一.美國國會(huì)與總統(tǒng)的概況及其權(quán)力

根據(jù)美國聯(lián)邦憲法的規(guī)定，國會(huì)是美國最高權(quán)力機(jī)關(guān)，它由參議院與眾議院組成。這種兩院制是康涅狄格妥協(xié)的結(jié)果①。參議院現(xiàn)有議員100名，其議席分配的原則是各州不論面積大小、人口多少，一律兩席，以體現(xiàn)各州在聯(lián)邦中的平等地位。參議員代表本州，任期6年，可連選連任，每2年改選1/3，以保持參議院的穩(wěn)定。另外副總統(tǒng)是參議院的當(dāng)然議長。眾議院現(xiàn)有議員435名，其席位分配的原則是按各州人口占全國人口的比例分配到各州，但每個(gè)州至少應(yīng)有一個(gè)席位，當(dāng)選眾議員任期2年，可連選連任。

美國參、眾兩院的共有權(quán)力：首先是立法權(quán)，美國聯(lián)邦憲法明確規(guī)定，全部立法權(quán)屬于國會(huì)，制定法律是美國國會(huì)的首要權(quán)力。其次是監(jiān)督政府的權(quán)力。根據(jù)美國憲法的規(guī)定，國會(huì)在立法權(quán)、財(cái)政權(quán)、人事任免權(quán)、彈劾權(quán)、條約批準(zhǔn)權(quán)、否決之否決權(quán)和調(diào)查權(quán)等方面擁有對政府監(jiān)督與制約的權(quán)力。除此之外，參、眾兩院的共同權(quán)力還包括：征收稅收，償付國債，計(jì)劃合眾國的國防與公共福利，鑄造貨幣，接受新州加入等等。除了以上兩院共有的權(quán)力之外，參眾兩院還分別擁有各自特殊的權(quán)力。參議院擁有的特殊權(quán)力是：（1）批準(zhǔn)總統(tǒng)與外國締結(jié)的條約。按照美國憲法的規(guī)定，總統(tǒng)與外國簽定的條約必須經(jīng)過參議院2/3以上議員的同意，方能生效。（2）批準(zhǔn)總統(tǒng)任命的高級(jí)官員。（3）審判彈劾案。彈劾是一種特殊的審判程序，根據(jù)這一程序，參議院即作為審訊被控犯有重大罪行的聯(lián)邦官員。②受彈劾的官員非經(jīng)出席審訊的參議院2/3以上同意，不得定罪。（4）在特殊的情況下，有權(quán)選舉副總統(tǒng)。眾議院擁有的特殊權(quán)力是：（1）提出財(cái)政案。根據(jù)聯(lián)邦憲法的規(guī)定，美國的財(cái)政案必須由眾議院提出，參議院只有修改、補(bǔ)充的權(quán)力。（2）提出彈劾。按照聯(lián)邦憲法規(guī)定，彈劾案只能由眾議院提出。（3）在特殊的情況下，有權(quán)選舉總統(tǒng)。[1]根據(jù)美國聯(lián)邦憲法規(guī)定，總統(tǒng)是國家元首、政府首腦兼武裝部隊(duì)總司令。美國總統(tǒng)也是世界上最有權(quán)力的職位之一。在國會(huì)提出立法倡議，即立法倡議權(quán)；他還有權(quán)召集國會(huì)特別會(huì)議；在司法方面，總統(tǒng)提明任命聯(lián)邦法官，包括最高法法院成員在內(nèi)，但要獲得參議院的認(rèn)可；還可以對任何被判破壞聯(lián)邦法律的人——被彈劾者除外——作完全或有條件的赦免；在行政方面，總統(tǒng)可以發(fā)布法令、條例和指示，可以任免公務(wù)官員，但高級(jí)官員（包括內(nèi)閣部長、副部長、助理部長等）要得到參議院的批準(zhǔn)；有權(quán)征召各州的國民警衛(wèi)隊(duì)為聯(lián)邦服務(wù)；在戰(zhàn)爭或國家危急時(shí)，國會(huì)可以予總統(tǒng)更大的權(quán)力，以處理國家經(jīng)濟(jì)和保護(hù)合眾國的安全。有權(quán)宣布緊急狀態(tài)，統(tǒng)帥和指揮武裝部隊(duì)；在外交事務(wù)中，他負(fù)責(zé)合眾國和外國之間的關(guān)系。有權(quán)代表美國同外國政府建立外交關(guān)系和締結(jié)行政協(xié)定等。有權(quán)任命任命大使，但締結(jié)條約和任命大使均須經(jīng)由參議院的批準(zhǔn)?？偨y(tǒng)每屆任期四年，連選可連任一次。在總統(tǒng)死亡、辭職或喪失能力的情況下，由副總統(tǒng)接替總統(tǒng)的職務(wù)。

