2017年9月，國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于取消一批行政許可事項(xiàng)的決定》(國發(fā)〔2017〕46號)，將水行政主管部門組織實(shí)施的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收審批事項(xiàng)取消，并要求水利部通過三項(xiàng)措施加強(qiáng)事中事后監(jiān)管：

至此，由水行政主管部門組織實(shí)施16年的水土保持設(shè)施驗(yàn)收工作退出歷史舞臺，由第三方機(jī)構(gòu)編制水土保持設(shè)施驗(yàn)收報(bào)告，向社會公開并向水土保持方案審批機(jī)關(guān)報(bào)備成為最為直接的替代措施。

水利部于2017年11月發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)事中事后監(jiān)管規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收的通知》(水?！?017〕365號)，規(guī)定依法編制水土保持方案報(bào)告書的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目投產(chǎn)使用前，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)水土保持方案及其審批決定等，組織第三方機(jī)構(gòu)編制水土保持設(shè)施驗(yàn)收報(bào)告。為保障水土保持設(shè)施驗(yàn)收質(zhì)量和效果，需要針對第三方機(jī)構(gòu)的認(rèn)定(選擇)和相關(guān)工作要求開展專門調(diào)查研究，以指導(dǎo)從業(yè)行為、保障評估質(zhì)量，既要保持生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作的銜接與過渡，維護(hù)和保障生態(tài)文明建設(shè)成果，又要體現(xiàn)便民高效的改革精神，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

所謂第三方，指兩個相互聯(lián)系的主體之外的某個客體，可以和兩個主體有聯(lián)系，也可以獨(dú)立于兩個主體之外，是一個獨(dú)立的客體。市場經(jīng)濟(jì)背景下，第三方通常指合同關(guān)系雙方的兩個主體之外相對獨(dú)立、有一定公正性的第三主體，目的是為了確保交易的公平、公正，避免糾紛和欺詐。在水土保持方案實(shí)施過程中，當(dāng)事的雙方是生產(chǎn)建設(shè)單位和公共利益方，政府通過審批水土保持方案來代表公共利益規(guī)定水土流失防治的要求與標(biāo)準(zhǔn)，生產(chǎn)建設(shè)單位籌資建設(shè)水土保持設(shè)施或采取相應(yīng)措施使水土流失控制在相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)。第三方應(yīng)根據(jù)生產(chǎn)建設(shè)單位提供的過程資料和現(xiàn)場核查認(rèn)定的情況，評估是否達(dá)到當(dāng)事雙方事先約定的水土流失防治要求和標(biāo)準(zhǔn)，這需要第三方機(jī)構(gòu)保持獨(dú)立公正的立場。

獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)，指對應(yīng)兩個互有利益矛盾、不同訴求的當(dāng)事雙方而言的。按代建制的思路，具體項(xiàng)目的設(shè)計(jì)單位、施工單位、設(shè)備材料供應(yīng)商、工程監(jiān)理單位、過程監(jiān)測單位和建設(shè)管理單位等，與建設(shè)單位同屬一個利益共同體，不算獨(dú)立第三方，與建設(shè)單位有共同出資方等利益關(guān)聯(lián)的單位，也不算獨(dú)立第三方。項(xiàng)目周邊一定范圍的單位和居民，各級水行政主管部門、其他的政府機(jī)構(gòu)及財(cái)政供養(yǎng)的全額事業(yè)單位，均可算是公共利益方，也不算獨(dú)立第三方，其利益關(guān)切應(yīng)在審批水土保持方案環(huán)節(jié)一并考慮。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持驗(yàn)收報(bào)告，應(yīng)在生產(chǎn)建設(shè)單位組織編制的驗(yàn)收總結(jié)報(bào)告的基礎(chǔ)上，對法定義務(wù)落實(shí)情況、水土保持設(shè)施建設(shè)情況、水土保持效果等主要內(nèi)容進(jìn)行評估，判定水土流失防治任務(wù)的完成與達(dá)標(biāo)情況。因此，第三方機(jī)構(gòu)不應(yīng)與雙方特別是生產(chǎn)建設(shè)單位有利益關(guān)聯(lián)，應(yīng)是具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任能力且具有相應(yīng)水土保持技術(shù)條件的企業(yè)法人、事業(yè)單位法人或其他組織。

