【摘要】當前正在推進的以整合地方工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門職能為核心的市場監(jiān)管體制改革，在取得明顯成效的同時，也集中暴露一些亟待解決的行政法治難題。為更好推進改革進程，首先要做到改革于法有據(jù)，并完善改革的頂層設(shè)計方案；二是要規(guī)范機構(gòu)設(shè)置，明確市場監(jiān)管部門職權(quán)行使邊界；三是要同步推進相對集中復(fù)議權(quán)改革，防止在市場監(jiān)管體制改革過程中出現(xiàn)行政復(fù)議不作為現(xiàn)象。

【關(guān)鍵詞】市場監(jiān)管體制；行政法治；行政主體；行政復(fù)議

市場監(jiān)管體制，是指由立法所確定的、為實現(xiàn)監(jiān)管目標而對市場主體及其行為實施制約的組織體系和作用機制的總和。本文所探討的是一般意義上的市場監(jiān)管體制，并不涉及金融、知識產(chǎn)權(quán)、新聞出版等專業(yè)市場的監(jiān)管行為。近年來，特別是十八屆三中全會以來，在中央政策性文件的有力指導(dǎo)下，不少省市紛紛推進以工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)“三局合一”為重點的市場監(jiān)管體制改革。本輪改革以推進市場監(jiān)管綜合執(zhí)法和強化地方政府監(jiān)管責(zé)任為目標，改革勢頭迅猛，部分省市短短幾個月的時間基層“三局”就已整合到位。對于改革的成效和意義，無論是決策層還是社會輿論，都給予了充分肯定；但疾速推進的改革本身和過程中仍然有不少值得我們反思和檢視的行政法治問題。

(一)改革的背景

2008年2月27日，中共十七屆二中全會通過《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，首次提出“理順市場監(jiān)管體制，整合執(zhí)法監(jiān)管力量，解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法問題”。這為地方政府推進市場監(jiān)管體制改革提供了組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的體制保障。此后，深圳市和佛山順德區(qū)先后開展大部門制改革，其中就包括成立市場監(jiān)管局這一新的監(jiān)管部門。

2011年10月10日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于調(diào)整省級以下工商質(zhì)監(jiān)行政管理體制加強食品安全監(jiān)管有關(guān)問題的通知》(國辦發(fā)〔2011〕48號)。本次調(diào)整的總體要求是“按照精簡統(tǒng)一效能的原則，強化地方政府責(zé)任，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，完善監(jiān)管體制，提高監(jiān)管水平”;主要內(nèi)容是“將工商、質(zhì)監(jiān)省級以下垂直管理改為地方政府分級管理體制”。這次調(diào)整為各地整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門職責(zé)掃清了體制上的障礙。

2013年11月12日，中共十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“改革市場監(jiān)管體系，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管”。為落實三中全會精神，國務(wù)院于2014年7月8日通過《國務(wù)院關(guān)于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》(國發(fā)〔2014〕20號)，專門將“改革監(jiān)管執(zhí)法體制”作為獨立的第六部分，提出要“整合優(yōu)化執(zhí)法資源，減少執(zhí)法層級，健全協(xié)作機制，提高監(jiān)管效能”，明確要求“加快縣級政府市場監(jiān)管體制改革，探索綜合設(shè)置市場監(jiān)管機構(gòu)，原則上不另設(shè)執(zhí)法隊伍”。

2014年10月23日，中共十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，重申“推進綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，重點在食品藥品安全、工商質(zhì)檢等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法”。

2015年10月13日，國務(wù)院通過《國務(wù)院關(guān)于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》(國發(fā)〔2015〕62號)，再次提出“探索推進統(tǒng)一市場監(jiān)管和綜合執(zhí)法模式，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，配置執(zhí)法力量。大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類。加強執(zhí)法聯(lián)動，形成監(jiān)管合力”。

