本文作者姚枝仲是中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所副所長，研究員。文章認(rèn)為，政府債務(wù)膨脹的原因有三：戰(zhàn)爭融資、穩(wěn)定融資和福利融資。但是，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)歷了繁榮與蕭條，經(jīng)歷了在國外作戰(zhàn)與從國外撤軍，經(jīng)歷了財(cái)政擴(kuò)張與財(cái)政整固，卻只見政府債務(wù)水平上升，不見其下降。究其原因，主要還是政府債務(wù)形成過程中的自我約束機(jī)制在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中逐步被打破了。這些約束機(jī)制包括: 預(yù)算平衡的機(jī)制，明確債務(wù)支出項(xiàng)目和特定償債財(cái)源的機(jī)制，以及布雷頓森林體系給各國財(cái)政赤字施加的約束。政府債務(wù)的膨脹史，實(shí)際上是約束政府債務(wù)的機(jī)制一層一層被打破的歷史和政府支出一項(xiàng)一項(xiàng)增加的歷史。

歷史上大部分國家的政府債務(wù)規(guī)模從來沒有達(dá)到過今天這么高的程度。美國政府債務(wù)在2016年底達(dá)到20萬億美元, 比其2016年全年的GDP還多1.4萬億美元。日本政府債務(wù)在2016年底達(dá)9.8萬億美元, 是其2016年GDP的2.1倍, 更是其全年財(cái)政收入的6.5倍。美國和日本的情況不是例外, 而是普遍現(xiàn)象。按照國際清算銀行的統(tǒng)計(jì), 整個(gè)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的政府債務(wù)總額與GDP之比在2016年達(dá)102.1%。

歷史上, 各國對政府債務(wù)的擴(kuò)張一直是比較謹(jǐn)慎的。美國在建國初期, 國會對每一筆政府債務(wù)的金額、期限和利息等均要進(jìn)行審核。即使在今天, 美國國會仍要確定政府債務(wù)的上限。在歐洲, 《穩(wěn)定與增長公約》對歐盟國家的政府債務(wù)水平和財(cái)政赤字水平均有明確限制。但為什么世界各國尤其是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的政府債務(wù)膨脹到了如此之高的水平且還在不斷膨脹呢?是政府無法約束住自己的債務(wù)水平, 還是根本就沒有相應(yīng)的約束機(jī)制?

一、戰(zhàn)爭融資

古代的政府債務(wù), 主要是為戰(zhàn)爭籌集資金。有記載稱, 公元前5世紀(jì)期間, 雅典娜神廟就為雅典城邦提供過戰(zhàn)爭貸款。在現(xiàn)代, 仍然能夠看到戰(zhàn)爭導(dǎo)致政府債務(wù)水平升高的現(xiàn)象。如美國在2003年發(fā)動的伊拉克戰(zhàn)爭, 導(dǎo)致其當(dāng)年和第二年聯(lián)邦政府債務(wù)各增加約6000億美元, 隨后三年每年增長的聯(lián)邦政府債務(wù)均在5000億美元以上 。

既然債務(wù)是為戰(zhàn)爭等緊急事件所籌, 那么事件過后, 債務(wù)應(yīng)該逐漸減少直至消失。事實(shí)上, 政府信用其實(shí)不佳, 很少正常償還所借款項(xiàng)。對各國債務(wù)數(shù)據(jù)的追蹤研究, 確實(shí)能夠發(fā)現(xiàn)債務(wù)水平上升與下降的戰(zhàn)爭周期。不過這種債務(wù)水平的下降主要是指政府債務(wù)總額與GDP之比, 而不是政府債務(wù)的名義規(guī)模。也就是說, 戰(zhàn)后政府債務(wù)水平的下降, 主要是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長和通貨膨脹導(dǎo)致原來的政府債務(wù)規(guī)模相對于總體經(jīng)濟(jì)規(guī)模來說變得更小了, 而不是債務(wù)規(guī)模本身變小了。顯然, 債務(wù)的戰(zhàn)爭周期理論解釋不了當(dāng)今世界發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體政府債務(wù)名義總額以及相對GDP的比例不斷上升的現(xiàn)象, 尤其是債務(wù)上升大多發(fā)生在沒有戰(zhàn)爭的和平時(shí)期。

二、穩(wěn)定融資

20世紀(jì)30年代大蕭條和凱恩斯主義興起之后, 政府債務(wù)有了新的功能, 即在總需求不足的時(shí)期, 政府可以通過發(fā)債, 擴(kuò)大財(cái)政支出, 用赤字財(cái)政的辦法刺激需求增長, 實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。為戰(zhàn)爭籌資, 政府是被迫負(fù)債;在經(jīng)濟(jì)衰退或蕭條時(shí)期, 通過赤字財(cái)政擴(kuò)大總需求, 政府則是主動擴(kuò)大債務(wù)。這是功能財(cái)政思想在使用債務(wù)方面與過去很大的不同。

