《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》確定了政府還貸和國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資建設(shè)的高等級(jí)公路實(shí)行收費(fèi)制度。為了籌集收費(fèi)公路的建設(shè)資金，項(xiàng)目公司通過(guò)將公路項(xiàng)目的收費(fèi)權(quán)出質(zhì)，從銀行獲得質(zhì)押貸款。雖然這種貸款方式在實(shí)際中經(jīng)常運(yùn)用，但其中的法律問(wèn)題仍然存在，本文將逐一分析并提出積極的應(yīng)對(duì)措施。

　　一、公路項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的法律依據(jù)
　　《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》（以下簡(jiǎn)稱“擔(dān)保法”）明確了可質(zhì)押的權(quán)利范圍，也就是對(duì)其做了限制，但是又規(guī)定了彈性條款，即依法可以質(zhì)押的其他權(quán)利。那么所謂“依法”是指法律有明確的規(guī)定可以質(zhì)押，還是只要符合可質(zhì)押權(quán)利的特征而不為法律禁止即可？而尚未生效的《貸款通則（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱“意見(jiàn)稿”）則明確要求，用于質(zhì)押的權(quán)利應(yīng)當(dāng)是依法已明確為可以質(zhì)押的權(quán)利。
　　1999年《國(guó)務(wù)院關(guān)于收費(fèi)公路項(xiàng)目貸款擔(dān)保問(wèn)題的批復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱“批復(fù)”）規(guī)定，公路建設(shè)項(xiàng)目法人可以用收費(fèi)公路的收費(fèi)權(quán)質(zhì)押方式向國(guó)內(nèi)銀行申請(qǐng)抵押貸款。該批復(fù)關(guān)于“抵押貸款”應(yīng)屬于行文有誤，實(shí)際上是確定了可以申請(qǐng)質(zhì)押貸款。根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》的規(guī)定，批復(fù)是用于上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的請(qǐng)示所作的答復(fù)，屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部處理行政事務(wù)的文件，一般對(duì)外部公民、法人和其他組織不發(fā)生法律效力。但是，該批復(fù)是對(duì)擔(dān)保法沒(méi)有明確規(guī)定的權(quán)利是否可以用于質(zhì)押貸款的問(wèn)題所作的行政解釋，具有普遍適用的效力。
　　2000年《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)擔(dān)保法>若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱“解釋”）規(guī)定，以公路橋梁、公路隧道或者公路渡口等不動(dòng)產(chǎn)收益權(quán)出質(zhì)的，可以納入擔(dān)保法所規(guī)定的其他可質(zhì)押的權(quán)利。但是，解釋中列舉了公路橋梁、公路隧道或者公路渡口的收益權(quán)，反而將最主要的公路收費(fèi)權(quán)忘記了。

　　二、公路項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的操作模式
下面以工商銀行的公路項(xiàng)目貸款為例，介紹公路項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)質(zhì)押貸款的基本操作程序。
　　（一） 公路項(xiàng)目申請(qǐng)貸款的必要條件
　　公路項(xiàng)目申請(qǐng)銀行貸款，應(yīng)具備以下法律文件：
　　1、政府批文
　?。?span lang="EN-US">1）立項(xiàng)、評(píng)估和批準(zhǔn)開(kāi)工的批文；
　?。?span lang="EN-US">2）政府對(duì)征用土地、按比例承擔(dān)出資和備用資金的承諾；
　　（3）收費(fèi)權(quán)及其標(biāo)準(zhǔn)的批文。
　　2、相關(guān)合同
　　建設(shè)承包合同、融資協(xié)議、技術(shù)咨詢合同、原材料供應(yīng)合同、保險(xiǎn)合同、經(jīng)營(yíng)承包合同及其相應(yīng)的擔(dān)保合同。
　　（二） 收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的設(shè)立
　　1、項(xiàng)目法人將收費(fèi)權(quán)批準(zhǔn)文件交銀行保管。
　　2、在借款合同存續(xù)期間，出質(zhì)人在質(zhì)權(quán)人處或其指定的機(jī)構(gòu)開(kāi)立唯一的車輛通行費(fèi)收費(fèi)專用賬戶。
