一、自然資源部主要職責(zé)的內(nèi)在邏輯

按照《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，自然資源部職責(zé)主要包含三方面：一是負(fù)責(zé)測(cè)繪和地質(zhì)勘察行業(yè)管理，二是統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記，三是建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，三大職責(zé)構(gòu)成了自然資源統(tǒng)一管理、資產(chǎn)化管理的閉環(huán)關(guān)系。

自然資源部主要職責(zé)的內(nèi)在邏輯分析圖

（一）測(cè)繪和調(diào)查是基礎(chǔ)。針對(duì)自然資源的基礎(chǔ)調(diào)查目前主要有土地調(diào)查、林業(yè)調(diào)查和地理國情普查，三項(xiàng)調(diào)查在調(diào)查目的、地物分類、技術(shù)方法上均不相同，調(diào)查的結(jié)果差異諸多，長春市耕地和林地的重疊面積在470平方公里以上，海南的數(shù)據(jù)也顯示在1000平方公里以上，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的差異已是一個(gè)共性問題，由此編制的規(guī)劃成果打架也就成為了常態(tài)，所謂基礎(chǔ)不牢、地動(dòng)山搖便是如此，只有統(tǒng)一基礎(chǔ)調(diào)查，才能真正摸清家底。

（二）確權(quán)是核心。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，明確資源的所有人、產(chǎn)權(quán)被清晰界定的情況下，市場(chǎng)才是有效率的，因此需要明確哪些自然資源要出于公益目的而保留、保護(hù)和修復(fù)，哪些自然資源可以向市場(chǎng)放開，在統(tǒng)一調(diào)查的基礎(chǔ)上進(jìn)行統(tǒng)一的確權(quán)登記，實(shí)行資產(chǎn)化管理，既要守住生態(tài)紅線，又要管住資源開發(fā)利用上限，還要實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)收益，真正的踐行“綠水青山就是金山銀山”。

（三）建立空間規(guī)劃體系是手段。規(guī)劃作為一種公共政策，能夠有序引導(dǎo)各類自然資源的科學(xué)合理利用，實(shí)現(xiàn)各類自然資源的有序轉(zhuǎn)化和效益的綜合提升。建立健全空間規(guī)劃體系，有助于在全國一盤棋的理念下，落實(shí)國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度，依據(jù)資源稟賦實(shí)現(xiàn)差異化協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)發(fā)展與保護(hù)的內(nèi)在統(tǒng)一。

二、空間規(guī)劃試點(diǎn)工作再梳理

按照《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》要求，空間規(guī)劃編制應(yīng)以“主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，全面摸清并分析本底條件，劃定三區(qū)三線，注重開發(fā)強(qiáng)度管控和主要控制線落地，統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的省級(jí)空間規(guī)劃”。在具體試點(diǎn)過程中，項(xiàng)目組按照要求主要做了四件事，達(dá)成了四項(xiàng)共識(shí)。

（一）基本規(guī)范，達(dá)成標(biāo)準(zhǔn)共識(shí)。此項(xiàng)工作共制定了10項(xiàng)技術(shù)規(guī)程，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃期限、規(guī)劃范圍、坐標(biāo)體系、管控分區(qū)、用地分類等規(guī)劃編制基礎(chǔ)的統(tǒng)一。

（二）工作底圖，達(dá)成現(xiàn)狀共識(shí)。此項(xiàng)工作重點(diǎn)比對(duì)土地調(diào)查、林業(yè)調(diào)查、地理國情普查數(shù)據(jù)，形成了統(tǒng)一的差異用地處理意見和方案。

（三）規(guī)劃底圖，達(dá)成發(fā)展與保護(hù)的共識(shí)。此項(xiàng)工作重點(diǎn)開展兩項(xiàng)評(píng)價(jià)，上下協(xié)調(diào)劃定三區(qū)三線，制定管控措施，確定了空間開發(fā)與保護(hù)的整體格局。

（四）一張藍(lán)圖，達(dá)成規(guī)劃共識(shí)。此項(xiàng)工作重點(diǎn)明確了空間發(fā)展戰(zhàn)略和核心空間要素布局，在戰(zhàn)略定位、目標(biāo)指標(biāo)和城鄉(xiāng)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)和修復(fù)等要素布局上形成了共識(shí)。

空間規(guī)劃編制技術(shù)路線示意圖

拋除規(guī)劃門派之爭，回顧整個(gè)試點(diǎn)過程，正是自然資源部主要職責(zé)的鮮活實(shí)踐?，F(xiàn)狀底圖對(duì)應(yīng)基礎(chǔ)調(diào)查，三區(qū)三線對(duì)應(yīng)主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的精準(zhǔn)落位，一張藍(lán)圖要素疊入規(guī)則對(duì)應(yīng)空間規(guī)劃體系整體架構(gòu)，這讓我們更加堅(jiān)信，無論機(jī)構(gòu)怎么調(diào)整，在生態(tài)文明建設(shè)這個(gè)時(shí)代大背景下，空間規(guī)劃（國土規(guī)劃）作為統(tǒng)籌性規(guī)劃的地位不會(huì)變，空間規(guī)劃確定的核心管控邊界、管控規(guī)則、目標(biāo)指標(biāo)等核心編制內(nèi)容不會(huì)變。