第三方機(jī)構(gòu)評估的作用就是從局外人的角度評估建設(shè)單位法定義務(wù)的落實(shí)情況，檢查或驗(yàn)證水土保持方案確定的任務(wù)是否完成，水土流失防治的要求和效果是否達(dá)標(biāo)，直接影響周邊的生態(tài)環(huán)境和生產(chǎn)建設(shè)單位的投資收益，可見公正性是選擇第三方機(jī)構(gòu)秉承原則排在第一位的，因此第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)是獨(dú)立于當(dāng)事雙方之外的公正的技術(shù)機(jī)構(gòu)。第二位的是專業(yè)性，評估機(jī)構(gòu)應(yīng)具有相應(yīng)的專業(yè)人員和設(shè)備，并在其他項(xiàng)目中承擔(dān)過水土保持方案編制、監(jiān)理、監(jiān)測等全套業(yè)務(wù)，具備審核資料、查看外業(yè)、效果評定等能力的專業(yè)隊(duì)伍。第三位的是技術(shù)權(quán)威性，第三方機(jī)構(gòu)檢查或驗(yàn)證的結(jié)論須得到雙方的認(rèn)可，并與周邊環(huán)境和歷史數(shù)據(jù)相銜接，因此要選專業(yè)性較強(qiáng)、有較好信譽(yù)的專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)，其出具的結(jié)論被當(dāng)事雙方所認(rèn)可。第四位的是公益性或非營利性，第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)水土保持驗(yàn)收評估工作不應(yīng)以盈利為目的，可按工作成本加合理利潤的方式計(jì)取服務(wù)費(fèi)用，不能出現(xiàn)暴利和壟斷現(xiàn)象，這樣評估機(jī)構(gòu)方可規(guī)避利益局限而不至于放松把關(guān)要求。第五位的是單位信譽(yù)。評估機(jī)構(gòu)信用等級越高，越在乎評估結(jié)論的真實(shí)性和有效性，越重視評估把關(guān)工作，失誤就會越少。因此，第三方評估機(jī)構(gòu)應(yīng)以具備水土保持相關(guān)職能的二類事業(yè)單位、具有全部相關(guān)資質(zhì)的行業(yè)(集團(tuán))外的國有企業(yè)及水土保持從業(yè)年限較長的民營企業(yè)為主。

從事水土保持驗(yàn)收達(dá)標(biāo)評估工作的第三方機(jī)構(gòu)，可以有三種主要形式：

第一種形式，以建設(shè)單位的自查初驗(yàn)報(bào)告為基礎(chǔ)，由第三方機(jī)構(gòu)在工程施工結(jié)束后編制驗(yàn)收(評估)報(bào)告，對工程量的匯總審核和防治效果進(jìn)行綜合分析，判定方案規(guī)定的任務(wù)是否完成、防治標(biāo)準(zhǔn)是否實(shí)現(xiàn)。但由于是建設(shè)單位委托，其話語權(quán)和公正性受到限制，且技術(shù)水平和把關(guān)尺度不一，難以保障工作質(zhì)量，甚至使第三方機(jī)構(gòu)評估制度流于形式，與生態(tài)文明的時(shí)代要求有較大差距。第三種形式，第三方機(jī)構(gòu)對生產(chǎn)建設(shè)單位編制完成的自查初驗(yàn)報(bào)告進(jìn)行審查評估，認(rèn)定是否真實(shí)、達(dá)標(biāo)，判別現(xiàn)場有無隱患。這類單位不得從事生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)域的水土保持技術(shù)服務(wù)，以防對其他水土保持技術(shù)服務(wù)單位造成不公平競爭。但會有變相許可之嫌，由生產(chǎn)建設(shè)單位出資委托也不符合常理。第二種形式，具體工作與第一種形式類似，但被委托單位需具備相應(yīng)的條件。幾年前，第二種形式曾有過一段時(shí)期的實(shí)踐，發(fā)揮了積極的推動作用，現(xiàn)仍可適應(yīng)招投標(biāo)制度的要求，推薦采用這種形式。行業(yè)自律組織應(yīng)根據(jù)需要引導(dǎo)第三方評估機(jī)構(gòu)的發(fā)展和從業(yè)，使之有合適的總量和地域分布，通過成果核查和信用考核達(dá)到動態(tài)供需平衡。

(1)編制水土保持設(shè)施清單。根據(jù)水土保持方案(含變更)確定的水土保持措施體系，查閱工程設(shè)計(jì)資料，以施工標(biāo)段為單元編制水土保持設(shè)施(含臨時(shí)措施)清單，注明規(guī)格、材質(zhì)、布局等設(shè)計(jì)要點(diǎn)，并繪制各標(biāo)段的水土保持設(shè)施平面布置圖。記錄遺漏和未達(dá)到方案要求的水土保持措施，這是整個驗(yàn)收評估工作的基礎(chǔ)，不能偷工減料。在此基礎(chǔ)上，匯總形成整個項(xiàng)目的各類水土保持設(shè)施的措施量。沒有開展水土保持設(shè)施相應(yīng)設(shè)計(jì)的，應(yīng)根據(jù)水土保持方案確定的措施體系直接進(jìn)入第2個步驟，赴現(xiàn)場如實(shí)查驗(yàn)形成設(shè)施清單和平面布置圖。