正是在中共中央、國務(wù)院一系列政策性文件的指導(dǎo)下，目前全國已經(jīng)有十幾個省份陸續(xù)開展了市場監(jiān)管體制改革，包括廣東、上海、浙江、天津、黑龍江、遼寧、吉林、重慶、湖北、江蘇、山東、安徽、江西等，大多數(shù)地區(qū)的改革都是在國發(fā)〔2014〕20號文下發(fā)之后。

(二)改革的現(xiàn)狀

根據(jù)整合力度和路徑的不同，現(xiàn)階段各地市場監(jiān)管體制改革主要形成以下三種代表模式：

1.“紡錘型”的深圳模式

2014年深圳組建了市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會，主要承擔制定政策、規(guī)劃、標準等職能，并監(jiān)督執(zhí)行部門，下設(shè)三個機構(gòu)：一是深圳市市場監(jiān)督管理局(掛市質(zhì)量管理局、市知識產(chǎn)權(quán)局牌子)，二是深圳市食品藥品監(jiān)督管理局，三是深圳市市場監(jiān)督稽查局，分別承擔市場監(jiān)管領(lǐng)域的行政管理和監(jiān)督執(zhí)法職能。在區(qū)一級分別設(shè)置市場監(jiān)督管理分局和食品藥品監(jiān)督管理分局作為市局直屬機構(gòu);在街道設(shè)置市場監(jiān)督管理所作為兩個區(qū)分局的派出機構(gòu)。深圳模式呈現(xiàn)上下統(tǒng)一、中間分開的“紡錘型”結(jié)構(gòu)。目前，這一模式并未被其他省份所復(fù)制。

2.“倒金字塔型”的浙江模式

2013年12月，浙江省在縣級整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)的職能和機構(gòu)，組建市場監(jiān)管局，保留原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)局的牌子;地級市自主選擇機構(gòu)設(shè)置模式;省級機構(gòu)設(shè)置保持不變。截至2015年7月，浙江11個地市中有10個實行了工商與食藥監(jiān)的合并(舟山實行的是“三合一”)；90個縣(市、區(qū))中有72個實行的是工商、質(zhì)監(jiān)和食藥監(jiān)的“三合一”。[4]浙江模式呈現(xiàn)的是基層統(tǒng)一、上面分立的“倒金字塔形”結(jié)構(gòu)。該模式被遼寧、吉林、黑龍江、上海、重慶等省市所借鑒。

3.“圓柱型”的天津模式

2014年7月，天津市市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會正式成立，其整合了市食藥監(jiān)局、工商局、質(zhì)監(jiān)局的機構(gòu)和職責(zé)，以及市衛(wèi)生局承擔的食品安全有關(guān)職責(zé)，不再保留工商、質(zhì)監(jiān)和食藥監(jiān)三個市級部門，并整合執(zhí)法機構(gòu)，設(shè)稽查總隊。在區(qū)縣層面，設(shè)市場和質(zhì)量監(jiān)督管理局，受市場監(jiān)管委垂直領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道設(shè)置市場監(jiān)管所作為區(qū)市場監(jiān)管局的派出機構(gòu)。這樣，天津從市級層面到區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦)全部實現(xiàn)“三局合一”，形成全市范圍內(nèi)垂直管理的“圓柱型”統(tǒng)一市場監(jiān)管模式。天津能夠采取這一改革模式，得益于直轄市特殊的政治優(yōu)勢，該模式目前也未在其他省市推廣。

在上述典型模式之外，當前不少省份市場監(jiān)管體制改革的重點仍然是在縣區(qū)層面整合，在地級市層面尚未啟動改革工作，包括江蘇、江西、安徽、山東等省份。

(三)改革的成效

當前正在進行的市場監(jiān)管體制改革是以整體性治理為導(dǎo)向，核心特征包括：一是以提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，回應(yīng)公眾需求作為整體性治理的根本目的；二是以整合的思路和加強協(xié)作的方式，著眼于政府內(nèi)部機構(gòu)和部門的整體性運作。