二．美國國會(huì)對總統(tǒng)的監(jiān)督

英國功利主義哲學(xué)家穆勒和曾任美國總統(tǒng)的威爾遜就反復(fù)強(qiáng)調(diào)，在看待立法機(jī)構(gòu)的權(quán)力實(shí)踐時(shí)，要更注意其對監(jiān)督權(quán)的運(yùn)用。所謂國會(huì)的監(jiān)督功能是指：“國會(huì)必須持續(xù)地檢討行政當(dāng)局是否有效地執(zhí)行了國會(huì)所通過的法案?！蓖栠d寫道：“嚴(yán)密監(jiān)督政府的每項(xiàng)工作，并對所見到的一切進(jìn)行議論，乃是代議機(jī)構(gòu)的天職”。 從重要性的角度看，通過立法進(jìn)行決策無疑是國會(huì)最重要的活動(dòng)，但是就日常政治來講，監(jiān)督是國會(huì)進(jìn)行得最頻繁的行為。從某種意義上說，立法是特定時(shí)刻的事件，而監(jiān)督是無時(shí)無刻不在發(fā)生的過程。

具體地說，國會(huì)對以總統(tǒng)為首的行政部門的監(jiān)督涉及五個(gè)方面的內(nèi)容：第一，行政方面執(zhí)行法律的情況；第二，行政方面使用國會(huì)撥款的情況；第三，政府人員的從政行為；第四，行政方面的機(jī)構(gòu)設(shè)置；第五，行政方面的決策程序。國會(huì)主要通過行使以下權(quán)力來監(jiān)督以總統(tǒng)為首的政府。

（一）．立法權(quán)。

立法權(quán)為國會(huì)的監(jiān)督功能提供了基本的保障。所有行政機(jī)構(gòu)中的部、署、委、局的設(shè)立與撤銷，以及其內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)，都是由國會(huì)立法明確規(guī)定的。國會(huì)可以聯(lián)合決議的形式批準(zhǔn)或否決總統(tǒng)提出的行政改組計(jì)劃。所有總統(tǒng)和行政機(jī)構(gòu)提出的立法倡議，都必須經(jīng)國會(huì)審議并制定成法律才能實(shí)施。有時(shí)國會(huì)還通過立法直接干預(yù)總統(tǒng)行使權(quán)力的方式。比如，1973年國會(huì)推翻了尼克松總統(tǒng)的否決而通過了《戰(zhàn)爭權(quán)力法》，限制了總統(tǒng)發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭的權(quán)力。又如，針對此前總統(tǒng)經(jīng)常擅自扣壓國會(huì)已經(jīng)批準(zhǔn)的撥款的做法，國會(huì)在1974年通過了《預(yù)算與扣壓撥款控制法 》(The Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974)，限制總統(tǒng)獨(dú)自決定扣壓國會(huì)撥款的權(quán)力。

（二）．財(cái)政權(quán)。

就監(jiān)督而言，國會(huì)的“錢袋權(quán)”可能是最有效的。從法律上講，美國政府支出的每一分錢都必須經(jīng)由國會(huì)通過撥款法批準(zhǔn)。如果國會(huì)不通過撥款法，政府機(jī)構(gòu)就會(huì)因無錢運(yùn)轉(zhuǎn)而陷入停頓。1995年底和1996年初，因共和黨國會(huì)議員與克林頓總統(tǒng)發(fā)生爭執(zhí)，撥款法遲遲未能通過，結(jié)果聯(lián)邦政府的部分機(jī)構(gòu)兩次關(guān)門，引發(fā)美國公眾的強(qiáng)烈不滿。