　　3、銀行對(duì)賬戶的監(jiān)督，包括支付用途監(jiān)督、收入歸行率監(jiān)督、償債專戶余額監(jiān)督和還本付息監(jiān)督。
　　4、質(zhì)權(quán)實(shí)現(xiàn)的方式和順序
　　借款人不履行或者不完全履行還本付息的義務(wù)時(shí)，質(zhì)權(quán)人有權(quán)實(shí)現(xiàn)質(zhì)權(quán)，其方式和順序如下：
　?。?span lang="EN-US">1）在償債賬戶或收費(fèi)賬戶扣收；
　?。?span lang="EN-US">2）在基本賬戶以至所有賬戶中扣收；
　　（3） 以監(jiān)管的方式實(shí)現(xiàn)質(zhì)權(quán)，直接到收費(fèi)站收取。
　?。?span lang="EN-US">4）質(zhì)權(quán)人可以依法采取協(xié)議轉(zhuǎn)讓、拍賣等方式處分質(zhì)押權(quán)并以所得價(jià)款優(yōu)先受償。

　　三、公路項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)質(zhì)押存在的法律問(wèn)題及對(duì)策
　?。ㄒ唬?收費(fèi)權(quán)必須已經(jīng)存在且價(jià)值可以確定
　　1、擔(dān)保物已經(jīng)存在且價(jià)值可以確定的原則
　　擔(dān)保法上可用于擔(dān)保的是自己所有的已經(jīng)存在的實(shí)物或權(quán)利，僅有解釋規(guī)定的“以依法獲準(zhǔn)尚未建造的或者正在建造中的房屋或者其他建筑物抵押的”為例外。同時(shí)，雖然擔(dān)保法僅在抵押擔(dān)保中規(guī)定，所擔(dān)保的債權(quán)不得超出抵押物的價(jià)值，這一原則也適用于權(quán)利質(zhì)押。
　　批復(fù)亦要求，公路項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)質(zhì)押貸款時(shí)，以省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的收費(fèi)文件作為公路收費(fèi)權(quán)的權(quán)力證書。表明，收費(fèi)權(quán)在設(shè)立質(zhì)押時(shí)已經(jīng)為項(xiàng)目法人享有。
　　2、該原則對(duì)收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的影響及對(duì)策
　?。?span lang="EN-US">1） 在項(xiàng)目建設(shè)階段或者受讓收費(fèi)權(quán)融資階段不能設(shè)立質(zhì)押
　　就新建公路項(xiàng)目而言，根據(jù)現(xiàn)行制度，只能以建成的公路申請(qǐng)收費(fèi)，并經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)后才可以收取車輛通行費(fèi)。在建設(shè)期間直至獲得批準(zhǔn)之前，項(xiàng)目公司尚未正式獲得收費(fèi)批準(zhǔn)文件，那么建設(shè)期間不能采取收費(fèi)權(quán)質(zhì)押擔(dān)保。
　　就建成項(xiàng)目而言，受讓人在獲得收費(fèi)權(quán)之前需要融資的，只能以其他的方式進(jìn)行融資擔(dān)保，在受讓收費(fèi)權(quán)之后設(shè)立質(zhì)押擔(dān)保。而不能在收費(fèi)權(quán)過(guò)戶之前以擬受讓的公路項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)進(jìn)行質(zhì)押。
　　所以，在建設(shè)階段或者受讓收費(fèi)權(quán)融資階段，項(xiàng)目公司或項(xiàng)目實(shí)際投資人或投資公司需要以自身或者第三方的資信進(jìn)行融資擔(dān)保。但是，項(xiàng)目公司或者受讓人可以和貸款銀行訂立分階段的擔(dān)保合同，在項(xiàng)目建設(shè)階段或者收費(fèi)權(quán)過(guò)戶之前由投資人提供擔(dān)保或者第三方擔(dān)保，該擔(dān)保合同附加的條件是，僅限于在建設(shè)階段或者過(guò)戶之前發(fā)生提前終止貸款并且償還不能的事項(xiàng)，銀行才能實(shí)現(xiàn)擔(dān)保。當(dāng)項(xiàng)目順利進(jìn)入經(jīng)營(yíng)階段，即以收費(fèi)權(quán)進(jìn)行質(zhì)押，以此替換之前提供的其他擔(dān)保。
　　由于解釋規(guī)定，如果保證期間早于主債務(wù)履行期限的，視為沒(méi)有約定，保證期間為主債務(wù)履行期屆滿之日起六個(gè)月，關(guān)于期限的約定應(yīng)該同樣適用于質(zhì)押。那么，如果前一階段的擔(dān)保作為一個(gè)獨(dú)立的擔(dān)保，則擔(dān)保期限明顯的早于主債務(wù)的履行期限，按照解釋的規(guī)定，必須到主債務(wù)履行期屆滿之日起六個(gè)月，則失去了分階段擔(dān)保對(duì)于項(xiàng)目公司和投資人的保護(hù)。所以，雖然分階段進(jìn)行擔(dān)保，但是前后的擔(dān)保方式并不是獨(dú)立的，而是作為一個(gè)整體，只是在順利進(jìn)入經(jīng)營(yíng)期以后，貸款人同意由收費(fèi)權(quán)質(zhì)押方式代替前一階段的擔(dān)保方式。