具體而言，本輪市場監(jiān)管體制改革的出發(fā)點和落腳點，主要包括三個方面：其一是整合優(yōu)化執(zhí)法資源，實現(xiàn)市場監(jiān)管綜合執(zhí)法;其二是減少行政執(zhí)法層級，消除多頭重復(fù)執(zhí)法弊端；其三是強化地方政府屬地監(jiān)管責(zé)任(尤其是食藥安全監(jiān)管責(zé)任)，抑制地方政府盲目追求GDP的沖動。

當前市場監(jiān)管體制在改革過程中遭遇的執(zhí)法依據(jù)混亂、主體資格認定不一、復(fù)議監(jiān)督機制紊亂等問題，主要原因在于本輪改革與立法銜接的不到位，且在中央層面缺乏較為完善的頂層設(shè)計。而要破解這些行政法治難題，最為有效的措施在于及時總結(jié)改革中的經(jīng)驗和教訓(xùn)，并對相關(guān)法律規(guī)范予以立、改、廢，以更好地完善我國市場監(jiān)管體制。

(一)及時總結(jié)經(jīng)驗，做到改革于法有據(jù)

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止”。

目前的市場監(jiān)管體制改革，如果從最早的深圳模式起算，已經(jīng)有八年時間；即便從國辦發(fā)〔2011〕48號文下發(fā)時也有五年多的時間。在目前全國近一半的省份縣級市場監(jiān)管體制改革到位的背景下，如果再不對相關(guān)法律規(guī)范進行系統(tǒng)地修訂完善，并出臺全面的改革指導(dǎo)性文件，不僅會導(dǎo)致改革目標的偏離，也與法治國家和法治政府的建設(shè)相悖。在改革開放初期，由于國家法律體系的不健全，很多改革措施是“摸著石頭過河”，這可以理解；而改革開放近四十年后的今天，社會主義法律體系已經(jīng)初步形成，任何改革措施如果置現(xiàn)行法律規(guī)范于不顧，改革的合法性將會受到很大的挑戰(zhàn)。因此，現(xiàn)階段當務(wù)之急，是要“擺正改革與立法的關(guān)系，下決心解決立法與改革‘兩張皮’的現(xiàn)象，通過立法促進改革，通過改革推進立法，實現(xiàn)兩者的良性循環(huán)”。

筆者認為，此次市場監(jiān)管體制的改革以及今后類似的改革，可以借鑒日本的做法，“由《中央省廳等改革基本法》規(guī)定中央省廳改革的基本理念，其基本方針及其他的基本事項，同時，設(shè)置中央省廳等改革推進總部”，即設(shè)置一個獨立的改革推進機構(gòu)，并制定一套完善的、并具有立法效力的改革指導(dǎo)綱領(lǐng)。現(xiàn)階段，為了做到立法與改革的有效銜接，建議國務(wù)院法制辦與全國人大法工委、中央編辦共同下發(fā)文件，明確規(guī)定各地成立的市場監(jiān)管局，可以繼續(xù)行使原來由工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門行使的行政職權(quán)，但要經(jīng)過同級編辦的“三定”規(guī)定，并向社會公告。而為了更好地指導(dǎo)地方市場監(jiān)管部門，尤其是基層市場監(jiān)管局的統(tǒng)一執(zhí)法和提高效率，建議由國務(wù)院法制辦牽頭，國家工商總局、質(zhì)檢總局、食藥監(jiān)總局共同參加，對當前涉及三家部門的所有法律規(guī)范(包括法律、法規(guī)、規(guī)章以及具有執(zhí)法指導(dǎo)意義的規(guī)范性文件)予以梳理，特別是對部門規(guī)章，如投訴舉報的查處程序、行政處罰辦理程序等，能夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一的，通過法定程序做到協(xié)調(diào)統(tǒng)一。此外，對相同或類似事項的執(zhí)法文書也做到統(tǒng)一。