（三）．人事任免權(quán)。

根據(jù)美國憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，總統(tǒng)提名任命的部分官員須經(jīng)參議院批準(zhǔn)，這種人事批準(zhǔn)權(quán)是國會(huì)制約行政當(dāng)局的一個(gè)重要手段。在需經(jīng)參議院批準(zhǔn)的職務(wù)中，最重要的是內(nèi)閣級(jí)部長、副部長和助理部長、駐外大使 、聯(lián)邦各級(jí)法院法官(包括最高法院大法官)、法院的聯(lián)邦執(zhí)行官和聯(lián)邦檢察官。[1]一般來說，參議院對內(nèi)閣部長的提名大都予以批準(zhǔn)，迄今為止，總統(tǒng)提名的內(nèi)閣級(jí)部長僅有8人遭到參議院拒絕，但參議院對助理部長的提名則嚴(yán)格審查。參議院人事批準(zhǔn)權(quán)的監(jiān)督功能主要體現(xiàn)在兩方面：一是通過拒絕提名或發(fā)出相應(yīng)威脅對政府的政策趨向加以制約；二是通過舉行提名聽證會(huì)，對候選官員個(gè)人的政策取向加以制約，有時(shí)候要求候選官員作出明確的政策承諾。

（四）．彈劾權(quán)。

根據(jù)美國憲法，國會(huì)有權(quán)對犯有叛國罪、賄賂或其他重罪和輕罪的“總統(tǒng)、副總統(tǒng)和合眾國的所有文職官員”進(jìn)行彈劾。近代彈劾制度始于14世紀(jì)的英國。自1789年以來，共有14名聯(lián)邦官員受到眾議院彈劾，13人受到參議院審判。其中，法官9人，參議員1人 ，總統(tǒng)2人，部長1人。③最終只有4人被判有罪，均為法官。彈劾權(quán)是一項(xiàng)令人生畏的權(quán)力，對總統(tǒng)和其他政府官員具有巨大的威懾力。

（五）．條約批準(zhǔn)權(quán)。

總統(tǒng)與外國政府訂立的條約必須經(jīng)參議院批準(zhǔn)，這也是美國憲法明確授予參議院的權(quán)力。按照聯(lián)邦憲法總統(tǒng)與外國簽定的條約必須經(jīng)過參議院2/3以上議員同意才能生效。如1919年國會(huì)否決了威爾遜總統(tǒng)在法國與其他協(xié)約國簽定的《凡爾賽和約》。

（六）．立法否決權(quán)。

所謂立法否決，就是國會(huì)在一項(xiàng)法律中寫入這樣的條款：總統(tǒng)或行政機(jī)構(gòu)根據(jù)該法委托的權(quán)力，可以為執(zhí)行該法而采取行動(dòng)和制定行政條例，但是這些行動(dòng)和條例必須得到 國會(huì)的同意方可付諸實(shí)施；國會(huì)可以在一定期限內(nèi)(一般為30到90天)以兩院共同決議或一院決議，甚至一個(gè)委員會(huì)的決議否決該項(xiàng)行動(dòng)或規(guī)章。與一般法律不同，這項(xiàng)決議無需總統(tǒng)簽署。對于國會(huì)行使監(jiān)督功能而言，立法否決權(quán)是比較有效的手段。立法否決權(quán)始于1932年，直至1983年，1983年6月，美國最高法院在查哈訴移民歸化局一案中，以7∶2的票數(shù)裁決立法否決權(quán)違憲，作出了對行政當(dāng)局有利的決定。最高法院認(rèn)為，如果允許國會(huì)干涉行政機(jī)構(gòu)的行動(dòng)，就違反了三權(quán)分立的憲法原則。此后，此項(xiàng)權(quán)力就改為否決之否決權(quán)，即先形成兩院共同決議，然后送總統(tǒng)簽署，若總統(tǒng)不同意，國會(huì)就必須以兩院2/3的多數(shù)票推翻總統(tǒng)的反對才能通過該項(xiàng)法律。

