《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號，以下簡稱《解釋》）于2018年2月6日公布，自2018年2月8日起施行。《解釋》施行后，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2000〕8號，以下簡稱《若干解釋》）、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2015〕9號）同時廢止。為使大家準確理解新行訴法解釋規(guī)定和內(nèi)容，法信干貨小哥近期摘編《最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用》部分內(nèi)容，陸續(xù)推送給讀者。

第二十五條   市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施房屋征收與補償工作過程中作出行政行為，被征收人不服提起訴訟的，以房屋征收部門為被告。

征收實施單位受房屋征收部門委托，在委托范圍內(nèi)從事的行為，被征收人不服提起訴訟的，應(yīng)當以房屋征收部門為被告。

【條文主旨】

本條是關(guān)于涉房屋征收與補償?shù)刃姓讣绾未_定被告的規(guī)定。

本條是新增的條文。

按照原《城市房屋拆遷管理條例》的規(guī)定，取得房屋拆遷許可證的建設(shè)單位是拆遷人。由于拆遷進度與建設(shè)單位的經(jīng)濟利益直接相關(guān)，容易造成拆遷人與被拆遷人矛盾激化。2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》正式實施后，明確規(guī)定市、縣級人民政府負責本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作；市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作；市、縣級人民政府有關(guān)部門應(yīng)當依照該條例的規(guī)定和本級人民政府規(guī)定的職責分工，互相配合，保障房屋征收與補償工作的順利進行。

實踐中，由于法律沒有明確規(guī)定，各地掌握不統(tǒng)一，有的起訴政府，有的起訴拆遷辦等單位。為統(tǒng)一標準，本解釋基于《國有土地上房屋征收與補償條例》對房屋征收與補償各項工作的責任主體的認定，特增加本條規(guī)定，明確此類行政案件的被告統(tǒng)一確定為房屋征收部門。

一、被征收人對房屋征收部門組織實施房屋征收與補償工作過程中作出行政行為不服，應(yīng)當以房屋征收部門為被告

《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定房屋征收是政府行為，房屋征收與補償?shù)闹黧w是市、縣級人民政府，但在房屋征收與補償?shù)木唧w實施過程中，仍應(yīng)當遵循“誰實施、誰負責”的原則。這是因為房屋征收與補償工作量大面廣，情況復雜，涉及被征收人的切身利益以及地方經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，客觀上需要地方人民政府設(shè)立或者確定一個專門的部門負責房屋征收補償工作。而既然存在專門負責征收補償工作的部門，在被征收人對具體實施的征收補償工作不服提起訴訟時就不應(yīng)當再以市、縣級人民政府為被告。

在房屋征收與補償過程中，市、縣級人民政府的職責主要有：組織有關(guān)部門論證和公布征收補償方案，征求公眾意見；對征收補償方案的征求意見情況和修改情況進行公布，以及因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)人不同意情況下舉行聽證會；對房屋征收進行社會穩(wěn)定風險評估；依法作出房屋征收決定并公布；制定房屋征收的補助和獎勵辦法；組織有關(guān)部門對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進行調(diào)查、認證和處理；依法作出房屋征收補償決定等。

房屋征收部門的職責主要有：委托房屋征收實施單位承擔房屋征收與補償?shù)木唧w工作，并對委托實施的房屋征收與補償行為負責監(jiān)督；擬定征收補償方案，并報市、縣級人民政府；組織對征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況進行調(diào)查登記，并公布調(diào)查結(jié)果；書面通知有關(guān)部門暫停辦理房屋征收范圍內(nèi)的新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等相關(guān)手續(xù)；與被征收人簽訂補償協(xié)議；與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內(nèi)達不成補償協(xié)議或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的，報請作出決定的市、縣級人民政府作出補償決定；依法建立房屋征收補償檔案，并將分房補償情況在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布等。

根據(jù)房屋征收補償工作中不同階段的責任主體，行政訴訟中的被告可以作如下區(qū)分：被征收人對房屋征收決定、人民政府依法作出的房屋征收補償決定不服提起訴訟的，應(yīng)當以作出該決定的市、縣級人民政府為被告；被征收人對征收補償協(xié)議不服的，應(yīng)當以與其簽訂協(xié)議的房屋征收部門為被告；被征收人對征收補償過程中的強制拆遷、強制搬遷等行為不服的，也應(yīng)當以具體組織實施征收補償工作的房屋征收部門為被告。

二、被征收人對征收實施單位在其委托范圍內(nèi)從事的行為不服提起訴訟的，應(yīng)當以房屋征收部門為被告

根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》的規(guī)定，房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位承擔房屋征收補償?shù)木唧w工作。這是考慮到房屋征收有大量的具體工作，房屋征收部門由于受編制、人員、設(shè)施設(shè)備、技術(shù)條件等限制，很難承擔大量的具體工作，故可以委托房屋征收實施單位承擔房屋征收與補償?shù)木唧w工作。委托的事項一般包括：協(xié)助進行調(diào)查、登記，協(xié)助編制征收補償方案，協(xié)助進行房屋征收與補償政策的宣傳、解釋，就征收補償?shù)木唧w問題與被征收人協(xié)商，協(xié)助組織征求意見、聽證、論證、公示以及組織對被征收房屋的拆除等。