功能財(cái)政與債務(wù)的戰(zhàn)爭周期也有相似的地方, 即債務(wù)的擴(kuò)張與收縮應(yīng)該是周期性的, 在經(jīng)濟(jì)衰退和蕭條時(shí)期會擴(kuò)大, 而在復(fù)蘇和繁榮時(shí)期則應(yīng)該逐步縮小。這種周期性質(zhì)可以稱為債務(wù)的景氣周期現(xiàn)象。然而事實(shí)上，1960年以來, 20個(gè)OECD初始成員國家中, 有12個(gè)國家的赤字年份高于80%, 意大利和葡萄牙的赤字年份竟然是100%。很多國家在經(jīng)濟(jì)不景氣的時(shí)候確實(shí)在利用財(cái)政赤字?jǐn)U大總需求, 但在經(jīng)濟(jì)景氣的時(shí)候, 并沒有出現(xiàn)財(cái)政盈余, 而是同樣有財(cái)政赤字, 繼續(xù)在擴(kuò)大債務(wù)。

三、福利融資

在凱恩斯主義逐漸消退的20世紀(jì)70年代和80年代, 發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的政府債務(wù)水平卻開始了持續(xù)的上升。這和第二次世界大戰(zhàn)以后興起的另一種思潮密切相關(guān), 即福利國家的思想。二戰(zhàn)以后, 西方各國紛紛推出了養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)救助和對貧困人口的轉(zhuǎn)移支付為主要內(nèi)容的社會保障體系。戰(zhàn)后恢復(fù)或者重建時(shí)期, 西方各國經(jīng)濟(jì)快速增長, 即使稅率有所提高也不會引起不滿, 因而財(cái)政收入增長較快, 能夠覆蓋雄心勃勃的社會保障計(jì)劃。但是, 兩次石油危機(jī)之后, 西方國家經(jīng)濟(jì)增速下降, 財(cái)政收入增長放緩, 而各國居民已經(jīng)把享受國家福利當(dāng)作一個(gè)天然的權(quán)利, 不僅不允許降低福利水平, 還指望不斷提高福利標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí), 壽命延長、結(jié)構(gòu)性失業(yè)增加、實(shí)際醫(yī)療成本上升等也在進(jìn)一步增加社會保障支出。于是, 西方各國不僅在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)出現(xiàn)財(cái)政赤字, 在經(jīng)濟(jì)處于潛在產(chǎn)出水平甚至經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)也出現(xiàn)赤字。這樣的赤字不再是周期性的赤字, 而是結(jié)構(gòu)性赤字。結(jié)構(gòu)性赤字會導(dǎo)致政府債務(wù)水平不斷攀升。并且高福利會自我強(qiáng)化, 并不斷推高債務(wù)水平。

削減稅收和降低福利水平是否就能降低政府債務(wù)?里根奉行供給學(xué)派理論, 大幅度削減稅收并減少政府支出, 希望以此提振美國經(jīng)濟(jì)。里根帶領(lǐng)美國走出了滯脹, 但是并沒有降低美國的債務(wù)水平。里根在任8年期間, 美國聯(lián)邦政府債務(wù)與GDP之比從32.5%上升到了50.5%, 上升幅度高達(dá)18個(gè)百分點(diǎn)。撒切爾夫人在1979年至1990年擔(dān)任英國首相期間, 也采取了大幅度削減稅收和降低福利支出的政策。撒切爾夫人倒是使英國政府債務(wù)與GDP之比從46%下降到了29%。然而, 這一比例的下降不是依靠債務(wù)總額減少帶來的, 而是依靠通貨膨脹帶來的。在撒切爾夫人執(zhí)政期間, 英國的實(shí)際GDP年均增長2.5%, 而名義GDP年均增長10.6%, 這說明年均通貨膨脹率高達(dá)8.1%。較高的通脹率說明存在較大程度的債務(wù)貨幣化。實(shí)際上, 在同期, 英國政府債務(wù)總額仍然保持了平均每年5.8%的增長速度。也就是說, 撒切爾夫人雖然削減了稅收和福利水平, 但并沒有產(chǎn)生財(cái)政盈余, 而是仍然有較高的赤字和較快的債務(wù)增長。

美國在20世紀(jì)90年代后期也意外地出現(xiàn)過政府債務(wù)與GDP之比下降的現(xiàn)象。美聯(lián)邦政府債務(wù)與GDP之比從1995年的65%下降到了2001年的55%。不過, 這段時(shí)間美國聯(lián)邦政府債務(wù)總額同樣沒有下降, 反而從1995年的4.9萬億美元上升到了2001年的5.8萬億美元, 年均增長2.7%。美國政府債務(wù)與GDP之比下降的主要原因不是通脹, 而是新經(jīng)濟(jì)帶來了較快的經(jīng)濟(jì)增長。這一時(shí)期, 美國實(shí)際GDP年均增長率為3.7%, 而年均通脹率僅為1.9% 。

四、政府債務(wù)膨脹的機(jī)制

進(jìn)入21世紀(jì)后, 發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)歷了繁榮與蕭條,經(jīng)歷了在國外作戰(zhàn)與從國外撤軍, 經(jīng)歷了財(cái)政擴(kuò)張與財(cái)政整固, 但是, 只見政府債務(wù)水平上升, 不見其下降。