另外，筆者認為如果由工商總局或者其他監(jiān)管部門作為改革的牽頭單位值得商榷，擬應(yīng)當確立一個相對超脫和獨立的市場監(jiān)管體制改革牽頭部門，如中編辦或國務(wù)院法制辦，以更好地破除部門壁壘，平衡相關(guān)部門之間的利益關(guān)系，推動全國性的改革向更深層次發(fā)展。

雖然目前在法律、行政法規(guī)層面，改革后成立的市場監(jiān)管局繼續(xù)行使原來由工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門的職權(quán)，沒有明顯的法律障礙，但大量的部門規(guī)章，包括最新制定的部門規(guī)章，還在沿用“工商行政管理部門”、“產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門”、“食品藥品監(jiān)督管理部門”等立法表述，這就與改革的方向不太協(xié)調(diào)。建議今后制定法律、法規(guī)、規(guī)章等法律規(guī)范時，將監(jiān)管組織的名稱統(tǒng)一為履行市場監(jiān)管職能的部門，以便為下一步深層次改革預(yù)留制度空間。

(二)規(guī)范機構(gòu)設(shè)置，嚴格依法行使職權(quán)

為了加強改革的整體性、協(xié)調(diào)性，筆者建議在市場監(jiān)管體制改革的頂層設(shè)計中，應(yīng)當規(guī)范監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置。

一是明確設(shè)立的市場監(jiān)管局不再加掛原有機構(gòu)的牌子，必須以市場監(jiān)管局的名義對外執(zhí)法；二是在初步整合原來工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)市場監(jiān)管職能的基礎(chǔ)上，下一步逐步整合價格執(zhí)法(不包括政府定價指導(dǎo))、文化旅游市場執(zhí)法、農(nóng)產(chǎn)品市場執(zhí)法等職能，最終形成對市場主體和活動的統(tǒng)一監(jiān)管執(zhí)法體制，但金融、知識產(chǎn)權(quán)、安全生產(chǎn)等專業(yè)性較強的市場監(jiān)管，不宜整合；三是要明確各地成立的市場監(jiān)管局是同級政府的工作部門，尤其要明確縣級市場監(jiān)管局的行政執(zhí)法地位。鑒于目前全國不少縣級市場監(jiān)管局已經(jīng)成立，且承擔了絕大多數(shù)的市場監(jiān)管執(zhí)法任務(wù)，市級以上原有的行政執(zhí)法隊伍(稽查支隊、經(jīng)檢支隊等)要逐步撤銷、整合，防止重復(fù)、多頭執(zhí)法，沖擊改革成果。

當前，機構(gòu)規(guī)范設(shè)置還需要解決兩個問題：一是各類開發(fā)區(qū)市場監(jiān)管局的地位問題。我國現(xiàn)有的開發(fā)區(qū)種類繁多，層級不一，一概認可其辦事機構(gòu)具有行政主體資格，與行政法治的原則相悖;而一概否定其行政主體資格，也影響開發(fā)區(qū)行政管理的正常運轉(zhuǎn)。筆者建議，對于省級以上(含省級)開發(fā)區(qū)成立的市場監(jiān)管局，且經(jīng)過市級政府批準，可以在法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的范圍內(nèi)以自己的名義進行執(zhí)法;而對于省級以下的開發(fā)區(qū)成立的市場監(jiān)管局，不管是否經(jīng)過批準，都無權(quán)以自己的名義進行執(zhí)法，但可以接受上一級市場監(jiān)管部門的委托承擔所在區(qū)域的執(zhí)法活動。

二是縣級以下市場監(jiān)管分局(所)的地位問題。這主要是指縣級市場監(jiān)管局設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等區(qū)域的派出機構(gòu)，此類機構(gòu)大多是在原有的工商所基礎(chǔ)上整合、更名成立的。如果其行使原來工商所的職權(quán)，并不存在法律上的障礙。鑒于改革之后的地區(qū)，工商所在事實上已經(jīng)并不存在，建議由國務(wù)院法制辦在原有《工商行政管理所條例》(工商總局部門規(guī)章)的基礎(chǔ)上，起草《市場監(jiān)督管理所(分局)條例》，在適應(yīng)改革過程的同時，也明確市場監(jiān)督管理所(分局)享有行政執(zhí)法權(quán)的范圍和邊界。