(2)措施量現(xiàn)場核查。對照各標(biāo)段的水土保持設(shè)施清單和平面布置圖，除臨時(shí)措施外，現(xiàn)場核查各類水土保持設(shè)施的措施量和分布情況。對工程措施，查看外觀質(zhì)量和尺寸規(guī)格，利用回彈儀、坡度儀核查其強(qiáng)度和布設(shè)合理性。對喬木類植物措施，查看其間距、植株胸徑、郁閉度和保存率；對草被類植物措施，核查其覆蓋度、長勢和灌溉設(shè)施。記錄措施實(shí)施的變化情況，修改水土保持設(shè)施清單及其圖件。評判水土保持設(shè)施的防治效果，對裸露面、防治不達(dá)標(biāo)的邊坡、地塊進(jìn)行標(biāo)記并拍照。對外觀質(zhì)量明顯偏差、規(guī)格材質(zhì)與設(shè)計(jì)要求差距較大的，還應(yīng)對隱蔽部位進(jìn)行挖掘檢查。對增加措施量的水土保持設(shè)施，應(yīng)拍照并量測外觀尺寸，在水土保持設(shè)施清單中予以補(bǔ)充。外業(yè)結(jié)束后，在水土保持設(shè)施清單中，增加1列專門給出各標(biāo)段水土保持設(shè)施的照片。

(3)內(nèi)業(yè)檔案資料核查。主要核查并收集4類資料。第一類是水土保持相關(guān)資料，主要是水土保持監(jiān)測實(shí)施方案、工作日志、月報(bào)、季報(bào)和總結(jié)報(bào)告等；水土保持監(jiān)理實(shí)施細(xì)則、工作日志、月報(bào)、季報(bào)及質(zhì)量檢測與評定資料等；水土保持管理資料，主要包括規(guī)章制度、機(jī)構(gòu)設(shè)立資料，水行政主管部門檢查資料及處理結(jié)果資料等。第二類是各標(biāo)段的水土保持設(shè)施資料，主要收集水土保持單位工程驗(yàn)收鑒定書、總監(jiān)理工程師簽字的計(jì)量支付憑證(工程量和價(jià)款結(jié)算)，作為驗(yàn)收評估的附件。若沒有鑒定書和支付憑證，則需要對照水土保持設(shè)施清單，查找施工、驗(yàn)收等資料，找出水土保持設(shè)施的數(shù)量、質(zhì)量和造價(jià)等內(nèi)容進(jìn)行復(fù)印或拍照確認(rèn)，列表匯總并分別注明檔案資料的出處(即出自哪卷、冊、第幾頁)。找不到相應(yīng)內(nèi)容的，應(yīng)要求生產(chǎn)建設(shè)單位對檔案資料進(jìn)行整改。第三類是臨時(shí)措施的資料，查找施工等資料、收集照片，對比水土保持監(jiān)測、監(jiān)理資料，列表匯總并分別注明其出處。工程初步設(shè)計(jì)報(bào)告、施工圖設(shè)計(jì)文件中沒有臨時(shí)措施的，其工程量的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)更為謹(jǐn)慎。第四類是協(xié)議合同等資料，主要包括征占地情況，土石方取、棄情況，水土保持補(bǔ)償費(fèi)征繳情況，水土保持相關(guān)技術(shù)服務(wù)合同等。

(4)外業(yè)效果核查。利用工程建設(shè)期間和投產(chǎn)前的高分遙感影像，核查其施工擾動范圍和防護(hù)情況，在工程周邊1～2 km范圍內(nèi)的緩沖區(qū)內(nèi)，查找取土場、棄土場和施工生產(chǎn)生活場地，并赴現(xiàn)場排查。利用無人機(jī)攝影技術(shù)獲取項(xiàng)目區(qū)及周邊一定范圍的正攝影像，分區(qū)核算擾動土地整治率、林草成活率及植被覆蓋率等指標(biāo)。結(jié)合措施量的現(xiàn)場核查情況，分別計(jì)算各項(xiàng)水土流失防治指標(biāo)，并根據(jù)征占地協(xié)議和驗(yàn)收移交情況對工程投產(chǎn)后的防治責(zé)任范圍進(jìn)行確認(rèn)。查閱監(jiān)理、監(jiān)測資料，對操作合規(guī)性、數(shù)據(jù)整編規(guī)范性、成果合理性進(jìn)行分析評價(jià)，還要對項(xiàng)目設(shè)置的水土保持監(jiān)測點(diǎn)進(jìn)行現(xiàn)場檢查核實(shí)。