（七）．調(diào)查權(quán)。

國會(huì)調(diào)查權(quán)的基本作用是：監(jiān)督行政過程，收集立法信息，在特別重大的問題上發(fā)揮作用，讓人民了解政府運(yùn)作情況。國會(huì)調(diào)查權(quán)的運(yùn)用一般涉及如下方面：第一，圍繞行使立法權(quán)進(jìn)行的調(diào)查；第二，選舉調(diào)查；第三，政治調(diào)查，主要指涉及有關(guān)行政部門及其工作人員違法行為的調(diào)查；第四，涉及有關(guān)國家機(jī)關(guān)及其工作人員侵犯公民權(quán)利的調(diào)查。

三．美國總統(tǒng)對國會(huì)的制衡

在1787年召開的制憲會(huì)議上，各州代表們對總統(tǒng)的產(chǎn)生方式爭論不休，經(jīng)過討論，大會(huì)本以原則通過了弗吉尼亞方案，即總統(tǒng)由國會(huì)產(chǎn)生。但麥迪遜等人對弗吉尼亞方案發(fā)動(dòng)了激烈攻擊，他們說：“若聽任國會(huì)這一立法部門選舉行政首長，建立的行政部門一定是一個(gè)腐敗無能的機(jī)構(gòu)；一個(gè)自由的政府必須有立法、行政、司法三個(gè)平行部門所組成?！边@一有說服力的陳述得到多數(shù)代表認(rèn)同。[2](P12)從中可以知道總統(tǒng)從國會(huì)中獨(dú)立出來并對國會(huì)形成制衡是多么重要。

總統(tǒng)對國會(huì)的制衡主要通過以下方面體現(xiàn)出來：

第一，通過聯(lián)邦憲法賦予總統(tǒng)的權(quán)力。美國憲法第3條第三款還明確規(guī)定：'總統(tǒng)應(yīng)不時(shí)向國會(huì)報(bào)告聯(lián)邦情況，并向國會(huì)提出他認(rèn)為必要的和妥善的措施供國會(huì)審議。'[3](P170) 盡管依據(jù)憲法，總統(tǒng)僅僅擁有權(quán)力向國會(huì)提出政策建議，但實(shí)際上總統(tǒng)早已成為立法的一個(gè)主要發(fā)起者。在建國后相當(dāng)長的一段時(shí)間里，國會(huì)一直居于主導(dǎo)地位，總統(tǒng)對于立法的介入和影響力相對有限。但隨著時(shí)間的推移，總統(tǒng)在這一政治體系中的角色越來越明顯，這在20世紀(jì)30年代羅斯?？偨y(tǒng)上臺(tái)以后變得更加突出?？偨y(tǒng)逐漸擔(dān)負(fù)起立法領(lǐng)導(dǎo)人的角色，并努力提高對國會(huì)的影響力，以獲得他們所需要的立法，或者阻止他們反對的立法在國會(huì)中通過。從此，歷任美國總統(tǒng)都尋求擔(dān)負(fù)起國會(huì)立法的領(lǐng)導(dǎo)角色，為國會(huì)提供議事日程，確立國會(huì)的立法重點(diǎn)。另外，聯(lián)邦憲法還賦予總統(tǒng)立法否決權(quán)，對國會(huì)通過的法律有否決權(quán)，只有國會(huì)參、眾兩院都以2/3多數(shù)通過才能否決總統(tǒng)的否決，這在一般情況下是很難做到的。最后，按照聯(lián)邦憲法總統(tǒng)還有權(quán)在特殊情況下召集國會(huì)特別會(huì)議。