　?。?span lang="EN-US">2） 質(zhì)權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)的價(jià)值才是關(guān)鍵
　　至于擔(dān)保債權(quán)不能超過(guò)質(zhì)押權(quán)利的價(jià)值，一般情況下的意義不大，因?yàn)閾?dān)保物的價(jià)值高低取決于擔(dān)保權(quán)人的主觀判斷，擔(dān)保物的價(jià)值并非固定不變，依擔(dān)保法的規(guī)定，在擔(dān)保設(shè)立以后，擔(dān)保物價(jià)值如果因?yàn)榉菗?dān)保人原因減少的，擔(dān)保債權(quán)也只能就該擔(dān)保物享有優(yōu)先權(quán)，所以，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)質(zhì)權(quán)時(shí)的價(jià)值。
　?。ǘ?政府信用風(fēng)險(xiǎn)對(duì)收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的影響及對(duì)策
　　公路項(xiàng)目貸款主要依靠車輛通行費(fèi)償還貸款本息，而收費(fèi)的穩(wěn)定性取決于政府行政許可的穩(wěn)定性和政府是否遵守特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中的義務(wù)。雖然政府信用應(yīng)該是值得信賴的，但是從港中旅與福州市政府之間關(guān)于福州市政府違反《專營(yíng)權(quán)協(xié)議》糾紛一案可以看出，在特許經(jīng)營(yíng)中的政府信用風(fēng)險(xiǎn)仍然存在。
　　一旦特許經(jīng)營(yíng)權(quán)被取消或者政府違反特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中的約定，收費(fèi)權(quán)將失去依據(jù)或者收到嚴(yán)重?fù)p害，則僅依賴于收費(fèi)還貸的公路項(xiàng)目貸款無(wú)法收回。雖然可以在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中約定到時(shí)候由政府回購(gòu)，并在質(zhì)押合同中約定由出質(zhì)人所獲得的補(bǔ)償金或賠償金等應(yīng)優(yōu)先用于償還貸款本息，但是關(guān)鍵的問(wèn)題是政府是否回購(gòu)或者有能力回購(gòu)。一旦因?yàn)樘卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議發(fā)生訴訟，是按照約定的仲裁解決還是按照行政訴訟解決，這些根本性問(wèn)題在港中旅案件中得到集中體現(xiàn)，項(xiàng)目公司如果不能獲得有效救濟(jì)，銀行項(xiàng)目貸款自然就沒(méi)有著落。
　　為了規(guī)避這種政府信用風(fēng)險(xiǎn)，銀行最好能夠提前參與特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的談判，在協(xié)議中僅約定政府應(yīng)當(dāng)回購(gòu)或者補(bǔ)償還不夠，還要進(jìn)一步約定不同情形下回購(gòu)或者補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)，并且要求政府為履行回購(gòu)義務(wù)提供擔(dān)保。當(dāng)然，政府機(jī)構(gòu)本身不能提供擔(dān)保，但是其出資的公司可以提供，或者提供商業(yè)擔(dān)保。另外，擔(dān)保合同或者條款中必須明確所擔(dān)保權(quán)利的價(jià)值，則設(shè)立擔(dān)保時(shí)須對(duì)將來(lái)不同情形下造成的損失進(jìn)行估算。同時(shí)，在質(zhì)押合同中約定，回購(gòu)所獲得的賠償或補(bǔ)償優(yōu)先用于償還貸款。
　　（三） 公路項(xiàng)目貸款中質(zhì)權(quán)實(shí)現(xiàn)的障礙及對(duì)策
　　1、關(guān)于質(zhì)權(quán)實(shí)現(xiàn)的制度
　　擔(dān)保法規(guī)定，收益權(quán)質(zhì)押的實(shí)現(xiàn)方式是以折價(jià)、拍賣或變賣出質(zhì)權(quán)利并以所得價(jià)金優(yōu)先受償。
　　《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》（以下簡(jiǎn)稱“商業(yè)銀行法”）規(guī)定，商業(yè)銀行因行使質(zhì)權(quán)而取得的不動(dòng)產(chǎn)或者股權(quán)，應(yīng)當(dāng)自取得之日起二年內(nèi)予以處分。意見(jiàn)稿規(guī)定，貸款人在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)時(shí)，須采取合法的方式和程序進(jìn)行，不得損害抵押人、出質(zhì)人的合法權(quán)益。貸款人取得的非貨幣資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)遵循審慎原則及時(shí)處置。
