控應(yīng)著力從流動人口、出租房屋主、企業(yè)等多主體綜合調(diào)控。 第四，綜合運用多手段調(diào)控人口規(guī)模。人口規(guī)模調(diào)控需要綜合運用經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)業(yè)性手段、城市規(guī)劃技術(shù)性手段和城市管理行政性手段。 第五，廣泛動員多部門攜手調(diào)控人口規(guī)模。人口調(diào)控是涉及發(fā)改委、城市規(guī)劃、財政、衛(wèi)生、交通、國土資源、公安、工商、民政、農(nóng)業(yè)、建設(shè)、流管委和人口計生等20多個部門及工會、共青團、婦聯(lián)、計劃生育協(xié)會等群眾團體。因此，人口調(diào)控需要各部門樹立人口調(diào)控意識，并細化部門責(zé)任，建立跨部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)平臺，共同參與人口調(diào)控工作。 （本文來自中國人口資源與環(huán)境，作者單位為中國人口與發(fā)展研究中心） —————————————— 本文編輯：陳嫡 |
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