(三)相對集中復(fù)議，避免行政復(fù)議不作為

針對市場監(jiān)管體制改革后，如何確定復(fù)議機關(guān)的難題，筆者認為可以通過推行相對集中行政復(fù)議權(quán)改革來破解。2008年9月16日，國務(wù)院法制辦下發(fā)《關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復(fù)議委員會試點工作的通知》，決定在廣東、江蘇、北京等八個省市開展行政復(fù)議委員會試點工作，并要求相關(guān)試點省份通過試點工作積極探索相對集中行政復(fù)議審理權(quán)，在依法以行政復(fù)議機關(guān)名義作出行政復(fù)議決定的前提下，合理整合行政復(fù)議資源，積極探索集中收案、集中人力、集中辦理行政復(fù)議案件的辦法。

在一級政府設(shè)置行政復(fù)議委員會，由其代表同級政府統(tǒng)一受理、審查行政復(fù)議案件，除實行全國垂直管理的國稅、海關(guān)、金融監(jiān)管等部門外，各工作部門不再受理行政復(fù)議申請的模式，稱為相對集中行政復(fù)議權(quán)改革。

這種改革，一方面可以加強復(fù)議機構(gòu)的人員力量，并增強其獨立性，另一方面可以提升復(fù)議工作的專業(yè)性，更好地解決行政糾紛，提高行政復(fù)議的辦案質(zhì)量，同時還有助于人民政府借助行政復(fù)議強化對其所屬部門的監(jiān)督。

相對集中行政復(fù)議權(quán)改革起步于2008年，恰好與市場監(jiān)管體制改革處于同一時期，因此各改革省份在推進市場監(jiān)管體制改革的同時，積極爭取國務(wù)院法制辦的政策支持，同步推進本地區(qū)相對集中行政復(fù)議權(quán)改革。

這樣，市場監(jiān)管部門，尤其是縣級市場監(jiān)管局在作出行政行為后，不必再為如何告知行政相對人復(fù)議機關(guān)而犯愁，而行政相對人也不必因為同一個行政決定書選擇到不同的復(fù)議機關(guān)申請行政復(fù)議，同時也避免不同復(fù)議機關(guān)因為擔心成為行政訴訟的被告而互相推諉復(fù)議職責(zé)。

至于有人擔心這種做法是否限制了當事人的復(fù)議選擇權(quán)問題，其實《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》第二十四條的規(guī)定已經(jīng)為地方探索行政復(fù)議體制改革預(yù)留了空間，而行政復(fù)議法的修改也會平息改革的爭議。

對于當前正在推進的市場監(jiān)管體制改革，無論是理論界，還是實務(wù)界，都充分肯定改革的意義和方向，這對于減少重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法，構(gòu)建較為完善的市場監(jiān)管體系具有重要的作用。

我們所擔憂的是，改革不能完全置現(xiàn)有法律規(guī)范于不顧，而應(yīng)當通過法定程序設(shè)定改革目標、推進改革進程。“依法治國，建設(shè)法治國家已經(jīng)是我國基本的治國之策，當下的行政體制改革應(yīng)當以法治的價值理念為指引，通過制定普遍、有效、可操作的善良規(guī)則，規(guī)范行政體制改革所涉及的各種行為主體的行為?！?/p>

因此，中央層面應(yīng)盡快對當前的市場監(jiān)管體制改革成效與問題進行系統(tǒng)全面的評估，一方面修改和完善改革的頂層設(shè)計方案，更好地指導(dǎo)和推進下一步改革的實施；另一方面，抓緊通過立法程序?qū)ΜF(xiàn)有法律規(guī)范進行修改、廢止或清理，確認和適應(yīng)當前和今后市場監(jiān)管體制的改革方向，特別是要明確相關(guān)市場監(jiān)管機構(gòu)的法定地位、執(zhí)法程序和法律責(zé)任。