　　2、質(zhì)權(quán)實(shí)現(xiàn)存在的法律障礙
　　擔(dān)保法規(guī)定了折價(jià)受償、拍賣和變賣三種實(shí)現(xiàn)方式，則銀行所能夠采取的合法方式也限于此三種。
就折價(jià)受償而言，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)體制，銀行不得向非自用不動(dòng)產(chǎn)投資或者向非銀行金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)投資。商業(yè)銀行就銀行折價(jià)受償?shù)牟粍?dòng)產(chǎn)和股權(quán)給予了二年的處分期限，因?yàn)槭召M(fèi)權(quán)實(shí)際上是一種不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)，也應(yīng)該遵守這一規(guī)定。所以銀行不能在折價(jià)受償后通過(guò)實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)收費(fèi)公路來(lái)獲償。
　　就拍賣、變賣以及折價(jià)后的處分而言，公路項(xiàng)目的變現(xiàn)能力和價(jià)值不高。項(xiàng)目公司無(wú)法成功經(jīng)營(yíng)的公路項(xiàng)目，在市場(chǎng)上能夠找到買家的可能性非常小，即使能夠成功轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓價(jià)款也不能使貸款足夠受償。與房屋按揭相比，因?yàn)楣吩O(shè)施本身的價(jià)值集中在收費(fèi)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中而非公路固定資產(chǎn)本身，所以，收費(fèi)權(quán)的交換價(jià)值對(duì)于債權(quán)的保障力度較小。公路項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)質(zhì)押主要是一項(xiàng)防御性措施，防止債務(wù)人在其未來(lái)收益上設(shè)定其他擔(dān)保，對(duì)原來(lái)債權(quán)造成侵害。
　　3、通過(guò)合理的機(jī)制規(guī)避分業(yè)經(jīng)營(yíng)的限制
　　根據(jù)收費(fèi)公路項(xiàng)目的價(jià)值特點(diǎn)，銀行出于保障債權(quán)的目的，更應(yīng)該注重對(duì)收費(fèi)公路項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)過(guò)程的監(jiān)督。銀行監(jiān)督不是自己經(jīng)營(yíng)，并且法律法規(guī)越來(lái)越要求銀行積極進(jìn)行貸后監(jiān)督。就監(jiān)督的具體實(shí)施，銀行可以自己派員監(jiān)督項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)管理情況、財(cái)務(wù)情況和重大資產(chǎn)處置情況以及重大訴訟或者賠償，也可以委托專門的監(jiān)督服務(wù)機(jī)構(gòu)代行銀行的監(jiān)督職能。意見(jiàn)稿對(duì)此有較為有利的規(guī)定，根據(jù)事先約定，貸款人可參與借款人對(duì)外投資、資產(chǎn)重組等重大事項(xiàng)或重大關(guān)聯(lián)方交易，落實(shí)有效擔(dān)保以及還本付息事宜。這一規(guī)定為銀行參與項(xiàng)目公司重大經(jīng)營(yíng)事務(wù)提供了法律依據(jù)，但是意見(jiàn)稿一直不能生效實(shí)施。
　　就質(zhì)權(quán)的實(shí)現(xiàn)而言，收費(fèi)權(quán)的交換價(jià)值不足以償還貸款，如果公路項(xiàng)目繼續(xù)經(jīng)營(yíng)更加有利的話，銀行可以選擇通過(guò)經(jīng)營(yíng)公路項(xiàng)目所得的收費(fèi)受償，但是又不能與分業(yè)經(jīng)營(yíng)的原則相背離，其中信托方式是較好的選擇。銀行僅限于在實(shí)現(xiàn)公路項(xiàng)目或者類似的項(xiàng)目貸款擔(dān)保權(quán)時(shí)，可以通過(guò)信托的方式將折價(jià)受償?shù)幕A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)委托給信托公司經(jīng)營(yíng)管理。因?yàn)樾磐嘘P(guān)系中，項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬已經(jīng)轉(zhuǎn)移，并且這種情況下，信托公司作為經(jīng)營(yíng)或者委托經(jīng)營(yíng)的主體，銀行僅按照信托合同獲得收益，不能算作實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)收費(fèi)公路項(xiàng)目。