第二，通過政黨的紐帶。在一般情況下總統(tǒng)是他所屬的政黨的當(dāng)然領(lǐng)袖，這樣與總統(tǒng)同屬一政黨的國會(huì)議員在一般情況下會(huì)支持總統(tǒng)。這一方面是由于總統(tǒng)和本黨議員同屬一黨，在許多問題的價(jià)值取向上相互一致，本黨議員更多地認(rèn)同總統(tǒng)的政策理念。另一個(gè)因素是總統(tǒng)表現(xiàn)的好壞有時(shí)會(huì)直接影響到本黨的形象，而這又關(guān)系到選民對于同屬一黨的國會(huì)議員的看法，所以本黨議員還是較多地支持總統(tǒng)的工作，不想令總統(tǒng)過于尷尬。當(dāng)然，還是有一些人是出于對本黨的忠誠和對于反對黨的不信任而支持總統(tǒng)的。如在1993年和1994年，國會(huì)對于克林頓的支持率高達(dá)86.4%，而到了1995年，卻急劇降到了二戰(zhàn)以來的歷史新低，僅有36.2%。 究其原因，最重要的是因?yàn)閲鴷?huì)中政黨力量的變化?？肆诸D上臺(tái)前兩年，面對的是由本黨控制的國會(huì)，民主黨議員給予克林頓強(qiáng)有力的支持。而經(jīng)過1994年國會(huì)中期選舉，共和黨獲得大勝，重新控制了國會(huì)兩院，而在金里奇等的統(tǒng)帥下，黨派斗爭激烈，因而導(dǎo)致府會(huì)關(guān)系緊張，使得克林頓的支持率急劇下滑。

第三，通過總統(tǒng)對國會(huì)的游說。由于政黨作用突出，所以總統(tǒng)主要是通過對國會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人的游說工作來爭取國會(huì)的支持。但隨著70年代國會(huì)改革的進(jìn)行，國會(huì)變得民主化，權(quán)力也相應(yīng)分散，這使得總統(tǒng)必須加大游說的廣度和力度，也使游說這一手段變得越來越重要?？偨y(tǒng)的成就如何在很大程度上依據(jù)他們能否成功地勸說國會(huì)通過他們的立法議事日程，正如美國學(xué)者諾伊施塔特所指出的，總統(tǒng)的力量是'說服的力量'。

總統(tǒng)游說也可以分為直接游說和間接游說兩大類?？偨y(tǒng)的直接游說主要包括兩個(gè)方面。一是總統(tǒng)親自出面游說國會(huì)議員，總統(tǒng)可以通過面對面的交談，闡述自己的立場，解釋其中的利害關(guān)系，曉之以理，盡量爭取議員的支持。總統(tǒng)或者親自前往國會(huì)山會(huì)見議員，也可以邀請國會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人或者關(guān)鍵議員來白宮會(huì)面，協(xié)商事宜。如約翰遜曾經(jīng)擔(dān)任過國會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人，對于國會(huì)的運(yùn)作了如指掌，同國會(huì)其它領(lǐng)導(dǎo)人也非常熟悉。他定期在星期二同國會(huì)中的民主黨領(lǐng)袖一道共進(jìn)早餐，手下的官員也密切地同這些領(lǐng)導(dǎo)人交往，從而使得約翰遜能夠有效地對國會(huì)施加影響。二是通過國會(huì)聯(lián)絡(luò)處和其它相關(guān)機(jī)構(gòu)的工作人員來對國會(huì)進(jìn)行游說。這些相關(guān)機(jī)構(gòu)主要處理有關(guān)國會(huì)的兩大事務(wù)：一是游說國會(huì)，推銷總統(tǒng)提出的立法建議；二是進(jìn)行立法管理工作，對于立法法案的提交、要求以及預(yù)算案進(jìn)行監(jiān)督協(xié)調(diào)。盡管國會(huì)對于這類行政游說也曾試圖加以限制，比如國會(huì)曾在1919年通過法案，禁止行政部門使用國會(huì)撥給的經(jīng)費(fèi)對于國會(huì)議員進(jìn)行游說或者施加壓力，但是由于國會(huì)還需要行政部門提供必要的信息，闡述相應(yīng)的政策立場，所以在執(zhí)行時(shí)就很難將二者區(qū)分開來，因而也就難以發(fā)揮這類法案的作用?？偨y(tǒng)的間接游說也主要包括兩個(gè)方面。一是總統(tǒng)利用大眾媒體的作用，越過國會(huì)，適時(shí)向公眾發(fā)表演說，讓公眾認(rèn)識(shí)到其立場或所提議案的重要性，敦促他們支持自己的立場，并發(fā)起'草根游說'，動(dòng)員選民給國會(huì)議員寫信、打電話，讓議員們感知到壓力。如第二次世界大戰(zhàn)期間，羅斯福總統(tǒng)利用'爐邊談話'，多次通過廣播對公眾發(fā)表講話，闡述自己的施政計(jì)劃，呼吁民眾給予支持，間接地對國會(huì)施加了影響力。二是鼓動(dòng)相關(guān)的利益集團(tuán)去游說國會(huì)議員，向國會(huì)施加壓力。如約翰遜總統(tǒng)在向國會(huì)提交1965年基礎(chǔ)和再教育法案之前，他就已經(jīng)同天主教徒、新教徒、猶太人和教育組織結(jié)成聯(lián)盟。