關(guān)于債務(wù)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為, 這是西方政治制度的固有缺陷。在選票和利益集團(tuán)的干擾下, 立法和行政當(dāng)局往往降低稅收容易, 削減支出很難;提高福利水平容易, 降低福利標(biāo)準(zhǔn)很難。另外, 通過債務(wù)獲得的資金是在當(dāng)期使用, 而償還可能要延續(xù)若干年, 或者不在當(dāng)政者任內(nèi), 或者需要子孫后代來償還。政府債務(wù)的受益者和成本承擔(dān)者不一致, 是絕大部分政體的通病, 但可能在西方政體中更容易造成債務(wù)膨脹。

上述缺陷固然存在, 但是如果政府債務(wù)形成過程中存在較強(qiáng)的自我約束機(jī)制, 則其也不會如此不受遏制的增長。歷史上, 確實(shí)存在一些約束政府債務(wù)膨脹的內(nèi)在機(jī)制, 只是在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中逐步被打破了。預(yù)算平衡是一個(gè)很自然、很傳統(tǒng)的約束機(jī)制, 但從理念到實(shí)踐都被凱恩斯主義和功能財(cái)政的思想所打破。明確債務(wù)支出項(xiàng)目和償債財(cái)源是另一個(gè)重要的約束機(jī)制。因?yàn)樵谶@種情況下, 債務(wù)支出的受益者和稅收成本的承擔(dān)者都是明確的, 政府債務(wù)擴(kuò)張會受到稅收成本承擔(dān)者的制約。然而, 這種稅收對債務(wù)的直接制約關(guān)系, 也逐漸被打破了。

一是出于調(diào)節(jié)財(cái)政資金流動性的需要；二是降低債務(wù)成本的需要。

打破政府債務(wù)內(nèi)在約束機(jī)制的事件, 還有20世紀(jì)70年代布雷頓森林體系的崩潰。布雷頓森林體系雖然是一個(gè)國際貨幣與匯率的安排機(jī)制, 但也給各國財(cái)政施加了一個(gè)無形的枷鎖。在布雷頓森林體系下, 各國都采用固定匯率制度, 都有維持匯率穩(wěn)定的職責(zé)。如果一國過度使用財(cái)政赤字, 國內(nèi)支出增加會引起進(jìn)口大于出口, 從而產(chǎn)生經(jīng)常賬戶赤字。如果外資流入不能彌補(bǔ)經(jīng)常賬戶赤字, 該國貨幣就有貶值壓力, 政府只好使用外匯儲備甚至黃金儲備購買本國貨幣, 以維持固定匯率。財(cái)政赤字實(shí)際上會消耗本國的儲備資產(chǎn)。因此, 在儲備資產(chǎn)的約束下, 政府無法持續(xù)使用財(cái)政赤字。布雷頓森林體系的崩潰, 打破了各國使用財(cái)政赤字的無形枷鎖。從此, 各國政府債務(wù)不斷攀上新高。

各發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體雖然也設(shè)立一些人為的財(cái)政規(guī)則, 如美國設(shè)債務(wù)上限, 歐盟設(shè)赤字和債務(wù)超標(biāo)的懲罰機(jī)制, 但都沒有阻止其債務(wù)水平的膨脹。政府債務(wù)的膨脹史, 實(shí)際上是約束政府債務(wù)的機(jī)制一層一層被打破的歷史和政府支出一項(xiàng)一項(xiàng)增加的歷史。今天的世界, 已經(jīng)嚴(yán)重缺乏約束各國財(cái)政赤字和債務(wù)增長的有效機(jī)制。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的政府債務(wù), 還會繼續(xù)膨脹下去。

在政府債務(wù)得不到約束的情況下, 唯一能夠有效降低債務(wù)負(fù)擔(dān)的途徑, 就是高速經(jīng)濟(jì)增長加上一定程度的通貨膨脹。然而, 過高的債務(wù)反而會妨礙經(jīng)濟(jì)增速提高。如果沒有技術(shù)革命帶來實(shí)際經(jīng)濟(jì)加快增長, 發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體政府債務(wù)繼續(xù)膨脹的結(jié)果, 要么是債務(wù)貨幣化和高通脹, 要么是違約。這兩種情況都會帶來經(jīng)濟(jì)衰退。

很多新興經(jīng)濟(jì)體有幸還沒有達(dá)到非常高的政府債務(wù)水平, 但是如果不吸取發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的教訓(xùn), 不重視高福利在未來可能造成的財(cái)政壓力, 不主動對政府債務(wù)施加有效約束, 則其政府債務(wù)也很有可能繼續(xù)膨脹下去, 直到無法維持的程度。

該文在中國人民大學(xué)書報(bào)資料中心《財(cái)政與稅務(wù)》2018年第2期上轉(zhuǎn)載，原載于《金融評論》（京）,2017.5.116～122