但是，房屋征收工作是一項政策性、群眾性很強的工作，從事征收工作的人員如果對有關(guān)政策法規(guī)生疏、對征收業(yè)務(wù)不熟悉，或者責任心不強，容易造成失誤或損失。因此，房屋征收部門應(yīng)當加強對房屋征收實施單位的管理。一方面，房屋征收實施單位從事房屋征收業(yè)務(wù)的人員，應(yīng)經(jīng)過房屋征收部門的專業(yè)培訓和考核，能熟悉掌握與征收相關(guān)的法律、法規(guī)、政策以及其他業(yè)務(wù)知識等；另一方面，房屋征收部門應(yīng)當加強對受委托的房屋征收實施單位的指導、監(jiān)督和檢查，促使其掌握政策、熟悉業(yè)務(wù)，接受群眾監(jiān)督、遵守職業(yè)道德、規(guī)范征收行為、減少矛盾糾紛，保護被征收人的合法權(quán)益。

由于房屋征收部門與征收實施單位之間的委托關(guān)系，征收實施單位需以房屋征收部門的名義進行房屋征收補償方面的工作，其在委托范圍內(nèi)實施的房屋征收與補償行為的后果由房屋征收部門承擔。因此，被征收人對征收實施單位在其委托范圍內(nèi)從事的行為不服提起訴訟的，應(yīng)當以房屋征收部門為被告。

一、房屋征收部門及房屋征收實施單位的認定

房屋征收部門是能夠獨立承擔法律責任的行政主體。由于目前全國地方機構(gòu)設(shè)置和職能分工不同，需要由市、縣級人民政府確定一個房屋征收部門具體負責房屋征收的組織實施工作。房屋征收部門的設(shè)置一般有兩種形式：一是市、縣級人民政府設(shè)立專門的房屋征收部門；二是在現(xiàn)有的部門(如房地產(chǎn)管理部門、建設(shè)主管部門)中，確定一個部門作為房屋征收部門。如市、縣級人民政府未確定房屋征收部門或者其指定的房屋征收部門不明確，被征收人對房屋征收補償過程中的具體實施工作不服，仍可以市、縣級人民政府為被告提起行政訴訟。

受委托的房屋征收實施單位，只要求其不得以營利為目的。一般來說，企業(yè)是從事生產(chǎn)、流通、服務(wù)等經(jīng)濟活動，以生產(chǎn)或服務(wù)滿足社會需要，實行自主經(jīng)營、獨立核算，依法設(shè)立的一種營利性組織。為了公共利益的需要，對被征收人的房屋實施征收，具有強制性。由以營利為目的的企業(yè)實施，可能會造成這些單位利用強制性，在房屋征收補償工作中謀取利潤最大化，克扣被征收人的補償費用，損害被征收人合法權(quán)益。因此，承擔房屋征收與補償工作的實施單位，應(yīng)當是不以營利為目的的，其所需工作經(jīng)費應(yīng)當由政府財政予以保障。

二、不能混淆市、縣級人民政府在房屋征收補償工作中應(yīng)負有的職責和其對房屋征收部門應(yīng)盡的層級監(jiān)督職責

房屋征收與補償?shù)闹黧w是市、縣級人民政府，被征收人對其作出的征收決定、征收補償決定不服提起訴訟的，應(yīng)當以市、縣級人民政府為被告。而房屋征收部門組織實施該行政區(qū)域的房屋征收與補償工作，被征收人對房屋征收部門組織實施房屋征收與補償工作過程中作出的行政行為不服，則應(yīng)當以房屋征收部門為被告。

根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第六條第一款、第七條、第三十條規(guī)定，上級人民政府應(yīng)當加強對下級人民政府房屋征收與補償工作的監(jiān)督，任何組織和個人對發(fā)現(xiàn)的相關(guān)違法行為，有權(quán)向有關(guān)人民政府舉報，有關(guān)人民政府也有權(quán)對相關(guān)違法責任人員作出處理。但上級人民政府不改變或者不撤銷所屬各工作部門及下級人民政府決定、命令的，一般并不直接設(shè)定被征收人新的權(quán)利義務(wù)，被征收人可以通過直接起訴所屬工作部門或者下級人民政府作出的行政行為來維護其合法權(quán)益。在存在更為有效便捷的救濟方式的情況下，被征收人堅持起訴人民政府不履行層級監(jiān)督職責，不具有權(quán)利保護的必要性和實效性，也不利于糾紛的及時解決，且易于形成訴累。

因此，在房屋征收補償案件的審理過程中，應(yīng)注意區(qū)分市、縣級人民政府的職責和其確定的房屋征收部門的職責，被征收人對房屋征收部門組織實施房屋征收與補償工作過程中作出的行政行為不服，應(yīng)當以房屋征收部門為被告。如其堅持以市、縣人民政府為被告，應(yīng)依法裁定不予立案或者駁回起訴。

三、對房屋征收實施單位超出委托范圍所實施的行為如何處理

由于房屋征收部門與征收實施單位之間的委托屬于內(nèi)部關(guān)系，作為行政相對人的被拆遷人無從知曉其具體委托代理事項、權(quán)限和期間等內(nèi)容，也無力與行政權(quán)力進行對抗，對征收實施單位超出委托范圍實施的與房屋征收補償相關(guān)的行為被征收人仍可以房屋征收部門為被告提起訴訟。房屋征收部門以征收實施單位超出委托范圍進行抗辯的，人民法院可以追加征收實施單位為第三人。征收實施單位超出委托范圍實施的與房屋征收補償相關(guān)的行為給被征收人造成損失的，仍應(yīng)當由房屋征收部門進行賠償。房屋征收部門對被征收人進行賠償后，有權(quán)向征收實施單位追償。

正文內(nèi)容摘自《最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用》，江必新主編，最高人民法院行政審判庭編著，本節(jié)撰寫人：劉瀲。