三、新時(shí)代新機(jī)構(gòu)背景下空間規(guī)劃體系探討

規(guī)劃的模式總是隨著發(fā)展階段、時(shí)代背景而動(dòng)態(tài)調(diào)整，那么新時(shí)代下應(yīng)對(duì)自然資源的統(tǒng)一管理、資產(chǎn)化管理，強(qiáng)調(diào)保護(hù)優(yōu)先下的合理開發(fā)，空間規(guī)劃體系又應(yīng)該做出怎樣的調(diào)整，目前業(yè)界還尚未給出答案，但可以肯定的是新構(gòu)建的空間規(guī)劃體系應(yīng)當(dāng)落實(shí)國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度，處理好兩項(xiàng)關(guān)系，一是開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系，二是合與分的關(guān)系，基于以上認(rèn)識(shí)，項(xiàng)目組在近期討論過程中初步形成了一個(gè)方案，也是作為對(duì)空間規(guī)劃試點(diǎn)工作的再思考，供大家探討。

新空間規(guī)劃體系分規(guī)劃、政策兩條主線，宏觀、中觀、微觀三個(gè)層次，其中，宏觀層面建立以財(cái)政、土地、考核等調(diào)控政策為核心的主體功能區(qū)制度，中觀層面建立以確權(quán)登記、資產(chǎn)核算等產(chǎn)權(quán)制度為核心的空間規(guī)劃編制體系，微觀層面建立以用途許可制度為核心的規(guī)劃監(jiān)督實(shí)施管理體系。

 新空間規(guī)劃體系示意圖

基于新空間規(guī)劃體系下的幾點(diǎn)判斷：

1. 隨著主體功能區(qū)上升為國家戰(zhàn)略和制度，空間規(guī)劃作為統(tǒng)籌性規(guī)劃的地位已經(jīng)確認(rèn)，是對(duì)主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度在空間上的精準(zhǔn)落實(shí)。

2. 空間規(guī)劃編制體系可分為四個(gè)層次，第一個(gè)層次是空間規(guī)劃，作為統(tǒng)籌性規(guī)劃有且只有一個(gè)，通過確定目標(biāo)指標(biāo)、管控分區(qū)、用途和規(guī)則指導(dǎo)和約束開發(fā)類、保護(hù)類規(guī)劃的編制；第二個(gè)層次是按規(guī)劃行為的屬性分為開發(fā)類和保護(hù)類兩大類規(guī)劃，其內(nèi)部按照面、條、塊的結(jié)構(gòu)又可細(xì)分為總體、專項(xiàng)、重點(diǎn)功能區(qū)三個(gè)層次，城市總體規(guī)劃以后會(huì)逐步演化為開發(fā)類層面的總體規(guī)劃；第三個(gè)層次是綜合整治規(guī)劃，重點(diǎn)落實(shí)開發(fā)和保護(hù)類規(guī)劃提出的具體建設(shè)和整治要求，是空間規(guī)劃在五年層面的行動(dòng)計(jì)劃安排；第四個(gè)層次是全域控制性詳細(xì)規(guī)劃，重點(diǎn)明確開發(fā)、保護(hù)、整治行為的具體項(xiàng)目和要求。

3. 生態(tài)文明建設(shè)背景下保護(hù)類規(guī)劃市場(chǎng)前景會(huì)十分廣大，開發(fā)類規(guī)劃會(huì)逐步轉(zhuǎn)向城市內(nèi)部的更新改造，城市雙修、鄉(xiāng)村振興等新類型的規(guī)劃會(huì)逐步增多。

4. 控制性詳細(xì)規(guī)劃會(huì)逐步要求全域化和可實(shí)施化，以深圳為代表的建立在地籍信息基礎(chǔ)上的控制性詳細(xì)規(guī)劃在自然資源資產(chǎn)化管理時(shí)代會(huì)得到進(jìn)一步推崇和推廣，在控規(guī)層次非建設(shè)用地規(guī)劃還需要進(jìn)一步探索。

5. 前端的統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)工作會(huì)成為自然資源部近幾年的工作重點(diǎn)，第一要?jiǎng)?wù)應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一用地分類標(biāo)準(zhǔn)。

6. 后端的監(jiān)督實(shí)施體系中，應(yīng)對(duì)自然資源資產(chǎn)化管理的資源負(fù)債表會(huì)成為一項(xiàng)重要考核內(nèi)容，用地許可制度會(huì)逐步泛化到全域自然資源的用途管制，審批制度會(huì)帶來全新的調(diào)整，建設(shè)用地審批程序會(huì)隨著機(jī)構(gòu)的合并進(jìn)行簡化，非建設(shè)用地用途轉(zhuǎn)換審批程序會(huì)隨著生態(tài)功能提升的要求進(jìn)行強(qiáng)化。

來源_長春市規(guī)劃編制研究中心