(5)報(bào)告編寫。根據(jù)上述內(nèi)容編寫驗(yàn)收報(bào)告，主要內(nèi)容包括項(xiàng)目及項(xiàng)目區(qū)情況，生產(chǎn)建設(shè)單位履行水土保持法定義務(wù)情況，工程占地及土石方平衡情況，水土保持設(shè)施的設(shè)計(jì)情況、實(shí)施情況、驗(yàn)收情況，水土保持監(jiān)測工作開展情況、水土保持監(jiān)理工作開展情況，建設(shè)期間、投產(chǎn)前的水土流失防治指標(biāo)達(dá)標(biāo)情況，表土處置、工程質(zhì)量與渣場安全情況，驗(yàn)收評估結(jié)論和尾留工程。其中，驗(yàn)收評估結(jié)論主要包括生產(chǎn)建設(shè)單位法定義務(wù)完成情況、水土保持措施體系配置及工程等級確定情況、水土保持設(shè)施建設(shè)情況、施工過程水土流失控制情況、水土流失防治效果、水土保持設(shè)施運(yùn)行維護(hù)責(zé)任落實(shí)情況等，并明確是否達(dá)到水土保持方案確定的建設(shè)任務(wù)和防治標(biāo)準(zhǔn)，附生產(chǎn)運(yùn)行期水土流失防治責(zé)任范圍、水土保持設(shè)施清單及附圖；此外，還應(yīng)將第(1)～(4)項(xiàng)工作底稿裝訂成冊作為附件以備水行政主管部門核查。尾留工程指設(shè)計(jì)中存在或現(xiàn)場確實(shí)需要但沒有實(shí)施的水土流失防治工程，需要有明確的設(shè)計(jì)圖紙、預(yù)留了所需費(fèi)用，而且不影響各項(xiàng)防治指標(biāo)的達(dá)標(biāo)。對尾留工程，應(yīng)明確完工期限，在向水行政主管部門報(bào)備材料中專門列出并公示。

編寫報(bào)告過程中，無法定量分析或難以確定是否達(dá)標(biāo)時(shí)，需要重復(fù)檔案資料查閱和現(xiàn)場復(fù)核工作。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，同生產(chǎn)建設(shè)單位協(xié)商確定驗(yàn)收報(bào)告的保密要求。

在水土保持方面，對工程建設(shè)的參建方來說，生產(chǎn)建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位和施工單位無疑承擔(dān)主要責(zé)任，技術(shù)審查單位、工程監(jiān)理單位、水土保持方案審批單位承擔(dān)次要責(zé)任，水土保持監(jiān)測單位、水土保持監(jiān)督檢查單位等承擔(dān)更次要責(zé)任。第三方機(jī)構(gòu)編寫水土保持設(shè)施驗(yàn)收報(bào)告，應(yīng)站在中立角度進(jìn)行評估，對雙方議定的任務(wù)和效果達(dá)標(biāo)情況進(jìn)行評判，不需要評價(jià)任務(wù)和指標(biāo)的合理性。對指標(biāo)設(shè)置過高，未按批準(zhǔn)的水土保持方案實(shí)施的情形，要單設(shè)章節(jié)專門論證水土保持功能的影響，生產(chǎn)建設(shè)單位組織驗(yàn)收會議時(shí)應(yīng)邀請有關(guān)專家參加或事先征求水土保持方案審批部門的意見。對實(shí)施效果較差的，應(yīng)按責(zé)任區(qū)分的層次逐級排查責(zé)任。首先，分析生產(chǎn)建設(shè)單位是否盡了責(zé)，再看設(shè)計(jì)單位是否將水土保持設(shè)施進(jìn)行了同步設(shè)計(jì)，然后看施工合同是否有專門的水土保持要求或單獨(dú)的水土保持合同。其次，再查看監(jiān)理單位是否落實(shí)了質(zhì)量、進(jìn)度和投資的控制措施。最后，查看水土保持監(jiān)測單位是否向水行政主管部門如實(shí)報(bào)送了相關(guān)內(nèi)容，水行政主管部門跟蹤檢查是否及時(shí)發(fā)現(xiàn)并督促整改，并根據(jù)情況給出各參建單位信用評價(jià)建議。對明顯不能通過驗(yàn)收的項(xiàng)目，第三方如果弄虛作假、編造數(shù)據(jù)使其通過驗(yàn)收，那么一經(jīng)查實(shí)就記入黑名單。