四．美國國會(huì)與總統(tǒng)間制衡的缺陷

雖然根據(jù)1787年憲法制定的美國政治制度是一套比較完備的資本主義政治制度，但完備并不是完美，在具體操作過程中，三權(quán)分立的實(shí)施并不像制定者想象中的那樣美好。它的缺陷主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）．行政方面。

雖然聯(lián)邦憲法規(guī)定，總統(tǒng)對最高法院法官、大使、公使、中情局局長、各部部長等高級(jí)官員任命要經(jīng)過參議院出席議員一半以上同意方能生效，但總統(tǒng)往往通過賦予想要重用的親信、幕僚以不必經(jīng)過參議院批準(zhǔn)的官銜，如助理、總統(tǒng)私人秘書等等，在授予重大責(zé)任。如尼克松總統(tǒng)在第一任上，任命基辛格為總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理，比國務(wù)卿羅杰斯的作用大很多。這就降低了國會(huì)的權(quán)威。

（二）.外交方面。

雖然聯(lián)邦憲法規(guī)定，總統(tǒng)與外國簽定的條約必須經(jīng)過參議院2/3以上議員同意方能生效，但是總統(tǒng)通過進(jìn)行簽訂行政協(xié)定的方法避開國會(huì)的限制。這樣，每位總統(tǒng)都以大量的行政協(xié)定代替條約，甚至簽訂秘密協(xié)定，來避開參議院的牽制。

從1789年至1985年，美國政府與外國訂立的條約與行政協(xié)定之比是：1320比10873。特別是20世紀(jì)40年代后，行政協(xié)定的數(shù)量一直是條約的20倍以上。這種現(xiàn)象的高潮是20世紀(jì)的60和70年代。當(dāng)時(shí)，使國會(huì)特別惱火的不僅是條約與行政協(xié)定之比絕對不平衡，更重要的是總統(tǒng)只是將一些無關(guān)緊要的國際協(xié)議交參議院批準(zhǔn)，而至關(guān)重要的互助和軍事協(xié)定卻連招呼都不打一聲。比如，當(dāng)參議院正在批準(zhǔn)保護(hù)墨西哥古代文物和維修紅海中的某些航標(biāo)燈的條約的時(shí)候， 總統(tǒng)卻在用行政協(xié)定作出關(guān)于美國在越南、老撾、朝鮮和泰國的軍事存在的重大決定。

（三）.立法方面。

根據(jù)美國憲法的規(guī)定，立法權(quán)歸屬國會(huì)，但國會(huì)通過的議案必須經(jīng)總統(tǒng)批準(zhǔn)才能成為法律?？偨y(tǒng)不僅有直接否決權(quán)，而且還有擱置否決權(quán)（口袋否決）。根據(jù)憲法規(guī)定，總統(tǒng)在接到國會(huì)遞交的議案10天內(nèi)恰逢國會(huì)休會(huì)，使總統(tǒng)無法將議案退還時(shí)，該議案不能成為法律，總統(tǒng)也不需要象正常否決那樣提出否決的理由。國會(huì)不能推翻擱置否決，被擱置否決的議案也不能移交下一屆國會(huì)。顯然，擱置否決在一定意義上是一種絕對否決權(quán)，是總統(tǒng)們制衡國會(huì)的殺手劍。歷屆總統(tǒng)嘗運(yùn)用這一措施，屢試不爽。而最高法院對此睜一只眼閉一只眼，回避對擱置否決權(quán)做出明確結(jié)論。

（四）．戰(zhàn)爭權(quán)方面。

戰(zhàn)爭權(quán)問題曾使制憲者們頗費(fèi)心機(jī)。他們決意防止美國總統(tǒng)像歐洲許多君主那樣隨意發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭。麥迪遜認(rèn)為：“行政部門是最熱心于戰(zhàn)爭而且最易于發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭的權(quán)力部門。故此，經(jīng)過仔細(xì)考慮，(憲法)將戰(zhàn)爭問題賦予立法部門解決。”[4](P354)在設(shè)法防止總統(tǒng)隨意發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭的同時(shí)，制憲者們又不想剝奪總統(tǒng)對突然襲擊作出反應(yīng)的權(quán)力?；诖耍麄冏詈髮椃ú莅纲x予國會(huì)的“發(fā)動(dòng)”(make)戰(zhàn)爭的權(quán)力改為“宣布”(declare)戰(zhàn)爭的權(quán)力。不過，當(dāng)時(shí)人們普遍關(guān)注的是第一點(diǎn)，并認(rèn)為憲法已經(jīng)做到了這點(diǎn)。1789年，在致杰斐遜的一封信中，麥迪遜曾欣慰地說：“我們已成功地找到了一條限制戰(zhàn)爭的途徑，即通過把進(jìn)入戰(zhàn)爭的權(quán)力從行政部門轉(zhuǎn)到立法部門，從花費(fèi)者手中轉(zhuǎn)到付帳者手中”.1793年，華盛頓總統(tǒng)宣布美國在英法戰(zhàn)爭中保持中立。這意味著拒絕履行美國在1778年與法國簽訂的條約所規(guī)定的義務(wù)。對這一完全由總統(tǒng)單方面作出的決定，親法議員和報(bào)紙立刻表示反對，認(rèn)為該行動(dòng)超越了總統(tǒng)職權(quán)范圍，侵犯了國會(huì)的權(quán)力。隨之而來的是漢密爾頓和麥迪遜之間的一場辯論。漢密爾頓認(rèn)為，制定外交政策實(shí)際上是行政部門的職能，憲法賦予國會(huì)的宣戰(zhàn)和批準(zhǔn)條約的權(quán)力只是總統(tǒng)行政權(quán)力中的例外；嚴(yán)格地說，國會(huì)有宣戰(zhàn)權(quán)，而總統(tǒng)則有裁決條約規(guī)定的國家義務(wù)的權(quán)力；他的職責(zé)就是保護(hù)和平，直到宣戰(zhàn)。而麥迪遜認(rèn)為，對宣戰(zhàn)權(quán)的理解不能如此嚴(yán)格，因?yàn)檫@使總統(tǒng)可以先就條約或中立問題作出決定或采取其他行動(dòng)，造成既成事實(shí)，從而阻礙國會(huì)就美國是否有必要宣戰(zhàn)作出自己的判斷。[2]因此，宣戰(zhàn)權(quán)必須包括所有保證其行之有效的其他權(quán)力。漢密爾頓和麥迪遜的辯論并沒有澄清具體問題，但卻暴露出國會(huì)與總統(tǒng)間分享戰(zhàn)爭權(quán)的不平衡性。國會(huì)有批準(zhǔn)戰(zhàn)爭的權(quán)力，而總統(tǒng)有處理外交關(guān)系和戰(zhàn)爭的權(quán)力以及對突然襲擊作出反應(yīng)的權(quán)力。這種分權(quán)的不平衡性就在于一方可能壓過另一方：總統(tǒng)可憑借自己的外交權(quán)，造成既成事實(shí)，吞沒國會(huì)的批準(zhǔn)權(quán)；而國會(huì)則可憑借自己的批準(zhǔn)權(quán)，阻撓總統(tǒng)行使外交權(quán)。美國著名政治學(xué)家詹姆斯·L·森德奎斯特形象地將此稱為：“事實(shí)上，憲法將兩個(gè)對手置于拳擊場，敲響鈴，讓他們無休止地打斗下去。