選擇第三方機(jī)構(gòu)，在考慮獨(dú)立性、專業(yè)性、權(quán)威性和信譽(yù)好等要求的同時(shí)，還應(yīng)考慮我國的國情和社會發(fā)展的階段性特征，在強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)獨(dú)立公正的基礎(chǔ)上，將評估質(zhì)量與主要專家的信用相關(guān)聯(lián)，形成第三方機(jī)構(gòu)與權(quán)威自然人相結(jié)合的質(zhì)量共同體，每個評估機(jī)構(gòu)設(shè)立1～3個首席評估專家，形成單位擔(dān)責(zé)、首席專家信用擔(dān)保的驗(yàn)收評估工作模式，評判水行政主管部門和生產(chǎn)建設(shè)單位當(dāng)事雙方約定的水土流失防治任務(wù)的實(shí)施情況和效果。

水行政主管部門還應(yīng)加強(qiáng)對水土保持設(shè)施驗(yàn)收工作的管理和監(jiān)督執(zhí)法。首先是實(shí)行聯(lián)合懲戒制度，對未開展水土保持設(shè)施驗(yàn)收而投產(chǎn)、明顯不達(dá)標(biāo)而做出驗(yàn)收合格結(jié)論的，進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)法，予以糾正，并將生產(chǎn)建設(shè)單位及第三方機(jī)構(gòu)記入黑名單，對同一生產(chǎn)建設(shè)單位的水土保持方案予以限批停批，對第三方機(jī)構(gòu)及首席專家編報(bào)的驗(yàn)收報(bào)告不予報(bào)備。二是加強(qiáng)培訓(xùn)管理，行業(yè)自律組織應(yīng)當(dāng)定期組織第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行交流研討或培訓(xùn)，對出現(xiàn)的階段性問題進(jìn)行研究處理，確保驗(yàn)收報(bào)告的質(zhì)量，最終形成完整的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。三是開展驗(yàn)收核查工作，在收到生產(chǎn)建設(shè)單位的報(bào)備材料后，在2～3個月內(nèi)由水行政主管部門或流域機(jī)構(gòu)采用隨機(jī)輪換的方式進(jìn)行驗(yàn)收核查工作，對驗(yàn)收報(bào)告的真實(shí)性和水土保持設(shè)施對調(diào)情況進(jìn)行核查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處理。

自主驗(yàn)收是水行政主管部門貫徹政府“放管服”改革精神服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的重要舉措，初期應(yīng)加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)和督促檢查，確保生產(chǎn)建設(shè)單位落實(shí)水土保持“三同時(shí)”主體責(zé)任。為防止驗(yàn)收工作流于形式，須加強(qiáng)對驗(yàn)收報(bào)告報(bào)備的核查與管理工作，確保驗(yàn)收內(nèi)容不缺項(xiàng)，驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)不降低，驗(yàn)收結(jié)果全公開。對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)問題較多且比較嚴(yán)重的，應(yīng)在報(bào)備手續(xù)辦結(jié)前進(jìn)行重點(diǎn)核查。

為防止個別服務(wù)單位“一條龍”包辦式服務(wù)，進(jìn)而出現(xiàn)假措施、假數(shù)據(jù)、假結(jié)論等情況，使驗(yàn)收工作流于形式，在初期有必要明確制衡要求，即編制水土保持設(shè)施驗(yàn)收報(bào)告的第三方是純粹第三方，各方數(shù)據(jù)和成果均同時(shí)報(bào)備、同時(shí)核查。第三方的水土保持從業(yè)時(shí)間應(yīng)超過5年，首席專家應(yīng)具有教授級職稱并參加定期組織的技術(shù)研討。

在實(shí)際操作層面，引入并發(fā)揮好第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估還有不少障礙。首先，如何確定第三方評估機(jī)構(gòu)的專業(yè)性。這涉及評估機(jī)構(gòu)和首席專家的資質(zhì)、評估機(jī)構(gòu)的合法性等問題。其次，如何保證第三方評估機(jī)構(gòu)的公正性，誰來監(jiān)督第三方評估機(jī)構(gòu)。再次，如何保障第三方機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，使其在評估過程中敢于說“不”，防范利益有關(guān)方收買、干擾甚至要挾第三方機(jī)構(gòu)。這些難題，需要在實(shí)踐中不斷摸索、完善符合中國國情的第三方機(jī)構(gòu)評估機(jī)制，讓成熟而專業(yè)的技術(shù)機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來，保障驗(yàn)收評估成果的可靠性。