美國自建國至今，與其他國家發(fā)生了約200次武裝沖突，但經(jīng)國會(huì)宣戰(zhàn)的只有5次:1812年的第二次對英獨(dú)立戰(zhàn)爭、1846年的美墨戰(zhàn)爭、1898年的美西戰(zhàn)爭、第一次世界大戰(zhàn)和第二次世界大戰(zhàn)。特別是在越南戰(zhàn)爭中，約翰遜利用職權(quán)一再向國會(huì)隱瞞實(shí)情，阻礙國會(huì)作出正確判斷，而在作出決定的過程中，他根本不讓國會(huì)參與，后人將越南戰(zhàn)爭稱為“總統(tǒng)的戰(zhàn)爭”。 由此可以看出，不宣而戰(zhàn)是總統(tǒng)戰(zhàn)爭權(quán)力擴(kuò)張的一個(gè)重要表現(xiàn)，體現(xiàn)了總統(tǒng)在戰(zhàn)爭權(quán)方面的優(yōu)勢地位。在這種情況下，國會(huì)為了捍衛(wèi)自己應(yīng)有的權(quán)力，加強(qiáng)對總統(tǒng)戰(zhàn)爭權(quán)的監(jiān)督和限制，于1973年11月，通過了戰(zhàn)爭權(quán)力法案，強(qiáng)調(diào)憲法賦予國會(huì)的宣戰(zhàn)權(quán)，要求分享戰(zhàn)爭的決策權(quán)。法案還規(guī)定，在涉及與別國直接軍事對抗、武裝力量進(jìn)人外國領(lǐng)土和大規(guī)模增加駐外軍隊(duì)人數(shù)等方面的動(dòng)用武力行動(dòng)之前，總統(tǒng)必須和國會(huì)磋商，之后也必須定期與國會(huì)磋商。動(dòng)用武力之后48小時(shí)內(nèi)必須書面通報(bào)國會(huì)。總統(tǒng)向國會(huì)通報(bào)之后，如果在60天內(nèi)國會(huì)沒有宣戰(zhàn)，也沒有給總統(tǒng)繼續(xù)動(dòng)用武力的授權(quán)，總統(tǒng)必須在其后30天內(nèi)撤出美國軍隊(duì)。此外法案還規(guī)定國會(huì)在任何時(shí)候可用不經(jīng)總統(tǒng)的兩院聯(lián)合決議撤出美國軍隊(duì)。戰(zhàn)爭權(quán)力法案在表面上確認(rèn)和增加了國會(huì)的戰(zhàn)爭權(quán)力，大大限制了總統(tǒng)的戰(zhàn)爭權(quán)力，事實(shí)上并非如此。許多都事前沒與國會(huì)磋商、事后沒有向國會(huì)通報(bào)。就連1991年的海灣戰(zhàn)爭，布什總統(tǒng)制定、宣布的“沙漠盾牌“計(jì)劃和對伊拉克進(jìn)行軍事封鎖.向海灣派駐20萬軍隊(duì)的重大軍事行動(dòng)，總統(tǒng)事前都未同國會(huì)磋商，只是事后用電話通知了國會(huì)。至于國會(huì)擁有的戰(zhàn)爭撥款權(quán)更不能起到限制總統(tǒng)戰(zhàn)爭權(quán)力的作用。只要總統(tǒng)把戰(zhàn)爭打響，就很容易形成全國支持總統(tǒng)的局面。在這種情況下，國會(huì)不愿承擔(dān)因不撥款而導(dǎo)致美國失敗的責(zé)任，總統(tǒng)得到國會(huì)的戰(zhàn)爭撥款輕而易舉，國會(huì)的戰(zhàn)爭撥款權(quán)也就形同虛設(shè)。

雖然美國國會(huì)與總統(tǒng)之間的制衡存在一些缺陷，但從整體上來看是一種比較完備的資本主義政治制度，它一方面防止了專制獨(dú)裁的出現(xiàn)，另一方面防止了“多數(shù)人的暴政”的出現(xiàn)，除外，它把行政部門追求的效率的立法部門追求的民主比較有機(jī)地結(jié)合在一起 ，使美國自建國以來一直維持著比較穩(wěn)定的政治秩序。

中國現(xiàn)在正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種社會(huì)問題不斷突現(xiàn)出來，政治制度改革的步伐跟不上經(jīng)濟(jì)改革的步伐和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。所以我們可以在認(rèn)清中國國情的前提下，借鑒美國政治制度中有益于中國民主政治建設(shè)的部分，這樣可以使我們在民主政治建設(shè)中少走彎路，節(jié)約政治制度改革的成本，為建設(shè)有中國特色的社會(huì)主義民主政治開辟一條新道路。